基層政府產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行問題探究

張媛

摘 要：長期以來，國家高度重視扶貧工作。作為精準扶貧工作的重要組成部分，產(chǎn)業(yè)扶貧是消除貧困、改善民生、全面建成小康社會的重要途徑。在執(zhí)行過程中，產(chǎn)業(yè)扶貧政策往往會出現(xiàn)執(zhí)行效果與扶貧目標不一致的現(xiàn)象，如何及時發(fā)現(xiàn)并糾正產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行中存在的問題，對產(chǎn)業(yè)扶貧目標的最終實現(xiàn)具有重大意義。以陜西省貧困鎮(zhèn)C鎮(zhèn)為例，借用史密斯政策執(zhí)行過程模型對產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行問題進行分析，探究C鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過程中存在的問題，從政策本身、執(zhí)行機構、目標對象以及環(huán)境4個方面分析原因，提出提升C鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行有效性的建議。

關鍵詞：基層政府;產(chǎn)業(yè)扶貧;政策執(zhí)行

文章編號：1004-7026（2020）19-0031-03 ? ? ? ? 中國圖書分類號：D262.3;F323.8 ? ? ? ?文獻標志碼：A

1949年以后，我國不斷探索符合當前發(fā)展形勢的扶貧開發(fā)政策，取得了階段性的扶貧成果。我國脫貧攻堅工作已進入“啃硬骨頭”的沖刺期，扶貧挑戰(zhàn)和難度越來越大，應全面應用產(chǎn)業(yè)、教育、健康以及生態(tài)等多種扶貧方式。

產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅最直接、最有效、最可靠的方式之一。為了推進產(chǎn)業(yè)扶貧政策良好實施，相關部門先后出臺了多種產(chǎn)業(yè)扶貧政策，規(guī)定了產(chǎn)業(yè)扶貧工作的管理方法。近年來，陜西省明確了有效實施產(chǎn)業(yè)扶貧政策的具體措施，在產(chǎn)業(yè)扶貧方面取得了不錯的成就[1-2]。

在產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過程中，由于受政策、執(zhí)行機構、目標群體和環(huán)境4個因素的影響，常會出現(xiàn)執(zhí)行效果偏離政策目標的現(xiàn)象。在基層政府的具體執(zhí)行過程中，各種問題逐漸浮出水面。例如產(chǎn)業(yè)扶貧政策針對性不強，扶貧產(chǎn)業(yè)項目不豐富，村民文化程度低，存在等、靠、要的思想觀念，很大程度上影響了產(chǎn)業(yè)扶貧政策的實施。

因此，如何防止產(chǎn)業(yè)扶貧政策在執(zhí)行過程中變形，使其在基層政府中有效實施，對目前和以后的實踐而言，具有重要意義[3-4]。

1 ?陜西省貧困鎮(zhèn)C鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行現(xiàn)狀

陜西省貧困鎮(zhèn)C鎮(zhèn)轄16個行政村，有115個村民小組，共8 860戶3.6萬人，耕地面積0.63萬hm2，區(qū)域面積為110 km2。2016年脫貧退出180戶651人，2017年共脫貧退出99戶380人，2018年共脫貧退出99戶380人，2019年共脫貧退出197戶702人，全鎮(zhèn)的9個貧困村現(xiàn)已全部脫貧。陜西省貧困鎮(zhèn)C鎮(zhèn)是酥梨的優(yōu)生區(qū)，主導產(chǎn)業(yè)有酥梨、甜桃和牡丹。C鎮(zhèn)堅持“人文立鎮(zhèn)、旅游興鎮(zhèn)、項目強鎮(zhèn)”的總戰(zhàn)略，堅持“南抓酥梨、中抓甜桃、北抓牡丹雜果”，重點關注產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。

目前，C鎮(zhèn)已列入規(guī)劃建設的項目主要有漢村甜桃扶貧產(chǎn)業(yè)園、山前種養(yǎng)一體現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園、關中黑豬養(yǎng)殖園區(qū)等。此外，當?shù)剡€有建材行業(yè)，有石渣和石灰預制廠及燒磚等個體企業(yè)。C鎮(zhèn)堅持立足農(nóng)業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，進行板塊發(fā)展，逐步形成“一村一品”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式[5-6]。

在縣委、縣政府的領導下，C鎮(zhèn)脫貧攻堅工作按照全縣脫貧攻堅“八個一批”的總體要求，聚焦精準脫貧，落實了各項扶貧政策。C鎮(zhèn)通過貧困戶自主發(fā)展，發(fā)展“村黨支部+”“聯(lián)合黨委+”產(chǎn)業(yè)，取得了突破性進展，使更多貧困戶實現(xiàn)了脫貧。

C鎮(zhèn)旅游業(yè)蓬勃發(fā)展，推動了經(jīng)濟穩(wěn)步增長。憑借獨特的自然資源與文化資源開辦特色景區(qū)旅游，給當?shù)卮迕裉峁┝嗽S多就業(yè)機會，增加了人均收入，從而拉動了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。雖然脫貧工作取得了良好效果，但C鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)扶貧政策在執(zhí)行中還存在許多問題，因此結合史密斯政策執(zhí)行過程模型進行分析探究[7]。

2.1 ?產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，帶動效果不明顯

產(chǎn)業(yè)扶貧以產(chǎn)業(yè)為基礎，在扶貧政策執(zhí)行過程中有至關重要的作用。在當前產(chǎn)業(yè)扶貧過程中，C鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)項目不豐富，特色產(chǎn)業(yè)偏少，農(nóng)業(yè)總體上仍為粗放式生產(chǎn)模式，傳統(tǒng)的酥梨、蘋果產(chǎn)業(yè)面積和產(chǎn)值都明顯增加，但其他產(chǎn)業(yè)卻沒有得到發(fā)展。C鎮(zhèn)的16個村“黨支部+”產(chǎn)業(yè)點已全部建成使用，通過發(fā)展酥梨、水蜜桃、金銀花等特色產(chǎn)業(yè)，形成了較大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)園，增加了C鎮(zhèn)政府和村民的經(jīng)濟收入。雖然個別村產(chǎn)業(yè)的預期效益明顯，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度緩慢，加之受天氣、資金、銷售等因素的影響，難以形成產(chǎn)業(yè)鏈，短期內(nèi)見效慢，導致貧困戶不能按期分紅[8-9]。

2.2 ?產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入主體單一

政策載體大多數(shù)是項目，項目開發(fā)以及產(chǎn)業(yè)基地的建立往往需要資金支持，但大多數(shù)地區(qū)的基層政府和貧困戶難以提供產(chǎn)業(yè)扶貧項目的配套資金，單憑政府和村戶的力量遠遠不夠發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目。

在產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過程中，產(chǎn)業(yè)項目資金投入主體具有單一性，嚴重影響了產(chǎn)業(yè)扶貧活動的開展效果。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要較長的周期，在短時期內(nèi)無法取得顯著效果，因此需要投入大量時間和財力。扶貧不僅面臨資金投入主體單一、資金不足的問題，而且還存在資源匱乏、分配過程不公平、使用效率低下等問題[10-11]。

2.3 ?鎮(zhèn)村干部工作效率低

鎮(zhèn)村干部的工作積極性不高，沒有把產(chǎn)業(yè)扶貧工作作為重心，因此很難完成上級分配的扶貧任務，存在扶貧日遲到早退的情況，不能扎扎實實幫扶貧困戶。貧困人數(shù)多、任務重、工作人員少，致使扶貧工作無法按期完成。

一部分工作人員是從其他部門臨時選調(diào)過來的，沒有工作經(jīng)驗，個人專業(yè)和能力有限，導致扶貧工作人員的業(yè)務能力參差不齊。出現(xiàn)復雜工作或遇到不支持扶貧工作的村民時，扶貧工作人員不能盡快有效處理，影響了扶貧工作的進程[12]。

3.1 ?政策

政策的科學性和民主性是政策有效執(zhí)行的先決條件。史密斯認為，在影響政策執(zhí)行的4個因素當中，理想化的政策是首先需要關注的。C鎮(zhèn)各個鄉(xiāng)村很多產(chǎn)業(yè)的扶貧政策沒有針對性，未能結合實際情況，大多為表面工程，主要體現(xiàn)在科學性和民主性兩個方面。例如發(fā)展金銀花項目，C鎮(zhèn)政府號召農(nóng)民積極種植，廣泛宣傳金銀花能夠帶來理想的收益，因此金銀花增加的面積數(shù)超過了66.67 hm2。但是相關部門沒有考慮市場銷售問題，致使大量金銀花無法售出，無法實現(xiàn)扶貧，甚至還存在一定經(jīng)濟負擔。這意味著政策本身缺少全面性，沒有針對當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)情況制定政策，沒有切實立足于貧困群眾的實際需要合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)項目[13]。

3.2 ?執(zhí)行主體

政府角色定位不清晰。作為一項系統(tǒng)性工程，產(chǎn)業(yè)扶貧需要各個主體的支持和參與。C鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)項目資金投入主要集中在“黨支部+扶貧產(chǎn)業(yè)”“聯(lián)合黨委+扶貧產(chǎn)業(yè)”兩個方面，更多的是政府主導并參與，沒有發(fā)動其他主體，資金投入主體單一，使資金來源較少，產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果差。在傳統(tǒng)治理體制下，基層政府權力較大，過多參與產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過程，嚴重影響其他主體的參與度[14-15]。

扶貧人員自身能力不足且缺乏培訓。產(chǎn)業(yè)扶貧是一項專業(yè)化的工作，要求工作人員必須具備一定能力，不僅體現(xiàn)在專業(yè)知識方面，也表現(xiàn)在人員工作態(tài)度方面。人員素質(zhì)參差不齊，缺乏系統(tǒng)培訓，對產(chǎn)業(yè)扶貧工作的開展具有重要影響。

3.3 ?目標群體

貧困群眾思想落后是影響產(chǎn)業(yè)扶貧政策有效實施的重要因素之一。C鎮(zhèn)的很多貧困戶文化教育水平較低。受文化教育水平限制以及傳統(tǒng)文化的影響，很多貧困群眾都存在等、要、靠等落后的思想，在大多數(shù)情況下不愿意自發(fā)擺脫貧困，總是希望政府能夠提供援助。

在產(chǎn)業(yè)扶貧工作中，貧困群眾需要具備相應的專業(yè)技能，例如種植、養(yǎng)殖技術等。當前，較遠的貧困地區(qū)群眾文化水平相對落后，勞動力素質(zhì)也比較差，大部分貧困群眾的文化程度都是初中以下，產(chǎn)業(yè)扶貧所需的專業(yè)技能匱乏[16]。

3.4 ?政策環(huán)境

一是政策監(jiān)督機制不完善。合理有效的監(jiān)督機制能夠改善產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行效果。C鎮(zhèn)在具體的政策執(zhí)行中會出現(xiàn)虛假工作現(xiàn)象和面子工程等問題，外部監(jiān)督主體并沒有對產(chǎn)業(yè)扶貧工作效果進行監(jiān)督，相關工作大多由機構內(nèi)部“一錘定音”。二是主流媒體的引導宣傳力不足。產(chǎn)業(yè)扶貧政策知曉度低的主要原因是宣傳條件限制和途徑影響，沒有發(fā)揮媒體的引導宣傳作用。產(chǎn)業(yè)信息渠道單一，大多數(shù)人通過扶貧機構和人員口頭表述了解，只有少部分人通過信息宣傳欄和電視新聞了解相關信息。主流媒體，例如微信公眾號、微博、網(wǎng)站等的作用沒有發(fā)揮出來，仍以傳統(tǒng)方式為主要宣傳渠道[17-18]。

4.1 ?提升產(chǎn)業(yè)扶貧政策的科學民主性

政策制定和政策本身的科學民主性、合理針對性是保證政策有效執(zhí)行的前提，能確保下級執(zhí)行機構和部門執(zhí)行的有效性。多元主體共同參與政策制定是構建和諧社會的客觀要求。在征求專家、民眾等建議后，應盡可能充分考慮，滿足貧困民眾的實際需求。結合陜西省貧困鎮(zhèn)C鎮(zhèn)當?shù)氐膶嶋H發(fā)展情況，組織工作人員進行實地調(diào)查，定期走訪貧困村戶，盡可能全面掌握產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況。堅持因地制宜，搞好產(chǎn)業(yè)扶貧工程，充分尊重貧困戶生產(chǎn)經(jīng)營自主權，注重示范引導，逐村制定并完善村級后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，更好地發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)[19]。

4.2 ?提高執(zhí)行機構的執(zhí)行力

創(chuàng)新政府管理職能，鼓勵多方主體參與。在產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行過程中，政府應積極合作，善于構建企業(yè)、社會組織和個人等多方主體參與的格局，發(fā)揮其他主體的優(yōu)勢，全面提升產(chǎn)業(yè)扶貧與項目開發(fā)的效率。政府要擺脫產(chǎn)業(yè)扶貧的領導角色，做好產(chǎn)業(yè)扶貧各方面的工作。

加強產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行人員培訓，合理分配人力資源，劃清權責界限，打造一支強有力的專業(yè)化隊伍，是產(chǎn)業(yè)扶貧工作順利開展的重要前提?；鶎诱畱叨戎匾暼肆Y源的分配。在一些比較偏僻的鄉(xiāng)村，從事扶貧工作的人員較少，如果不合理分配人力資源，那么相關工作就無法滿足實際要求，產(chǎn)業(yè)扶貧工作難以有序開展[20]。

4.3 ?提高目標群體的參與度和配合度

提高貧困群眾的文化素質(zhì)，引導村民積極參與。堅持“志智”雙扶，精神扶貧與物質(zhì)扶貧兩手抓，增強貧困群眾的自我造血功能。提高廣大貧困村民的思想和覺悟，增強其對產(chǎn)業(yè)項目開發(fā)的民主性，提高貧困群眾參與度。

為了消除貧困群眾等、靠、要的落后思想，產(chǎn)業(yè)扶貧工作人員應該與村民加強溝通，對貧困群眾召開政策講解會議，提供思想上的引導。鼓勵村民積極參與特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)活動，對村戶進行系統(tǒng)培訓，講解運營方法。在鎮(zhèn)政府、村委會的帶領下，實現(xiàn)更快、更好發(fā)展，有效落實產(chǎn)業(yè)扶貧政策。

4.4 ?營造良好的產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行環(huán)境

建立健全產(chǎn)業(yè)扶貧政策監(jiān)督機制。加大監(jiān)督力度，針對產(chǎn)業(yè)實際發(fā)展情況，到村民家里進行具體了解，發(fā)現(xiàn)存在的問題并及時采取行動措施。對產(chǎn)業(yè)項目資金和項目的發(fā)展情況進行實時監(jiān)控。完善監(jiān)督機制，發(fā)揮大眾、輿論以及第三方的作用，拓寬政策溝通渠道，確保產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行的每一個環(huán)節(jié)有序、高效展開。

加大政策宣傳力度，發(fā)揮新媒體的引導作用。降低執(zhí)行主體與目標群體溝通的困難度，掃清障礙，確保扶貧工作有效開展，創(chuàng)造較好環(huán)境氛圍。通過微信公眾號、微博、政府官網(wǎng)、廣播等平臺拓寬政策宣傳渠道，將線上和線下方式結合起來進行有效宣傳，發(fā)揮媒體的引領宣傳作用。

5 ?結束語

扶貧工作是一項綜合、系統(tǒng)、長期的工程。在扶貧工作的過程中，我國產(chǎn)業(yè)扶貧工作取得了許多成果，不僅提高了貧困農(nóng)民的生活水平，而且為消除貧困、改善民生作出了重要貢獻。

針對陜西省貧困鎮(zhèn)C鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行中存在的問題，借用史密斯政策執(zhí)行過程模型，通過分析產(chǎn)業(yè)扶貧政策本身、執(zhí)行機構、目標對象和環(huán)境4個方面的原因，提出提升C鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行有效性的建議。產(chǎn)業(yè)扶貧工作所需時間較長。在瞬息萬變的社會環(huán)境中，只有提升產(chǎn)業(yè)扶貧政策的科學民主性，提高執(zhí)行機構的工作能力，提高貧困群眾的參與度和配合度，才能使更多貧困群眾脫貧致富，使更多貧困人民和貧困地區(qū)發(fā)展得更好。

參考文獻：

[1]陳慶云.公共政策分析[M].北京：北京大學出版社，2011：166.

[2]陳振明.政策科學[M].北京：中國人民大學出版社，1998：59-86.

[3]王國紅.論政策執(zhí)行中的政策規(guī)避[J].桂林論叢，2003（1）：72-74.

[4]胡晗，司亞飛.產(chǎn)業(yè)扶貧政策對貧困戶升級策略和收入的影響[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2018（1）：78-79.

[5]陳希勇.山區(qū)產(chǎn)業(yè)精準扶貧的困境與對策——來自四川省平武縣的調(diào)查農(nóng)村經(jīng)濟[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2016（5）：87-90.

[6]周常春，張秀云，張澤辰.扶貧參與主體能力建設對產(chǎn)業(yè)扶貧的影響研究[J].昆明理工大學學報（社會科學版），2015（6）：53-58.

[7]吳瑛理，劉立濤.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧的有益探索——以阜新市扶貧開發(fā)圍繞重點農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地抓項目帶農(nóng)戶為例[J].遼寧經(jīng)濟，2005（3）：40-41.

[8]丁煌.提高政策執(zhí)行效率的關鍵在于完善監(jiān)督機制[J].云南行政學院學報，2002（5）：33-36.

[9]刑成舉.產(chǎn)業(yè)扶貧與扶貧“產(chǎn)業(yè)化”[J].西南大學學報，2017（5）：63-70，190.

[10]李淑芳.連片特困地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧的經(jīng)驗、困境與績效提升——以湖北省為例[J].湖北行政學院學報，2017（2）：71-75.

[11]黃文宇.產(chǎn)業(yè)扶貧項目主體行為及其運行機制的優(yōu)化——基于P縣“萬畝有機茶園”項目的考察[J].湖南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2017（1）：56-61，92.

[12]李博，左停.精準扶貧視角下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化扶貧政策執(zhí)行邏輯的探討——以Y村大棚蔬菜產(chǎn)業(yè)扶貧為例[J].西南大學學報（社會科學版），2016（4）：66-73，190.

[13]李偉.西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行問題研究——以陜西省B市為例[D].西安：西北大學，2018.

[14]高金良.基層精準扶貧問題探究——以靖邊縣龍洲鎮(zhèn)新窯梁村為例[J].新西部，2018（20）：24-25.

[15]董武全.新形勢下精準扶貧存在的問題及對策——以陜西省蒲城縣堯山鎮(zhèn)為例[J].新西部，2018（11）：72-74，87.

[16]趙慶良.貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計調(diào)查工作現(xiàn)狀與策略——以尋甸縣柯渡鎮(zhèn)為例[J].時代金融，2016（20）：42-43.

[17]劉引引.基層政府精準扶貧的困境與路徑探索[J].忻州師范學院學報，2020（1）：45-48.

[18]廖麗君.善治視角下基層政府在產(chǎn)業(yè)扶貧中的行為優(yōu)化研究[D].南寧：廣西大學，2019.

[19]楊清.貴州民族地區(qū)扶貧中基層政府行為研究[D].貴陽：貴州財經(jīng)大學，2019.

[20]孫德超，曹志立.產(chǎn)業(yè)精準扶貧中的基層實踐：策略選擇與雙重約束——基于A縣的考察[J].社會科學，2018（12）：? ? 3-13.