美國制裁俄羅斯案例研究及啟示

美對俄制裁充分體現(xiàn)了新世紀以來美國制裁轉(zhuǎn)向精準打擊的趨勢，具有典型的大國博弈特征，對我國未來應對美國潛在制裁有較高的參考價值。

新世紀以來，美俄關(guān)系逐步脫離蘇聯(lián)解體后的“蜜月期”，美國頻繁使用制裁手段打壓重新崛起的俄羅斯。尤其是2014年3月克里米亞危機以來，美國開啟對俄全面制裁，目標直指俄金融、能源、國防等領(lǐng)域。當前中美博弈不斷升級，俄羅斯和我國作為崛起中的大國均被美國視為競爭對手。分析美國對俄羅斯的制裁過程、手段特點以及俄方的應對措施，將為我國未來與美方周旋提供啟示與借鑒。

新世紀以來美對俄的五次制裁案例

2000年以來，美國針對濃縮鈾協(xié)定、人權(quán)問題、克里米亞危機、網(wǎng)絡安全、生化武器濫用等五個領(lǐng)域?qū)Χ砹_斯進行了制裁。以2014年克里米亞危機為“分界點”，美方對俄制裁形成了較為明顯的兩個階段：第一階段從2000年至2014年3月克里米亞危機前，美對俄實施分散化制裁，主要涉及濃縮鈾協(xié)定、民主人權(quán)等問題；第二階段從克里米亞危機至今，美國在克里米亞問題、網(wǎng)絡安全問題制裁基礎上，出臺了《以制裁反擊美國敵人法案》（以下簡稱“CAATSA法案”），形成對俄的系統(tǒng)化制裁方案，之后針對俄生化武器問題的制裁也未超出CAATSA法案制裁范疇。在歷次制裁中，最為典型的是針對克里米亞危機的制裁：美國先后實施了八輪制裁，制裁面最廣、制裁手段最為全面（見附圖和附表）。

美對俄歷次制裁示意圖

一是針對濃縮鈾協(xié)定的制裁（2000—2015年），直接凍結(jié)俄政府資產(chǎn)。2000年6月，美以俄不再履行1993年簽署的《俄美高濃縮鈾協(xié)定》（以下簡稱《協(xié)議》）為由，凍結(jié)了美國內(nèi)與實施協(xié)定直接相關(guān)的俄政府資產(chǎn)。此次制裁主要針對俄政府“違約”行為，凍結(jié)的政府資產(chǎn)類似于強制繳納違約保障金。美方此次制裁在雙方《協(xié)議》于2015年到期后隨之解除。

二是針對人權(quán)問題的制裁（2003年至今），包括政治施壓和金融制裁。自2003年11月，美針對民主問題多次向俄政治施壓，包括將俄趕出八國集團、停止對俄經(jīng)濟援助、大力扶持俄反對派等。2012年，美以俄律師謝爾蓋·馬格尼茨基死亡為由，對該案件相關(guān)人員采取資產(chǎn)凍結(jié)、拒發(fā)入境簽證、禁止使用美國及與美國有關(guān)的銀行系統(tǒng)等經(jīng)濟金融制裁。2016年12月，美在對俄人權(quán)問題制裁的基礎上，出臺了《全球馬格尼茨基人權(quán)問責法案》，美國盟友也紛紛通過了本國版本的相關(guān)法案。

三是針對克里米亞危機的制裁（2014年至今），美方先后實施了八輪制裁，與歐盟聯(lián)手形成對俄最為系統(tǒng)化的經(jīng)濟金融制裁體系。2014年3月6日至2017年9月29日，美國先后發(fā)布四個總統(tǒng)行政令、兩個由財政部發(fā)布的決定、七個由外國資產(chǎn)控制辦公室發(fā)布的指令及修訂、50個通用許可證。2014年12月，美國針對烏克蘭局勢，專門出臺了《2014年烏克蘭自由支持法》（以下簡稱USFA法案），重點打擊俄羅斯；2017年8月出臺CAATSA法案，升級對俄羅斯的制裁。同時，美方聯(lián)合歐盟等盟國共同強化對俄經(jīng)濟金融制裁。在對俄的克里米亞的制裁中，制裁對象涉及范圍最廣，包括個人、非金融機構(gòu)、金融機構(gòu)和政府部門四大類；制裁手段最全，幾乎動用了除央行資產(chǎn)凍結(jié)、禁用美元清算系統(tǒng)之外的所有制裁手段。

美對俄制裁工具的使用情況

四是針對網(wǎng)絡安全的制裁（2016年至今），以凍結(jié)特定個體資產(chǎn)為主。2016年12月28日發(fā)布13757號總統(tǒng)行政令，凍結(jié)俄特定個人和機構(gòu)（損害計算機網(wǎng)絡、基礎設施，篡改或挪用經(jīng)濟資源、商業(yè)機密以破壞選舉）在美國的資產(chǎn)。2017年，美將網(wǎng)絡安全問題制裁一并納入CAATSA法案。

五是針對生化武器濫用的制裁（2019年至今），升級對俄政府金融制裁措施。2019年8月5日發(fā)布13883號總統(tǒng)行政令，指責俄政府于2018年3月在英國對俄前情報人員使用神經(jīng)毒劑，違反《1991年化學和生物武器管制和消除戰(zhàn)爭法》，禁止向俄提供多邊開發(fā)銀行援助，禁止美國銀行提供貸款或參與俄政府部門、機構(gòu)或主權(quán)基金發(fā)行的非盧布計價債券一級市場交易，或向上述個體發(fā)放非盧布計價貸款。

總體來看，美對俄制裁是大國博弈框架下的精準打擊手段，但美方每一次制裁均援引技術(shù)性的法律依據(jù)，做到有的放矢。在打擊對象和制裁工具上都體現(xiàn)了精準打擊、層層加碼的特點。但實際執(zhí)行中美國力求傷敵而不損己，實施制裁留有余地。一是在法案中規(guī)定例外和豁免情形。主要包括提供對美國家安全或生產(chǎn)環(huán)節(jié)至關(guān)重要且不可替代的產(chǎn)品、服務或技術(shù)情形，開展情報執(zhí)法等情形，避免人道主義災難情形。二是部分制裁措施并非即刻執(zhí)行。CAASTA法案中對與俄羅斯情報或國防部門交易者的制裁在法案頒布后180天執(zhí)行；《2019年保護歐洲能源安全法》中設置了減免期，允許制裁對象在法案頒布之日起30日內(nèi)結(jié)束其行為即可免于制裁。三是在制裁啟動后頒布通用許可證。一類是對人道主義援助及平民相關(guān)非營利性活動的授權(quán)；另一類是允許特定衍生品交易，并不斷推遲對某些特定主體的制裁，如對俄羅斯鋁業(yè)公司的制裁不斷延期，以避免股東短期內(nèi)拋售股權(quán)提高美國進口原材料的價格。

金融制裁在美對俄制裁中扮演了重要角色

美對俄制裁充分體現(xiàn)了新世紀以來美國制裁轉(zhuǎn)向精準打擊的特征，充分發(fā)揮了美國金融和美元霸權(quán)在全球的影響力，通過對制裁對象和金融制裁手段的搭配使用，調(diào)節(jié)制裁“強度”，避免直接進入大國的全面對抗，以最小化成本達成制裁目標，把金融制裁手段的靈活性、針對性、有效性發(fā)揮到極致。

一是美對俄五次制裁起因均不是金融問題，但金融制裁手段都是美方的核心制裁措施。越是需要加強制裁力度時，美方越傾向于運用金融制裁手段，以小博大、極限施壓，形成對對手的非對稱打擊。美對俄歷次制裁中，引發(fā)制裁的矛盾焦點主要集中于政治、軍事領(lǐng)域，但制裁中無一例外采用了金融制裁手段。2000年針對濃縮鈾協(xié)議的制裁、2012年針對人權(quán)問題的制裁、2016年針對互聯(lián)網(wǎng)安全問題的制裁中，均采取了資產(chǎn)凍結(jié)措施；2014年針對克里米亞制裁中，動用了除央行資產(chǎn)凍結(jié)、禁用美元清算系統(tǒng)外的幾乎全部金融制裁手段； 2019年針對生化武器濫用，限制俄政府美元融資渠道。

二是俄金融機構(gòu)不是美制裁的直接打擊目標，通常隨制裁升級而被納入制裁范圍。在克里米亞最初兩輪制裁中，只是針對特定個人（包括相關(guān)機構(gòu)及其領(lǐng)導、俄政府官員）和非金融機構(gòu)（俄武器制造相關(guān)部門）；2014年3月18日俄正式“吞并”克里米亞后，美快速升級制裁，兩天后啟動第三輪制裁，將俄金融機構(gòu)納入制裁范圍。2014年7月，烏克蘭公開指責俄軍直接介入東部戰(zhàn)事，7月16日美國啟動第四輪制裁，限制俄羅斯金融領(lǐng)域股權(quán)融資和能源行業(yè)債權(quán)融資。2017年9月29日，隨著烏克蘭局勢持續(xù)緊張，美啟動第七輪制裁，再度加大對俄金融部門的制裁。

三是美方制裁“強度”可以通過制裁對象和制裁手段中所包含的金融反映出來。從制裁對象看，從特定個人、非金融機構(gòu)、金融機構(gòu)最后到政府部門，反映了美方打擊對象不斷升級；從金融制裁手段看，從出入境限制、貿(mào)易管制、金融交易限制、資金融通限制最后到資產(chǎn)凍結(jié)、禁用美元清算系統(tǒng)，反映了美方的制裁手段不斷升級。通過美對俄的五次制裁案例，大致可以看到美方的制裁可以分為三個不同的“強度”：輕度制裁情形下，往往針對個人和非金融機構(gòu)采取資產(chǎn)凍結(jié)、限制出入境等手段；中度制裁情形下，針對金融機構(gòu)及政府部門采取限制資金融通、禁止金融資產(chǎn)交易、資產(chǎn)凍結(jié)等手段；極端情形下，凍結(jié)被制裁國央行資產(chǎn)或切斷被制裁國金融機構(gòu)與美元清算系統(tǒng)的連接。在克里米亞沖突初期的前三輪制裁中，均采用了相對溫和的制裁策略；初始制裁失效后，美方通過擴大制裁范圍、升級金融制裁手段提高了制裁強度，在第四至八輪制裁中，制裁范圍逐步擴大至金融領(lǐng)域股權(quán)、債權(quán)融資活動以及國防、原油、能源行業(yè)，制裁手段擴充包括限制投融資、出口管制、資產(chǎn)凍結(jié)等在內(nèi)的九項手段。

面對美國的全面制裁，俄羅斯采取了一系列應對措施，如實施進口替代策略，國家出資支持受制裁行業(yè)；俄央行購買本國金融機構(gòu)發(fā)行的債券，以彌補本國金融機構(gòu)無法在歐美金融市場發(fā)債的缺口；逐步減持美元資產(chǎn)，2018年3—5月，削減了84%的美國國債，從961億美元驟降至149億美元；自2014年起啟動本國的金融信息傳輸系統(tǒng)（SPFS），降低對美國主導的SWIFT系統(tǒng)的依賴；尋求替代市場，加強和大歐亞伙伴合作等。但由于俄羅斯經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的內(nèi)在缺陷，俄羅斯應對措施收效甚微：2015年俄羅斯GDP萎縮3.7%，創(chuàng)下2009年以來最嚴重的萎縮；2014年俄羅斯資本凈流出額為1515億美元，為2013年610億美元的近2.5倍；2014年6月至2015年1月，半年內(nèi)盧布實際有效匯率大跌34.7%。

對我國的啟示及政策建議

美國對俄羅斯制裁具有典型的大國博弈特征，對我國未來應對美國潛在制裁有較高的參考價值。

一是要全面做好形勢分析，避免誤判。雖然我國與俄羅斯作為崛起中的大國均被美國視為競爭對手，但我國與俄羅斯存在很大不同。一方面，與美國的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系不同。俄羅斯除了航天科技及能源貿(mào)易外，與美國及其盟國的利益交集十分有限，而我國與美國存在廣泛的利益交集。另一方面，俄羅斯因獨特的地緣政治地位和先進的軍事實力，對美國存在現(xiàn)實威脅，而我國在軍事、科技等領(lǐng)域同美國仍存在較大差距。上述事實決定了未來即使美對我國制裁，在制裁手段、路徑和強度上均可能與對俄制裁存在差異。

二是總結(jié)美對俄制裁的做法，做好應對。一方面，系統(tǒng)梳理目前與美金融制裁相關(guān)企業(yè)的清單，分析其關(guān)聯(lián)程度并評估可能產(chǎn)生的影響，密切跟蹤我國企業(yè)與美國之間的糾紛、訴訟等相關(guān)進展及輿論導向；另一方面，做好針對制裁影響較大的機構(gòu)和產(chǎn)業(yè)的扶持政策儲備，極端情形下，采取一攬子扶持政策，以助力其減輕沖擊。

關(guān)注中美金融脫鉤進程，補足短板。加強我國金融能力建設，為建立不受制于美國金融制裁威脅的金融“內(nèi)循環(huán)”體系創(chuàng)造有利條件。要繼續(xù)推進境內(nèi)資本市場高水平對外開放，吸引境外長期機構(gòu)投資者來華開展跨境人民幣投資，提高人民幣在全球投融資中的地位，逐步發(fā)揮人民幣全球公共物品的功能。