信息公開(kāi)視角下公民知情權(quán)和隱私權(quán)沖突與平衡

文/西北大學(xué)公共管理學(xué)院 蘇碧瑩

政務(wù)信息公開(kāi)是指行政機(jī)關(guān)主動(dòng)或依照申請(qǐng)，將其在行使職權(quán)過(guò)程中的特定信息向社會(huì)公開(kāi)的活動(dòng)。政府將信息公開(kāi)保障了公民對(duì)所需要信息的知情權(quán)，但是政府在落實(shí)信息公開(kāi)的同時(shí)，會(huì)加大對(duì)公民隱私權(quán)侵害的風(fēng)險(xiǎn)。隱私權(quán)和知情權(quán)之間存在著相互排斥的現(xiàn)象，公民的知情權(quán)可以理解為對(duì)未知的知悉，而隱私權(quán)則是對(duì)公布的拒絕。在政府進(jìn)行信息公開(kāi)的過(guò)程中，對(duì)于如何協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系，達(dá)到知情的權(quán)利和保密的義務(wù)的平衡，是政府在落實(shí)信息公開(kāi)中必須要厘清的關(guān)系。良性的信息公開(kāi)對(duì)落實(shí)監(jiān)督、推行建設(shè)“服務(wù)型政府”“陽(yáng)光下的政府”有著重要的意義。但是，如果一個(gè)復(fù)雜的政府信息公開(kāi)環(huán)境，沒(méi)有一個(gè)公開(kāi)和保密的明確劃分就會(huì)導(dǎo)致公民的權(quán)利受到威脅，出現(xiàn)非法公開(kāi)和過(guò)度保密的現(xiàn)象，甚至產(chǎn)生有關(guān)政府工作者以隱私權(quán)為借口而阻礙政府信息公開(kāi)的行為。

一、文獻(xiàn)綜述

目前，在我國(guó)政府信息公開(kāi)的背景下，對(duì)于隱私權(quán)和知情權(quán)的研究十分火熱，尤其是2008年《政府信息公開(kāi)條例》的實(shí)施，提高了政府信息公開(kāi)的范圍和程度，使理論界對(duì)于二者之間的研究呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)，對(duì)其研究主要集中在對(duì)隱私權(quán)與知情權(quán)二者的概念的界定、隱私權(quán)和知情權(quán)之間的關(guān)系、兩者之間的沖突產(chǎn)生原因、對(duì)現(xiàn)階段法律的完善和解決兩者問(wèn)題的方法。

對(duì)兩者之間的概念研究，學(xué)者夏淑梅、丁先存合作的《政府信息公開(kāi)中的隱私權(quán)探析》一文中，立足于政府信息公開(kāi)的視角對(duì)隱私權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行了重新的分析、列舉了行政公開(kāi)中隱私權(quán)具有的特殊性質(zhì)并闡述了隱私權(quán)的相關(guān)權(quán)能，為此領(lǐng)域的研究進(jìn)行了清楚的概念的界定，打下了扎實(shí)的理論基礎(chǔ)。對(duì)于其隱私權(quán)與知情權(quán)二者之間的關(guān)系，我國(guó)學(xué)者主要有兩種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為隱私權(quán)與知情權(quán)之間的關(guān)系是相互對(duì)立的，另一種則認(rèn)為兩者之間的關(guān)系既是對(duì)立也是互相補(bǔ)充的，我國(guó)學(xué)者普遍支持第二種觀點(diǎn)。例如學(xué)者劉桂敏和劉靜分別在文章中認(rèn)為二者之間的關(guān)系既是存在聯(lián)系又是互相沖突的，劉靜認(rèn)為聯(lián)系在于知情權(quán)是聯(lián)絡(luò)公共獲取與隱私權(quán)的紐帶；劉桂敏認(rèn)為隱私權(quán)的保護(hù)是建立政府信息公開(kāi)制度的前提，政府信息公開(kāi)有助于隱私權(quán)的保護(hù)，個(gè)人隱私在政府信息不公開(kāi)的情況下，是最容易被侵犯的，二者的沖突在于知情權(quán)是一種積極能動(dòng)地獲得某種信息的權(quán)利，而隱私權(quán)則是一種消極靜態(tài)地阻礙人們獲得某種信息的權(quán)利。對(duì)于現(xiàn)階段我國(guó)隱私權(quán)與知情權(quán)平衡的存在問(wèn)題的分析主要集中在我國(guó)法律制度的不完善、隱私權(quán)及其相關(guān)概念界定模糊等。在解決方法的研究方面，我國(guó)學(xué)者主要列舉了完善立法、落實(shí)比例原則、合法開(kāi)放等原則。學(xué)者林敏對(duì)隱私權(quán)和知情權(quán)二者之間的沖突進(jìn)行分類，總結(jié)不同、歸并相同、提升了理論研究的層次，并針對(duì)二者的沖突提出了自由流通和可克減性等解決措施。

再有學(xué)者參照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，提出現(xiàn)階段我國(guó)法律的不完善之處，例如學(xué)者張志彤分析了日本的《信息公開(kāi)法》中對(duì)于兩種權(quán)利的博弈，按照其有關(guān)立場(chǎng)和做法對(duì)我國(guó)本土法律制度的提升和完善提出建議。我國(guó)學(xué)者李寧在行政調(diào)查中信息公開(kāi)與個(gè)人信息保護(hù)的協(xié)調(diào)模式選擇分析了美國(guó)-日本模式等，總結(jié)得出了我國(guó)理想的隱私權(quán)和知情權(quán)兩者之間的協(xié)調(diào)模式。學(xué)者楊建生研究了美國(guó)政府的信息公開(kāi)訴訟中有關(guān)知情權(quán)與隱私權(quán)兩者平衡的立法和司法有關(guān)的實(shí)踐，總結(jié)了對(duì)我國(guó)的政府信息公開(kāi)和相關(guān)訴訟的意義。學(xué)者章劍生在《知情權(quán)及其保障——以政府信息公開(kāi)條例為例》一文中從法律的層面論述了《條例》和其他法律出現(xiàn)的“打架”的現(xiàn)象，解釋了隱私權(quán)和知情權(quán)之間平衡困難的尷尬。

二、研究現(xiàn)狀

在對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理后，我們可以發(fā)現(xiàn)：在政務(wù)信息公開(kāi)的大背景之下，我國(guó)學(xué)者對(duì)于隱私權(quán)和知情權(quán)之間的平衡研究還不夠深入。對(duì)于概念界定問(wèn)題的研究，很少文獻(xiàn)可以做到追究到隱私權(quán)的源頭，一般都是從法律的層面進(jìn)行概念的解釋；對(duì)于現(xiàn)階段我國(guó)的隱私權(quán)和知情權(quán)保護(hù)的現(xiàn)狀分析中，分析的不夠深入，拘泥于表面，沒(méi)有深層次挖掘其內(nèi)部原因。對(duì)于解決方法的研究較為籠統(tǒng)，例如：在落實(shí)等比例原則這一方面，沒(méi)有具體給出知情權(quán)和隱私權(quán)二者之間如果出現(xiàn)了分歧，應(yīng)該如何進(jìn)行平衡，其平衡的要素包括什么，各個(gè)要素之間的權(quán)重又是多少？比例原則沒(méi)有給出一個(gè)具體的比例，只是給出了一個(gè)指導(dǎo)的方向，在這方面的措施較為空泛。在國(guó)外的相關(guān)司法經(jīng)驗(yàn)和立法研究方面，雖然對(duì)國(guó)外的隱私權(quán)相關(guān)的法律情況做了梳理和介紹，分析了對(duì)于我國(guó)的借鑒意義，但是沒(méi)有形成有針對(duì)性的、中國(guó)特色的解決辦法。

三、實(shí)現(xiàn)隱私權(quán)與知情權(quán)之間平衡的現(xiàn)實(shí)障礙

（一）有待完善的法律制度。相對(duì)于美國(guó)公民隱私權(quán)的保護(hù)制度，我國(guó)對(duì)于隱私權(quán)法律建設(shè)起步較晚，并且缺少明確的法律來(lái)保障公民的隱私權(quán)，僅在《憲法》《政府信息公開(kāi)條例》《治安管理處罰法》等法律中有部分內(nèi)容對(duì)公民的隱私權(quán)進(jìn)行保護(hù)，顯然這對(duì)于隱私權(quán)保護(hù)的法律是不健全的。對(duì)于公民知情權(quán)的保障，在2019年新修訂的《政府信息公開(kāi)條例》中，進(jìn)一步完善依申請(qǐng)公開(kāi)制度，保障了公民的知情權(quán)，由于所涉及信息性質(zhì)特殊，相關(guān)部門(mén)的工作人員不能準(zhǔn)確劃分保密和公開(kāi)的邊界，加上《保密法》的地位高于《條例》，所以只有在法律上，明確規(guī)定出“保密信息邊界”，健全相關(guān)法律，才能使工作順利進(jìn)行。

（二）利益的沖突。隱私權(quán)保護(hù)了我們信息的專有性、獨(dú)占性，維護(hù)的是我們個(gè)人利益。知情權(quán)是公眾獲得信息的權(quán)利，其中也包括我們的個(gè)人利益，甚至是國(guó)家利益。但是，隨著公民進(jìn)行政治參與的公開(kāi)性和透明性不斷提升，對(duì)政府的要求越來(lái)越高，對(duì)擴(kuò)大信息公開(kāi)的范圍要求越來(lái)越強(qiáng)烈，由此容易產(chǎn)生政府與公民之間、公民與公民之間各種利益的沖突。

四、解決對(duì)策

（一）明確隱私權(quán)的概念，吸取國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。在我國(guó)，對(duì)隱私權(quán)這一概念的解釋較為模糊，多用“涉及個(gè)人隱私”等字眼進(jìn)行限定。但是在國(guó)外，美國(guó)采用排除式列舉的方法明確了公開(kāi)的范圍，將不予公開(kāi)的信息類別明確地列在《信息自由法》中，與我國(guó)相比其列舉的事項(xiàng)更加詳細(xì)，而不只是寬泛地規(guī)定“不得公開(kāi)涉及個(gè)人隱私的政府信息”。

（二）找準(zhǔn)隱私權(quán)和知情權(quán)之間的平衡點(diǎn)。我們應(yīng)該明確，在政府和公民的交往活動(dòng)中，公民處于弱勢(shì)的一方。資源占有、資源獲取、資源利用二者之間存在巨大差距。所以，一方面，政府工作人員必須強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，改變傳統(tǒng)觀念；另一方面，國(guó)家應(yīng)該完善救濟(jì)制度，完善公民侵權(quán)后的訴訟渠道。在公民與公民之間，政府應(yīng)該著力保護(hù)第三方的利益，找準(zhǔn)第三方的隱私權(quán)和公民知情權(quán)二者之間的平衡。

（三）細(xì)化比例原則，完善比例要素。實(shí)踐中，政府常采用比例原則達(dá)到知情權(quán)和隱私權(quán)兩者之間的平衡，但是對(duì)于比例原則的實(shí)施通常以案件涉及到的雙方相對(duì)滿意為標(biāo)準(zhǔn)，缺少對(duì)其進(jìn)行量化處理。所以，應(yīng)該對(duì)比例原則進(jìn)行細(xì)化，融入相關(guān)的判定要素。例如：社會(huì)公眾利益要素、人格尊嚴(yán)要素、時(shí)間緊急程度要素、實(shí)踐的預(yù)期結(jié)果影響要素等，將之納入比例原則中，分別對(duì)其賦權(quán)重進(jìn)行計(jì)算，對(duì)事件形成科學(xué)化、合理化的認(rèn)識(shí)，減少人為因素對(duì)法律結(jié)果的影響。