關(guān)于高校規(guī)范性文件合法性審查的法理分析與路徑創(chuàng)新

摘 要 高校本應(yīng)是傳道受業(yè)解惑神圣的地方，但近些年來不斷發(fā)生高校規(guī)范性文件違法違規(guī)的現(xiàn)象，嚴(yán)重侵害了師生的利益。高校在授權(quán)范圍內(nèi)如何結(jié)合自身情況，制定適合本校的規(guī)范性文件，成為高校自治中最至關(guān)重要的一環(huán)。目前，由于牽涉部門廣、職責(zé)多等多方因素，導(dǎo)致我國高校在制定高校規(guī)范性文件上具有在程序制定上不正當(dāng)、在內(nèi)容制定上不規(guī)范等問題，一定程度上影響著高校法治的發(fā)展。所以，本文認(rèn)為很有必要規(guī)范高校規(guī)范性文件，為了保證規(guī)范性文件在程序上的正當(dāng)性，在內(nèi)容上的規(guī)范性，制定順應(yīng)新時代法治要求的規(guī)范性文件，以保障廣大師生的權(quán)益。

關(guān)鍵詞 合法性審查 高校規(guī)范性文件 高校

基金項目：西北民族大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助研究生項目，項目號：Yxm2019038。

作者簡介：黃丹， 西北民族大學(xué)，研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.161

一、高校規(guī)范性文件的相關(guān)概述

國內(nèi)目前在高校規(guī)范性文件合法性審查還很少，就目前搜集到的資料來看，涉及這方面的研究主要是集中在高校制度這一領(lǐng)域來談規(guī)范性文件和立足在規(guī)范性文件本身上的研究，很少關(guān)注高校規(guī)范性文件。

教授袁勇（2019）是以規(guī)范性文件合法性審查為切入點，對現(xiàn)有的幾種審查方式進(jìn)行邏輯排序[1]。教授林梨紅、李淮（2017）則是側(cè)重在司法審查時要遵循內(nèi)在規(guī)律，并將其規(guī)律按照司法審查的流程分為三步：啟動程序、審查強度、審查結(jié)果[2]。還有一些學(xué)者把研究領(lǐng)域集中在規(guī)范性文件的一些問題與重構(gòu)上[3]，如學(xué)者王留一（2017） 、周葉中教授和周佑勇教授（2007）從高等教育行政執(zhí)法的角度界定了高等教育行政規(guī)范的概念，并介紹了其形成[4]。付秋榮（2012）學(xué)者認(rèn)為，高等教育行政規(guī)范性文件是行政主體為實施高等教育行政管理活動而制定的普遍行為規(guī)則的總稱[5]。著名學(xué)者章志遠(yuǎn)（2017）在其專著中指出，大學(xué)章程是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)頂層設(shè)計的“行政組織法”。大學(xué)內(nèi)部權(quán)利主體之間都應(yīng)從實體和程序兩個方面進(jìn)行規(guī)范。在侵犯教師和學(xué)生權(quán)利的情況下，大學(xué)的章程不僅應(yīng)維護(hù)大學(xué)的權(quán)利，而且還要為教師和學(xué)生救濟(jì)基本權(quán)利提供切實的保證[6]。

二、高校規(guī)范性文件的法理分析

（一）高校規(guī)范性文件的性質(zhì)

國家機關(guān)是廣義上的法律主體，而高校是制定高校規(guī)范性文件的主體。根據(jù)我國有關(guān)法律規(guī)定，高校不是國家機關(guān)，只是教育事業(yè)單位。所以高校的規(guī)范性文件嚴(yán)格意義上并不是法律。根據(jù)《中華人民共和國立法法》的有關(guān)規(guī)定，我國的廣義意義上的法律包括：憲法，法律，行政法規(guī)，地方法規(guī)，法規(guī)，自治法規(guī)，單獨的法規(guī)等，由法律規(guī)定的主體制定。盡管高校不是國家機關(guān)，也沒有制定法律的權(quán)力，但由于它特殊的管理職能，根據(jù)《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》的有關(guān)規(guī)定，又授權(quán)高校具有依法制定規(guī)范性文件的權(quán)利。因此，高校規(guī)范性文件是規(guī)范性文件。

（二）高校規(guī)范文件性具有約束力

根據(jù)以上分析，雖然高校的規(guī)范性文件不是真正意義上的法律，但是它并不是沒有約束力的，它在一定范圍內(nèi)針對一定主體具有約束力，其主要適用于所有教職員工和高校中的所有學(xué)生，并且所有的在校人員都應(yīng)遵守。特別是在有關(guān)部門履行管理職能時，更應(yīng)該以高校規(guī)范性文件的規(guī)定為準(zhǔn)，要遵循相應(yīng)的規(guī)定，以規(guī)定指導(dǎo)相應(yīng)的行為。并且在適用范圍內(nèi)，對適用對象是平等適用的，不存在特權(quán)階級。正是由于它對于適用對象具有約束力，所以對于高校規(guī)范性文件的制定才格外嚴(yán)格。其內(nèi)容和程序都必須符合相關(guān)的法律規(guī)定，不能任意而為，損害師生的權(quán)利。

三、高校規(guī)范性文件存在的問題

在高校的治理過程中，規(guī)范性文件發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，尤其是在倡導(dǎo)法治的當(dāng)今社會。然而在高校規(guī)范性文件上普遍存在問題，大致可以歸為以下幾類：

（一）程序上不規(guī)范

首先，在制定規(guī)范性文件上程序不規(guī)范，較為常見的是由學(xué)校或者相關(guān)部門根據(jù)上級的指示或者管理的需要進(jìn)行自行判斷是否需要制定，如有必要，再由部門內(nèi)進(jìn)行討論文件的內(nèi)容，同時參考其他同類院校，再進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷摹Ｗ詈笥芍苯佑懻撏ㄟ^，或者由學(xué)校決策機構(gòu)審議通過。在整個制定過程中很少有調(diào)研、征求師生意見，更沒有學(xué)生代表參與討論修改等環(huán)節(jié)。因此作為管理學(xué)校手段之一的規(guī)范性文件，很少反應(yīng)出學(xué)生真正的需求。

除此之外，在制定主體資格上看，有權(quán)利制定規(guī)范性文件的是作為事業(yè)單位的高校本身，而不是它的某個職能部門，但目前很多高校出臺規(guī)范性文件時，在最后落款蓋章的是某個職能部門。這樣的形式也直接導(dǎo)致了高校規(guī)范性文件不規(guī)范的情況。

（二）內(nèi)容上不規(guī)范

高校規(guī)范性文件的制定內(nèi)容不規(guī)范，很多高校規(guī)范性文件出現(xiàn)與上位法的內(nèi)容相抵觸的情況。這與行政立法中法律優(yōu)先權(quán)和法律保留的兩個基本原則不一致。根據(jù)“法律優(yōu)先權(quán)”原則，高等學(xué)校在制定規(guī)范性文件時應(yīng)在上位法授權(quán)的范圍內(nèi)細(xì)化，不得違反上位法或與之相抵觸。另外，按照“法律保留”的原則：高等學(xué)校在制定規(guī)范性文件時應(yīng)明確法律授權(quán)的前提和基礎(chǔ)。未經(jīng)法律授權(quán)的不能私設(shè)權(quán)力。但是，大多數(shù)高校在制定規(guī)范性文件時都違反了上級法律，確立了私權(quán)和其他違規(guī)行為。不能出現(xiàn)增加被管理者的義務(wù)減少權(quán)利的情況。但大部分高校在制定規(guī)范性文件時出現(xiàn)了違背上位法，私設(shè)權(quán)力等不規(guī)范的現(xiàn)象。

（三）缺乏監(jiān)督機制

對于高校規(guī)范性文件的監(jiān)督，尤其是事后監(jiān)督是極其匱乏的，每個規(guī)范性文件頒布后，因社會環(huán)境、時間的推移會與實際情況不相適應(yīng)。所以定期清理和進(jìn)行修訂就顯得尤為重要。但是很多高校都沒有專門的監(jiān)督機制，而是以新文件廢止舊文件。這樣的方式很明顯不能完全解決規(guī)范性文件制定的問題，因為不是一出現(xiàn)新情況就要出臺新文件廢止舊文件，一些問題不大的，只用針對個別條款進(jìn)行修訂即可，沒必要全部廢止，這樣會造成資源浪費，不利于制定水平的提高。

四、關(guān)于高校規(guī)范性文件存在問題的建議

由于高校規(guī)范性文件對師生具有約束力，但是目前很多高校的規(guī)范性文件或多或少都存在著一些問題，直接影響是處于弱勢的師生的權(quán)利。因此從以下幾個方面給予建議，期望完善高校規(guī)范性文件。

（一）程序正當(dāng)原則

程序正當(dāng)是任何規(guī)范得以繼續(xù)的基石，所有的規(guī)范都應(yīng)該遵守程序正當(dāng)原則，而高校規(guī)范性文件也是規(guī)范的一種，并且對學(xué)生有很大的約束力，所以它更應(yīng)該遵守程序正當(dāng)原則，高校規(guī)范性文件只有堅持這一原則，它才具有生命力，才有執(zhí)行的可行性。

高校規(guī)范文件從草擬到出臺每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)該遵循程序正當(dāng)原則。所有環(huán)節(jié)都應(yīng)該確保有據(jù)可循，例如處罰公示程序不可少，公示天數(shù)也要嚴(yán)格按照規(guī)范性文件的規(guī)定執(zhí)行，不能一個事例一個樣，這是極大的不公平，更不能秘而不宣，這樣既對被處罰的本人而言，沒有履行告知義務(wù)，嚴(yán)重侵害了本人的知情權(quán)，對于其他同學(xué)而言，也相對損害了他們的知情權(quán)，有可能滋生同種行為不同處罰的情況。所以程序都要有據(jù)可循，所有的行為都應(yīng)遵守程序正當(dāng)原則。并且程序是否正當(dāng)可作為日后解決糾紛時的裁判依據(jù)。

（二）內(nèi)容合法

1.嚴(yán)格遵守法律保留原則

法律保留原則是行政法基本原則之一，是指法律沒有規(guī)定的事項，應(yīng)當(dāng)予以保留，不能私設(shè)權(quán)力，高校規(guī)范性文件是高校被國家公權(quán)力授權(quán)而制定的，因此在高校規(guī)范性文件的制定內(nèi)容上一定遵守法律保留原則，制定的內(nèi)容不能與上位法相抵觸，不得突破相關(guān)法律規(guī)定。在自治性規(guī)范中，更應(yīng)該恪守法律保留原則，不濫用制定權(quán)，為保證內(nèi)容的專業(yè)有效，可以聘請相關(guān)法律專家做法律顧問，參與到制定的過程中來。制定的規(guī)范性文件只能是細(xì)化上位法，不能越權(quán)制定一些加重師生義務(wù)減少師生權(quán)利的條款。高校規(guī)范性文件本意只是輔助管理的一個工具，不能因此而過分削減師生的權(quán)利。

2.制定主體適格

除制定內(nèi)容要遵守法律保留原則之外，在制定主體上還要遵守主體適格，這是因為在制定程序上要正義，在制定主體上也要適格，高校規(guī)范性文件是高校根據(jù)相關(guān)法律被授權(quán)后才具有的制定主體的資格，因此在規(guī)范性文件的制定主體上，只有高校這個整體具有制定權(quán)，而不是具體的哪個職能部門，但是現(xiàn)在很多高校的規(guī)范性文件的制定主體是具體的職能部門。

（三）建立完整的動態(tài)監(jiān)督體系

1.文件的草擬

要確保規(guī)范性文件的出臺是有必要的，是學(xué)校的管理所必要的，在能修訂原來文件就可以解決問題的，就不必要再制定。因此在全面了解學(xué)校情況確有必要制定新文件時，才制定新的文件，這樣可避免大量的規(guī)范性文件出臺。

在充分調(diào)研后，確實需要制定新的規(guī)范性文件時，應(yīng)外聘法律專家，制定法規(guī)還需專業(yè)，受過法律教育，具備法律專業(yè)知識的人參與其中，應(yīng)該讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。

2.及時清理廢止的文件

高校規(guī)范性文件出臺之后，不是一出臺就不管了，還需要進(jìn)行事后的審查，對于那些過時了、老舊的規(guī)范性文件，應(yīng)該及時的廢止、清理，這樣才能有效避免新舊規(guī)范性文件之間相互矛盾、相互抵觸的情形，才能避免一種情況兩種規(guī)定的尷尬境地。

社會是不斷進(jìn)步的，法律法規(guī)是如此，規(guī)范性文件也應(yīng)該如此。學(xué)校是一個充滿創(chuàng)新的地方，往往走在時代的前端，因此面對這樣一種情況，學(xué)校更應(yīng)該及時審查，對于不合時宜的規(guī)范性文件，應(yīng)該及時廢止清理。

參考文獻(xiàn)：

[1] 袁勇.規(guī)范性文件合法性審查的邏輯順序[J].河南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2019，46（1）：41-46.

[2] 林莉紅，李淮.行政規(guī)范性文件司法審查構(gòu)造論[J].學(xué)術(shù)論壇，2017，40（6）：132-139.

[3] 王留一.論行政規(guī)范性文件司法審查標(biāo)準(zhǔn)體系的建構(gòu)[J].政治與律，2017（9）：138-152.

[4] 周葉中，周佑勇主編.高等教育行政執(zhí)法問題研究[J].武漢大學(xué)，2007：67.

[5] 付秋榮.我國高等教育行政規(guī)范性文件研究[D].安徽大學(xué)，2012.

[6] 章志遠(yuǎn).部門行政法專論[M].法律出版社，2017.