新《森林法》修訂背景及亮點解讀

摘 要 新《森林法》對于我國生態(tài)保護與修復具有重要的理論指引和現(xiàn)實指導意義。首先，回顧了《森林法》立法歷史;其次，對新《森林法》修訂進程進行介紹;最后，對新《森林法》亮點進行解讀，包括：融入了新發(fā)展理念，具有新時代特征;目標責任明確，具有創(chuàng)新性和可操作性;森林權(quán)屬界定清晰，體現(xiàn)了不同權(quán)力主體平等與責權(quán)利相統(tǒng)一;重視發(fā)展規(guī)劃，體現(xiàn)了宏觀性和戰(zhàn)略性;重視森林經(jīng)營，林木采伐管理更具彈性;明確森林具有多功能性，強調(diào)森林保護和科學造林，強化監(jiān)督檢查和處罰細則。

關(guān)鍵詞 新《森林法》法 立法歷史 修訂進程 解讀

基金項目：國家林業(yè)和草原局十四五規(guī)劃體制和機制研究，2130299-18-1201-01。

作者簡介：趙海蘭，國家林業(yè)和草原局經(jīng)濟發(fā)展研究中心助理研究員， 研究方向：資源與環(huán)境經(jīng)濟、林業(yè)經(jīng)濟管理。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.006

一、《森林法》立法歷史

新中國成立后，我國的第一部森林法規(guī)，是1963年制定的《森林保護條例》，《森林保護條例 》于1963年5月20日由國務院全體會議第131次會議通過，1963年5月27 日國務院發(fā)布施行，共七章四十三條。

改革開放后，我國的第一部《森林法（試行）》，于1979年2月獲得全國人大通過，試行5年以后，1984年9月由全國人大正式通過，1985年1月1日起正式實施，共七章四十二條。1998年4月全國人大通過決定，對《森林法》的第一次修訂，自1998年7月1日起施行，共七章四十八條。2009年8月全國人大通過決定，對《森林法》進行第二次修訂，共七章四十九條。2014年3月全國人大會議將《森林法》修改列入五年立法規(guī)劃， 2019 年12 月全國人大表決通過新修訂的《森林法》，自2020年7月1日起施行，共九章八十四條。

二、新《森林法》修訂進程

一審：2019年6月25日，十三屆全國人大常委會審議《中華人民共和國森林法（修訂草案）》議案的說明。代表指出：森林法修訂要堅持生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先的原則，正確處理好自然和經(jīng)濟、市場和政府的關(guān)系，實行森林分類經(jīng)營，培育和扶持新型林業(yè)經(jīng)營主體。①6月29日，常委會分組審議了森林法修訂草案。代表指出：森林法修訂要把握新時代的特征，緊盯新形勢下的目標和任務，立足生態(tài)文明建設，提升林業(yè)治理水平和治理能力現(xiàn)代化。②

二審：2019年10月22日，十三屆全國人大常委會分組審議《森林法（修訂草案）》。代表指出：森林法修訂要進一步明晰森林產(chǎn)權(quán)，完善生態(tài)效益補償機制，調(diào)動林農(nóng)的積極性;同時要加強聯(lián)防聯(lián)控制度，減少森林生物災害和火災的發(fā)生，加大對森林違法的處罰力度，確保林地和林木不被非法侵占。③

三審：2019年12月23日，十三屆全國人大常委會聽取“關(guān)于森林法修訂草案修改情況的匯報”，擬將植樹節(jié)寫入法律，倡導植樹造林。代表認為：森林法修訂，必將促進森林的可持續(xù)管理，并通過生態(tài)保護與修復，對國家生態(tài)安全、生態(tài)文明做出貢獻。12月28日，會議表決通過了新修訂的《中華人民共和國森林法》。④

三、新《森林法》亮點解讀

（一）新《森林法》融入了新發(fā)展理念，具有新時代特征

首次將建設生態(tài)文明，實現(xiàn)人與自然和諧共生、尊重自然、順應自然、綠水青山就是金山銀山、堅持可持續(xù)發(fā)展原則等融入其中，體現(xiàn)了以人為本，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。針對黨的十九大提出的當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展存在的不平衡、不充分問題，為了不斷滿足人民群眾更多的生態(tài)需求期待，提供最稀缺的生態(tài)公共產(chǎn)品，新《森林法》提出國家以培育良好的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標，保障森林的健康、穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)、高效，在保護優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先的前提下，一方面，發(fā)揮森林作為陸地生態(tài)系統(tǒng)主體的作用，提供生態(tài)產(chǎn)品和服務;另一方面，確保森林作為山區(qū)林區(qū)人民生存的依托，合理開發(fā)利用，幫助他們脫貧致富，實現(xiàn)興林富民，從而最大程度地發(fā)揮森林的生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益。這些思想體現(xiàn)了綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展的新時代特征。[1]

（二）新《森林法》目標責任明確，具有創(chuàng)新性和可操作性

首次在法律中明確國家實行森林資源保護發(fā)展目標責任制和考核評價制度，上級人民政府對下級人民政府進行相關(guān)指標考核，并公開考核結(jié)果，為生態(tài)資源保護修復、生態(tài)資產(chǎn)保值增值、生態(tài)文明建設提供制度保障。針對黨的十九屆四中全會提出的加強治理體系建設，提升治理能力的要求，新《森林法》提出地方人民政府可以建立林長制，地方林業(yè)主管部門各司其責，按照“分級負責”原則，明確目標、落實責任、有效監(jiān)管、定期考核，強化森林資源管理意識，協(xié)調(diào)解決好保護與發(fā)展的問題，依法查處各類違法犯罪行為。這些要求會極大程度地增強森林管理的執(zhí)行力，以利于統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)，開展綜合治理探索和實踐，具有顯著可操作性和創(chuàng)新性。

（三）新《森林法》森林權(quán)屬界定清晰，體現(xiàn)了不同權(quán)力主體平等與責權(quán)利相統(tǒng)一

首次將森林權(quán)屬單獨列出并獨立成章，強調(diào)了森林權(quán)屬的基礎(chǔ)性，按照國家機構(gòu)改革和職能調(diào)整的變化分類規(guī)范了林權(quán)登記，明確清晰地界定了林地和林木的權(quán)屬，意在推動所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，促進生產(chǎn)要素合理流動，提高資源配置效率和生產(chǎn)管護積極性。林權(quán)登記方面：國家重點林區(qū)，由國務院自然資源主管部門負責登記，其他由不動產(chǎn)登記機構(gòu)統(tǒng)一登記造冊，核發(fā)證書。權(quán)屬界定方面：參照 2018年新修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，規(guī)定林地所有權(quán)屬于國家或集體，林木所有權(quán)可以是各類經(jīng)營者。林地實行承包經(jīng)營的，承包方享有林地的經(jīng)營權(quán)（包括約定的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)）和林木的所有權(quán)（經(jīng)營權(quán)和有限的處置權(quán)），林地未實行承包經(jīng)營的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（村或村民小組）統(tǒng)一經(jīng)營;林木的經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)），經(jīng)批準或合法簽訂合同后可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資（入股）等形式流轉(zhuǎn)，體現(xiàn)了不同權(quán)利主體的平等和責權(quán)利的統(tǒng)一。[2]

（四）新《森林法》重視發(fā)展規(guī)劃，體現(xiàn)了宏觀性和戰(zhàn)略性

首次將發(fā)展規(guī)劃單獨列出并獨立成章，突出顯示了發(fā)展規(guī)劃的重要性，意在加強頂層設計，以規(guī)劃引領(lǐng)林業(yè)發(fā)展。規(guī)劃是管理的重要組成，是決策的前提基礎(chǔ)，具有宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性等特點。當前我國政府層面的規(guī)劃集中體現(xiàn)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間（開發(fā)）規(guī)劃，各行業(yè)規(guī)劃和專項規(guī)劃等。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是綜合性的基礎(chǔ)規(guī)劃，具有經(jīng)濟調(diào)節(jié)、履行職責、約束社會的功能;國土空間（開發(fā)）規(guī)劃是為了落實國家區(qū)域調(diào)控理念和調(diào)控方式轉(zhuǎn)變的需要，開展的基礎(chǔ)性、適應性、約束性的規(guī)劃;各類行業(yè)規(guī)劃和專項規(guī)劃，則是用于規(guī)范和指導行業(yè)發(fā)展方向，描繪發(fā)展藍圖，制定發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)劃發(fā)展布局，落實發(fā)展措施。新《森林法》明確要把林業(yè)發(fā)展規(guī)劃納入到縣級以上人民政府的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃之中;林業(yè)發(fā)展規(guī)劃要符合國土空間（開發(fā)）規(guī)劃的相關(guān)要求，根據(jù)森林資源保護和發(fā)展的目標，進行合理布局和科學利用;要根據(jù)地方的自然生態(tài)狀況和經(jīng)濟社會發(fā)展條件，編制好造林綠化、天然林保護等各類相關(guān)專項規(guī)劃。這些設計放眼未來，考慮長遠，具有宏觀戰(zhàn)略思維。

（五）新《森林法》重視森林經(jīng)營，林木采伐管理更具彈性

首次以法律的形式明確了森林分類經(jīng)營，突出主導功能，發(fā)揮多種功能，確定了公益林和商品林的劃定范圍。關(guān)于經(jīng)營方案：提出國有單位應當編制森林經(jīng)營方案，同時也支持和鼓勵其他林業(yè)經(jīng)營者，根據(jù)自愿原則編制森林經(jīng)營方案，強調(diào)國家控制森林年采伐量，堅持消耗量低于生長量的原則。關(guān)于分類經(jīng)營：分類經(jīng)營理念在上世紀90年代提出后得到了廣泛應用和政策支持，主要是森林按功能分為生態(tài)公益林和商品林，在經(jīng)營上應當有所區(qū)別，分類管理施策。新《森林法》強調(diào)要加大對公益林的支持力度，完善生態(tài)補償制度。基于2017年的《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》和《國家級公益林管理辦法》等，將公益林和商品林的劃定，以法律的形式傳承并固定下來。關(guān)于林木采伐：目前我國對各種類型的森林（喬木林和竹林）及林木采伐實行提前申請制度，進行嚴格管理，國家根據(jù)規(guī)劃把采伐指標下達到省區(qū)，由省區(qū)根據(jù)上報方案和實際需要向下分配采伐指標。新《森林法》賦予了采伐更大程度的靈活性，采伐自然保護區(qū)以外的竹林不再辦理采伐許可證，非林地上的各類防護林和城鎮(zhèn)林木等的更新采伐，由相關(guān)主管部門根據(jù)有關(guān)規(guī)定管理，同時取消了木材運輸許可審批。公益林原則上只能進行撫育、更新和低質(zhì)低效林改造性質(zhì)的采伐;商品林可以根據(jù)實際情況，進行疏伐和間伐，嚴格控制皆伐，要求伐育同步，采伐后及時更新。國家林業(yè)和草原局于2019年底發(fā)布了《關(guān)于深入推進林木采伐“放管服”改革工作的通知》， 方便林農(nóng)林木采伐申請， 建立林木采伐信用監(jiān)管機制。[3]

（六）新《森林法》明確森林具有多功能性，強調(diào)森林保護和科學造林，強化監(jiān)督檢查和處罰細則

首次以法律的形式明確森林具有多功能性，在天然林商業(yè)性禁伐政策的基礎(chǔ)上，確定實行天然林全面保護制度，倡導科學造林，明確建立以國家公園為主體的自然保護地體系。關(guān)于森林保護：規(guī)定各類建設項目如果需要占用林地，不得超過其總量控制指標，并將臨時使用林地的相關(guān)規(guī)定上升為國家法律，通過法律約束保證林地面積不能減少。關(guān)于造林綠化：一是要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，同步實施，既要抓好森林城市建設，又要推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;二是提倡因地制宜，適地適樹，以自然恢復為主，鼓勵使用鄉(xiāng)土樹種，提高良種使用率，營造混交林，改善森林結(jié)構(gòu)，提升森林質(zhì)量;三是確定每年三月十二日為植樹節(jié)。關(guān)于監(jiān)督檢查：單獨列出并獨立成章，分別從監(jiān)督主體、監(jiān)督措施、監(jiān)督處理、審計監(jiān)督四個方面加以論述，違反規(guī)定拒絕或阻礙監(jiān)督檢查的，可以處五萬元以下的罰款，情節(jié)嚴重的，可以責令停產(chǎn)停業(yè)整頓。關(guān)于處罰細則：處罰條款更加細化、具體，處罰解釋更加明確。規(guī)定：更新造林逾期未完成任務的，可以處以對應造林任務所需費用二倍以下的罰款;買賣相關(guān)證件的，有違法所得的，按以前規(guī)定執(zhí)行，沒有違法所得的，可以處二萬元以下的罰款。

注釋：

① 森林法修訂草案首次提請審議 建立森林生態(tài)效益補償制度[N].法制日報，2019年6月26日.

② 全國人大常委會組成人員分組審議森林法修訂草案[DB/OL].新華網(wǎng)，2019年7月1日.

③ 全國人大常委會組成人員分組審議森林法修訂草案二審稿[DB/OL].新華網(wǎng)，2019年10月23日.

④ 全國人大常委會組成人員：森林法修訂草案趨于成熟 建議表決通過[DB/OL].新華網(wǎng)，2019年12月27日.

參考文獻：

[1] 耿國彪.修訂森林法 推動林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展——訪國家林業(yè)和草原局副局長劉東生[J].綠色中國，2020（1）：16-21.

[2] 于浩.森林法“大修”：放與管“兩手抓”[J].中國人大，2019（13）：40-41.

[3] 朱寧寧.解讀新修訂的森林法：筑起守護青山綠林的堅實法治保障[J].公民與法（綜合版），2020（1）：11-12.