鄉(xiāng)村振興背景下村規(guī)民約法治實(shí)踐存在的問題及對(duì)策

摘 要 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)，是新時(shí)期的必然要求，村規(guī)民約作為一種重要的基層社會(huì)治理手段，他在弘揚(yáng)公序良俗、引導(dǎo)基層群眾有序參與社區(qū)事務(wù)、化解基層社會(huì)糾紛等方面發(fā)揮了重要作用與價(jià)值，眉山市絕大多數(shù)村莊（社區(qū)）已制定了村規(guī)民約，但是存在著對(duì)村規(guī)民約的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清、內(nèi)容千篇一律、制定程序違法等一系列問題，本文以《東坡區(qū)復(fù)盛鄉(xiāng)中坊村村規(guī)民約》等七部村規(guī)民約為考察文本，提出要進(jìn)一步發(fā)揮村規(guī)民約在基層社會(huì)治理中的價(jià)值和作用，需要進(jìn)一步規(guī)范立法流程，強(qiáng)化內(nèi)容的合法性與合理性。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興 眉山市 村規(guī)民約

基金項(xiàng)目：眉山市法學(xué)會(huì)2020年重點(diǎn)課題“鄉(xiāng)村振興背景下眉山市村規(guī)民約法治實(shí)踐存在的問題及對(duì)策”成果。

作者簡介：高恩勝，四川工商學(xué)院，教授，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.071

眉山市絕大多數(shù)的村莊（社區(qū)）已制定出各自的村規(guī)民約，但是卻存在著制定主體不適格、內(nèi)容重復(fù)、流于形式、程序違法等問題，嚴(yán)重制約了村規(guī)民約的司法實(shí)踐，極大地削弱了村規(guī)民約在基層社會(huì)治理中的功能和價(jià)值，影響了眉山市基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程，2020年是全面建成小康社會(huì)的收官之年，村規(guī)民約的依法制定和實(shí)施，對(duì)眉山市基層社會(huì)治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)意義重大。

一、村規(guī)民約的功能定位

什么是村規(guī)民約？按照《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）的精神，村規(guī)民約是約束村民行為的各種規(guī)范的總稱，他必須按照其“上位法”的規(guī)定和要求，由全體村民共同制定，內(nèi)容主要是有關(guān)民風(fēng)民俗、公共管理、糾紛調(diào)解、權(quán)益保障等涉及村民利益的方方面面。從性質(zhì)上看，他是村民自我管理、自我教育、自我約束的社會(huì)自治規(guī)范，是法律法規(guī)在農(nóng)村地區(qū)的一種補(bǔ)充，所以他的性質(zhì)屬于“公約”，在鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程中，村規(guī)民約具有聚集民智、匯集民意、維護(hù)民利、化解民憂的獨(dú)特作用[1]，他的價(jià)值與功能主要是彌補(bǔ)法律法規(guī)的不足，實(shí)現(xiàn)村民自治，及時(shí)化解基層社會(huì)糾紛，從而促進(jìn)社會(huì)和諧，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

二、眉山市村規(guī)民約法治實(shí)踐存在的問題

從《東坡區(qū)復(fù)盛鄉(xiāng)中坊村村規(guī)民約》等七部村規(guī)民約的具體內(nèi)容及實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，眉山市村規(guī)民約建設(shè)還存在一系列的問題。

（一）內(nèi)容千篇一律，針對(duì)性不強(qiáng)

每個(gè)村莊（社區(qū)）都有各自的實(shí)際情況，大到地方道路維護(hù)、社會(huì)治安管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、集體財(cái)產(chǎn)的處置;小到鄰里糾紛、老人贍養(yǎng)、分家立戶、夫妻關(guān)系等容易引發(fā)矛盾的問題，各不相同，都需要根據(jù)本村莊（社區(qū)）的實(shí)際情況作出具體的規(guī)定，以此來增強(qiáng)約定的針對(duì)性、操作性和系統(tǒng)性。通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)很多的村規(guī)民約都是從別的地方或者網(wǎng)絡(luò)抄襲而來的，除了村莊（社區(qū)）的名字不同以外，其他的內(nèi)容幾乎完全一樣，根本沒有結(jié)合當(dāng)?shù)卮迩f（社區(qū)）的實(shí)際情況，針對(duì)性非常差，使得村規(guī)民約流于形式[2]。

（二）村規(guī)民約的制定程序違法

根據(jù)《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，村規(guī)民約的制定有著嚴(yán)格的程序要求，通過對(duì)眉山市七部村規(guī)民約的考察，程序違法主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.村規(guī)民約并非按照村民的意愿而制定。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，眉山市很多村規(guī)民約并非按照村民的意愿而制定，他們往往是按照上級(jí)黨委、政府的要求制定，村規(guī)民約作為一種重要的基層治理手段，沒有體現(xiàn)村民的意志，將來村民如何去遵守？如何去信服？他的作用與功效勢必大大減弱。

2.村規(guī)民約的制定主體不適格。按照《村民委員會(huì)組織法》和《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，村規(guī)民約需經(jīng)全體村民共同制定，當(dāng)然，《指導(dǎo)意見》也明確指出，允許村民委員會(huì)擬定草案，之后再經(jīng)全體村民表決通過。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，眉山市部分村莊（社區(qū)）的村規(guī)民約并非由全體村民共同制定或表決通過，而是由村民委員會(huì)或黨員代表、部分群眾制定，且沒有經(jīng)過全體村民審議表決，制定主體不合法。

3.村規(guī)民約不經(jīng)備案即予執(zhí)行。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》和《指導(dǎo)意見》的要求，村規(guī)民約的生效要件之一就是在全體村民表決通過的基礎(chǔ)之上，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府備案，“備案”是村規(guī)民約生效的必要條件，在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，眉山市很多村規(guī)民約根本沒有經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府備案即宣告“生效”，嚴(yán)重違反了《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，程序違法。

（三）村規(guī)民約的內(nèi)容不合理、不合法

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，眉山市很多村規(guī)民約在內(nèi)容上不合理、不合法，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.部分村規(guī)民約的內(nèi)容超出了其“立法”權(quán)限。村規(guī)民約是按照法律的授權(quán)，對(duì)有關(guān)村民權(quán)益的方方面面進(jìn)行規(guī)定，其內(nèi)容中絕不應(yīng)當(dāng)含有法律法規(guī)所規(guī)定的情形，即法律法規(guī)規(guī)定的情形，村規(guī)民約沒有必要、也沒有權(quán)限再去規(guī)定。但是在司法實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，眉山市部分村規(guī)民約將法律法規(guī)規(guī)定的情形又重新列入了村規(guī)民約，將法律法規(guī)處罰的事項(xiàng)又列入了村規(guī)民約的處罰事項(xiàng)，嚴(yán)重違背了村規(guī)民約的立法精神，超出了其立法權(quán)限。

2.村民的合法權(quán)益受到侵害。按照我國法律的相關(guān)規(guī)定，村民委員會(huì)等村規(guī)民約執(zhí)行機(jī)構(gòu)不具有行政執(zhí)法權(quán)，他們不能采取侵犯村民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的強(qiáng)制措施。但是，在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，眉山市很多村規(guī)民約規(guī)定了強(qiáng)制措施，對(duì)違反村規(guī)民約的村民，可以采取“罰款”“扣罰政策資金”“拘留”等強(qiáng)制措施，顯然與法律、法規(guī)的規(guī)定相違背。

3.村規(guī)民約的內(nèi)容權(quán)利太少、罰則過多。村規(guī)民約作為村民自我管理、自我教育、自我約束的社會(huì)自治規(guī)范[3]，他更多的需要村民自覺去遵守，但是在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，眉山市很多村規(guī)民約的內(nèi)容以罰則為主，思想教育方面的內(nèi)容幾乎沒有，在規(guī)定村民應(yīng)當(dāng)遵守的義務(wù)的同時(shí)，對(duì)他們所應(yīng)當(dāng)享受的權(quán)利只字不提，嚴(yán)重違背了權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一性原則;此外，部分村規(guī)民約所規(guī)定的處罰形式也有違法之處。如《洪雅縣三寶鎮(zhèn)李槽村關(guān)于成立村級(jí)紅白理事會(huì)的倡議》的規(guī)定：“全年全域范圍內(nèi)禁止焚燒秸稈、垃圾、雜草、落葉等，應(yīng)做到不見煙、不見火、不見黑斑，違反者將受到拘留15天，罰款2000元的處罰”，毫無疑問，村民委員會(huì)是沒有執(zhí)法權(quán)的。

三、眉山市村規(guī)民約法治實(shí)踐的完善路徑

（一）深入開展普法宣傳教育

從1986年的“一五”普法，到今年的“七五”普法，經(jīng)過三十多年的普法教育，人民群眾的法治觀念有了較大提升，法律知識(shí)有了更多的了解。但是，相比于城市居民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民由于文化水平有限，法治觀念普遍淡薄，學(xué)法、守法、尊法的意識(shí)普遍不高，作為讓國民了解法律知識(shí)最簡單、最行之有效的手段，普法教育依然不可或缺，只有將村民的法治意識(shí)提升，才能從根本上解決村規(guī)民約現(xiàn)存的種種問題，眉山市作為四川省最年輕的地級(jí)市，屬農(nóng)業(yè)市，農(nóng)村人口眾多，基層村民對(duì)法律知識(shí)了解不多，所以才造成了很多時(shí)候不能合理表達(dá)訴求，權(quán)益受到侵害時(shí)不知如何維權(quán)，通過多種手段和方式開展普法教育，是完善村規(guī)民約法治實(shí)踐的必要手段。

（二）增強(qiáng)村規(guī)民約內(nèi)容的針對(duì)性和合法性

隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，眉山市的農(nóng)村情形發(fā)生了重大變化，農(nóng)村人財(cái)物的流動(dòng)性大大增加，新的矛盾類型發(fā)生變化，內(nèi)部利益分化加速。因此，村規(guī)民約的制定，其內(nèi)容一定要具有針對(duì)性，要針對(duì)農(nóng)村的主要矛盾和主要情形，一定要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對(duì)農(nóng)村中存在的天價(jià)彩禮、薄養(yǎng)厚葬、男女不平等、拆遷安置等問題而制定，結(jié)合每個(gè)村莊（社區(qū)）的實(shí)際，體現(xiàn)本村（社區(qū)）的特色，絕不可從網(wǎng)上照搬，否則就變成了一紙空文;其次，內(nèi)容上一定要符合現(xiàn)行法律法規(guī)的要求，按照《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，村規(guī)民約的內(nèi)容決不能跟現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定相抵觸，也不可以將法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定的情形再加以規(guī)制;最后，村規(guī)民約的制定，一定要符合其功能定位，多一些思想教育，少一些罰則，在對(duì)村民作出義務(wù)要求的同時(shí)，也要讓其明晰享有的權(quán)利，要讓村民將村規(guī)民約的內(nèi)容內(nèi)化于心，外化于行。

（三）明晰村規(guī)民約的權(quán)力、執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)構(gòu)

按照《指導(dǎo)意見》和《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村規(guī)民約的權(quán)力機(jī)構(gòu)為全體村民會(huì)議，村規(guī)民約需由全體村民制定或表決通過[4]，同樣，村規(guī)民約的修改也應(yīng)該由全體村民會(huì)議決定，村規(guī)民約的權(quán)力機(jī)構(gòu)為全體村民會(huì)議;村民委員會(huì)是全體村民選舉產(chǎn)生的處理村民事務(wù)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，按照《村民委員會(huì)組織法》的精神，村規(guī)民約的執(zhí)行機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)是村民委員會(huì)，村民委員會(huì)的成員之間應(yīng)該做好分工，各司其職，接受監(jiān)督;按照《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，村規(guī)民約的監(jiān)督機(jī)構(gòu)為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)由全體村民按照一定的比例，推舉處事公正、有責(zé)任心、有能力的村民代表組成，他們代表全體村民對(duì)村規(guī)民約的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)全體村民負(fù)責(zé)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)村民委員會(huì)執(zhí)行村規(guī)民約有問題時(shí)及時(shí)糾正，直至提交全體村民會(huì)議討論決定，全體村民會(huì)議有權(quán)罷免或更換不稱職的村民代表;那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的角色呢？本文認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，但絕不是去包辦，將村民自治交給村民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對(duì)村規(guī)民約工作負(fù)責(zé)但不干預(yù)。

（四）規(guī)范村規(guī)民約的制定流程

按照《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，村規(guī)民約的制定程序極其嚴(yán)格，因此，要想發(fā)揮村規(guī)民約的功能價(jià)值，必須規(guī)范其制定流程。第一，村規(guī)民約的制定，必須反映村民的意志，即村規(guī)民約必須經(jīng)全體村民共同制定或表決通過，司法實(shí)踐中，允許村民委員會(huì)擬定草案，但決不允許其包辦，或者某些家族勢力把持制定、暗箱操作，要堅(jiān)持“全民公決”的原則[5];第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要加強(qiáng)審核和備案，《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，村規(guī)民約草案形成后一定要報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府審核，簽署審核意見，再經(jīng)村民會(huì)議審議表決，表決通過后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府備案，嚴(yán)格把關(guān)后予以公布，此時(shí)，村規(guī)民約才能正式生效。

四、結(jié)語

近年來，眉山市農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線取得優(yōu)異成績，2018年12月，被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定為第二批中國特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)。但隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，農(nóng)村情形，特別是經(jīng)濟(jì)形式、文化觀念、糾紛類型等發(fā)生重大變化，特別是在全面建成小康社會(huì)的大背景下，眉山市擁有眾多農(nóng)村人口，完善村規(guī)民約法治實(shí)踐，對(duì)于創(chuàng)新社會(huì)管理、構(gòu)建共建共治共享的新時(shí)代鄉(xiāng)村治理格局、推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。

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