美對俄制裁充分體現(xiàn)了新世紀以來美國制裁轉(zhuǎn)向精準打擊的趨勢,具有典型的大國博弈特征,對我國未來應對美國潛在制裁有較高的參考價值。
新世紀以來,美俄關(guān)系逐步脫離蘇聯(lián)解體后的“蜜月期”,美國頻繁使用制裁手段打壓重新崛起的俄羅斯。尤其是2014年3月克里米亞危機以來,美國開啟對俄全面制裁,目標直指俄金融、能源、國防等領(lǐng)域。當前中美博弈不斷升級,俄羅斯和我國作為崛起中的大國均被美國視為競爭對手。分析美國對俄羅斯的制裁過程、手段特點以及俄方的應對措施,將為我國未來與美方周旋提供啟示與借鑒。
2000年以來,美國針對濃縮鈾協(xié)定、人權(quán)問題、克里米亞危機、網(wǎng)絡安全、生化武器濫用等五個領(lǐng)域?qū)Χ砹_斯進行了制裁。以2014年克里米亞危機為“分界點”,美方對俄制裁形成了較為明顯的兩個階段:第一階段從2000年至2014年3月克里米亞危機前,美對俄實施分散化制裁,主要涉及濃縮鈾協(xié)定、民主人權(quán)等問題;第二階段從克里米亞危機至今,美國在克里米亞問題、網(wǎng)絡安全問題制裁基礎上,出臺了《以制裁反擊美國敵人法案》(以下簡稱“CAATSA法案”),形成對俄的系統(tǒng)化制裁方案,之后針對俄生化武器問題的制裁也未超出CAATSA法案制裁范疇。在歷次制裁中,最為典型的是針對克里米亞危機的制裁:美國先后實施了八輪制裁,制裁面最廣、制裁手段最為全面(見附圖和附表)。
美對俄歷次制裁示意圖
一是針對濃縮鈾協(xié)定的制裁(2000—2015年),直接凍結(jié)俄政府資產(chǎn)。2000年6月,美以俄不再履行1993年簽署的《俄美高濃縮鈾協(xié)定》(以下簡稱《協(xié)議》)為由,凍結(jié)了美國內(nèi)與實施協(xié)定直接相關(guān)的俄政府資產(chǎn)。此次制裁主要針對俄政府“違約”行為,凍結(jié)的政府資產(chǎn)類似于強制繳納違約保障金。美方此次制裁在雙方《協(xié)議》于2015年到期后隨之解除。
二是針對人權(quán)問題的制裁(2003年至今),包括政治施壓和金融制裁。自2003年11月,美針對民主問題多次向俄政治施壓,包括將俄趕出八國集團、停止對俄經(jīng)濟援助、大力扶持俄反對派等。2012年,美以俄律師謝爾蓋·馬格尼茨基死亡為由,對該案件相關(guān)人員采取資產(chǎn)凍結(jié)、拒發(fā)入境簽證、禁止使用美國及與美國有關(guān)的銀行系統(tǒng)等經(jīng)濟金融制裁。2016年12月,美在對俄人權(quán)問題制裁的基礎上,出臺了《全球馬格尼茨基人權(quán)問責法案》,美國盟友也紛紛通過了本國版本的相關(guān)法案。
三是針對克里米亞危機的制裁(2014年至今),美方先后實施了八輪制裁,與歐盟聯(lián)手形成對俄最為系統(tǒng)化的經(jīng)濟金融制裁體系。2014年3月6日至2017年9月29日,美國先后發(fā)布四個總統(tǒng)行政令、兩個由財政部發(fā)布的決定、七個由外國資產(chǎn)控制辦公室發(fā)布的指令及修訂、50個通用許可證。2014年12月,美國針對烏克蘭局勢,專門出臺了《2014年烏克蘭自由支持法》(以下簡稱USFA法案),重點打擊俄羅斯;2017年8月出臺CAATSA法案,升級對俄羅斯的制裁。同時,美方聯(lián)合歐盟等盟國共同強化對俄經(jīng)濟金融制裁。在對俄的克里米亞的制裁中,制裁對象涉及范圍最廣,包括個人、非金融機構(gòu)、金融機構(gòu)和政府部門四大類;制裁手段最全,幾乎動用了除央行資產(chǎn)凍結(jié)、禁用美元清算系統(tǒng)之外的所有制裁手段。
美對俄制裁工具的使用情況
四是針對網(wǎng)絡安全的制裁(2016年至今),以凍結(jié)特定個體資產(chǎn)為主。2016年12月28日發(fā)布13757號總統(tǒng)行政令,凍結(jié)俄特定個人和機構(gòu)(損害計算機網(wǎng)絡、基礎設施,篡改或挪用經(jīng)濟資源、商業(yè)機密以破壞選舉)在美國的資產(chǎn)。2017年,美將網(wǎng)絡安全問題制裁一并納入CAATSA法案。
五是針對生化武器濫用的制裁(2019年至今),升級對俄政府金融制裁措施。2019年8月5日發(fā)布13883號總統(tǒng)行政令,指責俄政府于2018年3月在英國對俄前情報人員使用神經(jīng)毒劑,違反《1991年化學和生物武器管制和消除戰(zhàn)爭法》,禁止向俄提供多邊開發(fā)銀行援助,禁止美國銀行提供貸款或參與俄政府部門、機構(gòu)或主權(quán)基金發(fā)行的非盧布計價債券一級市場交易,或向上述個體發(fā)放非盧布計價貸款。
總體來看,美對俄制裁是大國博弈框架下的精準打擊手段,但美方每一次制裁均援引技術(shù)性的法律依據(jù),做到有的放矢。在打擊對象和制裁工具上都體現(xiàn)了精準打擊、層層加碼的特點。但實際執(zhí)行中美國力求傷敵而不損己,實施制裁留有余地。一是在法案中規(guī)定例外和豁免情形。主要包括提供對美國家安全或生產(chǎn)環(huán)節(jié)至關(guān)重要且不可替代的產(chǎn)品、服務或技術(shù)情形,開展情報執(zhí)法等情形,避免人道主義災難情形。二是部分制裁措施并非即刻執(zhí)行。CAASTA法案中對與俄羅斯情報或國防部門交易者的制裁在法案頒布后180天執(zhí)行;《2019年保護歐洲能源安全法》中設置了減免期,允許制裁對象在法案頒布之日起30日內(nèi)結(jié)束其行為即可免于制裁。三是在制裁啟動后頒布通用許可證。一類是對人道主義援助及平民相關(guān)非營利性活動的授權(quán);另一類是允許特定衍生品交易,并不斷推遲對某些特定主體的制裁,如對俄羅斯鋁業(yè)公司的制裁不斷延期,以避免股東短期內(nèi)拋售股權(quán)提高美國進口原材料的價格。
美對俄制裁充分體現(xiàn)了新世紀以來美國制裁轉(zhuǎn)向精準打擊的特征,充分發(fā)揮了美國金融和美元霸權(quán)在全球的影響力,通過對制裁對象和金融制裁手段的搭配使用,調(diào)節(jié)制裁“強度”,避免直接進入大國的全面對抗,以最小化成本達成制裁目標,把金融制裁手段的靈活性、針對性、有效性發(fā)揮到極致。
一是美對俄五次制裁起因均不是金融問題,但金融制裁手段都是美方的核心制裁措施。越是需要加強制裁力度時,美方越傾向于運用金融制裁手段,以小博大、極限施壓,形成對對手的非對稱打擊。美對俄歷次制裁中,引發(fā)制裁的矛盾焦點主要集中于政治、軍事領(lǐng)域,但制裁中無一例外采用了金融制裁手段。2000年針對濃縮鈾協(xié)議的制裁、2012年針對人權(quán)問題的制裁、2016年針對互聯(lián)網(wǎng)安全問題的制裁中,均采取了資產(chǎn)凍結(jié)措施;2014年針對克里米亞制裁中,動用了除央行資產(chǎn)凍結(jié)、禁用美元清算系統(tǒng)外的幾乎全部金融制裁手段; 2019年針對生化武器濫用,限制俄政府美元融資渠道。
二是俄金融機構(gòu)不是美制裁的直接打擊目標,通常隨制裁升級而被納入制裁范圍。在克里米亞最初兩輪制裁中,只是針對特定個人(包括相關(guān)機構(gòu)及其領(lǐng)導、俄政府官員)和非金融機構(gòu)(俄武器制造相關(guān)部門);2014年3月18日俄正式“吞并”克里米亞后,美快速升級制裁,兩天后啟動第三輪制裁,將俄金融機構(gòu)納入制裁范圍。2014年7月,烏克蘭公開指責俄軍直接介入東部戰(zhàn)事,7月16日美國啟動第四輪制裁,限制俄羅斯金融領(lǐng)域股權(quán)融資和能源行業(yè)債權(quán)融資。2017年9月29日,隨著烏克蘭局勢持續(xù)緊張,美啟動第七輪制裁,再度加大對俄金融部門的制裁。
三是美方制裁“強度”可以通過制裁對象和制裁手段中所包含的金融反映出來。從制裁對象看,從特定個人、非金融機構(gòu)、金融機構(gòu)最后到政府部門,反映了美方打擊對象不斷升級;從金融制裁手段看,從出入境限制、貿(mào)易管制、金融交易限制、資金融通限制最后到資產(chǎn)凍結(jié)、禁用美元清算系統(tǒng),反映了美方的制裁手段不斷升級。通過美對俄的五次制裁案例,大致可以看到美方的制裁可以分為三個不同的“強度”:輕度制裁情形下,往往針對個人和非金融機構(gòu)采取資產(chǎn)凍結(jié)、限制出入境等手段;中度制裁情形下,針對金融機構(gòu)及政府部門采取限制資金融通、禁止金融資產(chǎn)交易、資產(chǎn)凍結(jié)等手段;極端情形下,凍結(jié)被制裁國央行資產(chǎn)或切斷被制裁國金融機構(gòu)與美元清算系統(tǒng)的連接。在克里米亞沖突初期的前三輪制裁中,均采用了相對溫和的制裁策略;初始制裁失效后,美方通過擴大制裁范圍、升級金融制裁手段提高了制裁強度,在第四至八輪制裁中,制裁范圍逐步擴大至金融領(lǐng)域股權(quán)、債權(quán)融資活動以及國防、原油、能源行業(yè),制裁手段擴充包括限制投融資、出口管制、資產(chǎn)凍結(jié)等在內(nèi)的九項手段。
面對美國的全面制裁,俄羅斯采取了一系列應對措施,如實施進口替代策略,國家出資支持受制裁行業(yè);俄央行購買本國金融機構(gòu)發(fā)行的債券,以彌補本國金融機構(gòu)無法在歐美金融市場發(fā)債的缺口;逐步減持美元資產(chǎn),2018年3—5月,削減了84%的美國國債,從961億美元驟降至149億美元;自2014年起啟動本國的金融信息傳輸系統(tǒng)(SPFS),降低對美國主導的SWIFT系統(tǒng)的依賴;尋求替代市場,加強和大歐亞伙伴合作等。但由于俄羅斯經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的內(nèi)在缺陷,俄羅斯應對措施收效甚微:2015年俄羅斯GDP萎縮3.7%,創(chuàng)下2009年以來最嚴重的萎縮;2014年俄羅斯資本凈流出額為1515億美元,為2013年610億美元的近2.5倍;2014年6月至2015年1月,半年內(nèi)盧布實際有效匯率大跌34.7%。
美國對俄羅斯制裁具有典型的大國博弈特征,對我國未來應對美國潛在制裁有較高的參考價值。
一是要全面做好形勢分析,避免誤判。雖然我國與俄羅斯作為崛起中的大國均被美國視為競爭對手,但我國與俄羅斯存在很大不同。一方面,與美國的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系不同。俄羅斯除了航天科技及能源貿(mào)易外,與美國及其盟國的利益交集十分有限,而我國與美國存在廣泛的利益交集。另一方面,俄羅斯因獨特的地緣政治地位和先進的軍事實力,對美國存在現(xiàn)實威脅,而我國在軍事、科技等領(lǐng)域同美國仍存在較大差距。上述事實決定了未來即使美對我國制裁,在制裁手段、路徑和強度上均可能與對俄制裁存在差異。
二是總結(jié)美對俄制裁的做法,做好應對。一方面,系統(tǒng)梳理目前與美金融制裁相關(guān)企業(yè)的清單,分析其關(guān)聯(lián)程度并評估可能產(chǎn)生的影響,密切跟蹤我國企業(yè)與美國之間的糾紛、訴訟等相關(guān)進展及輿論導向;另一方面,做好針對制裁影響較大的機構(gòu)和產(chǎn)業(yè)的扶持政策儲備,極端情形下,采取一攬子扶持政策,以助力其減輕沖擊。
關(guān)注中美金融脫鉤進程,補足短板。加強我國金融能力建設,為建立不受制于美國金融制裁威脅的金融“內(nèi)循環(huán)”體系創(chuàng)造有利條件。要繼續(xù)推進境內(nèi)資本市場高水平對外開放,吸引境外長期機構(gòu)投資者來華開展跨境人民幣投資,提高人民幣在全球投融資中的地位,逐步發(fā)揮人民幣全球公共物品的功能。