從土地利用規(guī)劃角度淺談國土空間規(guī)劃體系建設(shè)

趙紅艷 陳偉偉

摘 要： 隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的國土空間規(guī)劃越來越受到重視。當(dāng)前的國土空間規(guī)劃由于要求實(shí)現(xiàn)所有土地資源的利用最大化，所以要基于土地利用規(guī)劃角度，研究當(dāng)前的國土空間規(guī)劃體系問題。本文通過對(duì)該方法的使用，分析當(dāng)前存在問題的原因，并在此基礎(chǔ)上提出針對(duì)這些問題的解決方法，讓土地利用規(guī)劃水平得到有效提升。

關(guān)鍵詞： 土地利用規(guī)劃;土地資源;國土空間規(guī)劃體系

【中圖分類號(hào)】F205 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ? ? 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.35.028

引言：國土空間規(guī)劃是在中國特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下建立的，響應(yīng)了我國可持續(xù)發(fā)展的理念，包含主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及海洋功能區(qū)劃等多個(gè)板塊，并在新形勢(shì)下不斷得到更新與完善，是國土空間治理中的基礎(chǔ)工作，起到了戰(zhàn)略性引導(dǎo)的作用。

1 土地利用總體規(guī)劃面臨的新形勢(shì)

改革前，各部門行業(yè)規(guī)劃理念和管理實(shí)施存在諸多差異，各持己見，難以協(xié)調(diào)，常會(huì)出現(xiàn)不銜接、相互制約的情形。為了各行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地利用總體規(guī)劃也經(jīng)常陷入為各行業(yè)各級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目用地而頻繁修改的尷尬境地，有失土地規(guī)劃法的公信力和約束力。2019年，中共中央國務(wù)院決定，全面啟動(dòng)國土空間規(guī)劃編制審批和實(shí)施管理工作，5月28日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》，充分體現(xiàn)了土地利用總體規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)，銜接各行規(guī)劃的重要性。因此，各地積極響應(yīng)號(hào)召，探索多規(guī)合一的發(fā)展路徑，土地利用總體規(guī)劃在新形勢(shì)下面臨轉(zhuǎn)型。

2 基于土地利用規(guī)劃角度的國土空間規(guī)劃體系問題

2.1 土地利用率問題

目前的土地利用率從表面上來看較高，但是實(shí)際使用階段存在嚴(yán)重缺陷，比如對(duì)于我國的農(nóng)村地區(qū)土地來說，不少農(nóng)業(yè)用地存在被侵占問題，占用建設(shè)了工業(yè)項(xiàng)目，而我國的人均糧食占有量只處于世界的中端水平，當(dāng)前存在的這一缺陷會(huì)讓農(nóng)業(yè)用地的總量進(jìn)一步下降，同時(shí)廣大失地農(nóng)民未能獲得工業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)技能，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力過剩并引發(fā)社會(huì)矛盾，可以說當(dāng)前土地利用率不足的一個(gè)最直觀原因是對(duì)土地用途的不合理規(guī)劃，此外即使在城市土地中也存在該問題，最主要的表現(xiàn)形式是，將生態(tài)綠化用地應(yīng)用于工業(yè)項(xiàng)目用地、商業(yè)住宅開發(fā)用地等，雖然城市居民因此可以獲得較高的補(bǔ)償收入，但是城市居民的生活環(huán)境不能達(dá)到要求，自然也是降低了土地的利用率。

2.2 規(guī)劃分工與傳導(dǎo)不清晰

以市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)土地利用總體規(guī)劃為例，規(guī)劃編制內(nèi)容上，各級(jí)規(guī)劃均是落實(shí)上級(jí)規(guī)劃控制指標(biāo)、調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)、優(yōu)化土地利用布局、制定實(shí)施保障措施等，內(nèi)容趨同。規(guī)劃編制深度上，縣級(jí)規(guī)劃用地布局由鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃用地布局拼合而成，實(shí)際上相當(dāng)于取消了縣級(jí)規(guī)劃這個(gè)層級(jí)。

2.3 規(guī)劃內(nèi)容要素傳導(dǎo)不明確

以城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為例，除規(guī)劃指標(biāo)直接明了、下位規(guī)劃必須落實(shí)以外，規(guī)劃其他內(nèi)容要素傳導(dǎo)不明確。如：城市總體規(guī)劃中確定了文化、教育、衛(wèi)生、體育和社會(huì)福利等主要公共服務(wù)設(shè)施的布局為強(qiáng)制性要素，這些內(nèi)容在詳細(xì)規(guī)劃中是按照人口規(guī)模配備的，是允許布局優(yōu)化還是必須原封不動(dòng)地落實(shí)上級(jí)規(guī)劃？又如：市級(jí)土地利用總體規(guī)劃中劃定了土地利用分區(qū)，這些分區(qū)如何在縣級(jí)規(guī)劃中細(xì)化落實(shí)？是否允許在符合主導(dǎo)功能的前提下，實(shí)施項(xiàng)目準(zhǔn)入制？上述疑問都沒有明確規(guī)定來解答。

3 基于土地利用規(guī)劃視角的國土空間規(guī)劃體系建設(shè)方法

3.1 土地利用率提高方法

在土地的利用率提高階段，要研究當(dāng)?shù)氐淖缘刭|(zhì)環(huán)境以及原有的運(yùn)行體系，防止在后續(xù)的發(fā)展階段出現(xiàn)問題，在土地利用率的具體研究過程，可采用多種新型技術(shù)模式升級(jí)現(xiàn)有的管理方法，比如采用GIS技術(shù)觀測(cè)當(dāng)前管理區(qū)域的土地資源利用方式，并且該數(shù)據(jù)要進(jìn)行全面的革新，如在農(nóng)業(yè)用地的觀察階段，當(dāng)發(fā)現(xiàn)某區(qū)域的農(nóng)業(yè)用地被大面積更改為工業(yè)用地時(shí)，則GIS技術(shù)要把這一信息及時(shí)提交給自然資源管理部門，讓該部門研究這一變更形式是否得到了該部門的同意，當(dāng)發(fā)現(xiàn)存在違法占用問題時(shí)，則可責(zé)成當(dāng)?shù)氐恼块T將非法侵占農(nóng)業(yè)土地，在規(guī)定時(shí)間之內(nèi)將土地的用途還原為原有的用途。另外對(duì)于土地的利用率保持工作也要根據(jù)其本身用途，按照不同的時(shí)間以及季節(jié)變化，研究該地區(qū)土地的發(fā)展情況，才可以制定今后的土地利用率提高方法體系。

3.2 建立層次分明、協(xié)調(diào)互補(bǔ)的編制體系

我國國土空間規(guī)劃編制體系為“五級(jí)三類”構(gòu)架。縱向上，各級(jí)規(guī)劃應(yīng)注重空間尺度，由粗到細(xì)，一個(gè)層級(jí)的規(guī)劃既要延續(xù)深化上位規(guī)劃的剛性內(nèi)容，同時(shí)也要為下位規(guī)劃延續(xù)深化預(yù)留空間。橫向上，各類規(guī)劃各有側(cè)重、協(xié)調(diào)互補(bǔ)?？傮w規(guī)劃體現(xiàn)戰(zhàn)略性，落實(shí)國家重大決策部署，對(duì)空間發(fā)展做出戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性安排;專項(xiàng)規(guī)劃體現(xiàn)專一性，對(duì)重要領(lǐng)域和區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)充和深化完善;詳細(xì)規(guī)劃體現(xiàn)實(shí)施性，落實(shí)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，指導(dǎo)建設(shè)實(shí)施。

3.3 加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督

基于規(guī)劃事權(quán)和核心職能，明確規(guī)劃督察的內(nèi)容和監(jiān)查重點(diǎn)。上級(jí)自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門，圍繞規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容，重點(diǎn)考核、督查各級(jí)各類控制線劃定、約束性指標(biāo)執(zhí)行、是否依規(guī)依法行政、有無違反規(guī)劃控制要求進(jìn)行開發(fā)建設(shè)等情況。同時(shí)，建立國土空間開發(fā)保護(hù)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。依托國土空間信息平臺(tái)，通過人工智能等技術(shù)的輔助，自動(dòng)檢測(cè)規(guī)劃沖突，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)規(guī)劃實(shí)施各項(xiàng)指標(biāo)目標(biāo)，給出決策建議。

結(jié)語：綜上所述，土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的現(xiàn)勢(shì)性是充分發(fā)揮土地管理中規(guī)劃引領(lǐng)作用的前提，也是用地審批空間管控的基礎(chǔ)。本文研究了基于國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)的土地利用總體規(guī)劃更新系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃數(shù)據(jù)的增量上報(bào)、在線審批和實(shí)時(shí)更新發(fā)布，能及時(shí)服務(wù)于用地報(bào)批的規(guī)劃審查工作，縮短了審批時(shí)間，提高了工作效能，對(duì)其他專題數(shù)據(jù)的更新實(shí)現(xiàn)具有參考價(jià)值。

參考文獻(xiàn)

[1] 姚敏，吳洪濤，鄧頌平，等.土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫更新技術(shù)研究[J].國土資源信息化，2016（5）：3-7.

[2] 孫江鋒，張瑞慶，屈楠，等.基于ArcGIS與蒼穹平臺(tái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用規(guī)劃調(diào)整數(shù)據(jù)庫成果建立[J].江蘇科技信息，2017（5）：66-68.

[3] 梁飛.探究土地規(guī)劃管理中GIS的應(yīng)用與實(shí)踐[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2018，29（6）：195-196.

[4] 白易.城市地理空間數(shù)據(jù)更新機(jī)制和流程探究[J].地理空間信息，2011，9（1）：63-65.