可訴信訪行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)

高戩

[摘要]通說認(rèn)為信訪行為不屬于行政訴訟的受案范圍，但是中國行政審判案例第123號指出，若行政機關(guān)以信訪答復(fù)意見的形式實施行政管理行為，且這種行為對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，則該行為屬于行政訴訟的受案范圍。在裁判規(guī)則上，123號案例提出了主體、內(nèi)容、結(jié)果、法律依據(jù)和相對人的申請事項五項要件，作為信訪處理行為可訴性的審查要件。對這一解釋論作體系整合后，內(nèi)容和結(jié)果兩項要件，成為判斷可訴信訪行為的兩大根本標(biāo)準(zhǔn)，其理論基礎(chǔ)分別來源于行政處分性理論中的公權(quán)力性要件和法律效果要件。對信訪中可能出現(xiàn)的重復(fù)處理行為、內(nèi)部監(jiān)督行為和純粹的信訪行為等行為，也應(yīng)以兩大判斷標(biāo)準(zhǔn)加以審查，容有可訴的例外。

[關(guān)鍵詞]信訪;行政審判案例;行政訴訟;受案范圍

[中圖分類號]D925.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A ? [文章編號]1009—0274（2020）05—0080—10

[作者簡介]高戩，華東政法大學(xué)法律學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2018級碩士研究生。

一、問題的提出

關(guān)于信訪辦理意見等涉及信訪的行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，始終存在爭議。1直至2005年12月，最高人民法院以批復(fù)的形式，宣布信訪處理行為不屬于行政訴訟的受案范圍，以解決信訪處理行為的可訴性問題。2

但是，爭議并未就此平息，雖然多數(shù)法院在面對這種以信訪處理行為作為訴訟對象的訴訟時，都會以最高人民法院的《答復(fù)意見》為依據(jù)直接駁回當(dāng)事人的訴訟請求。但是實務(wù)中也有突破性的案例出現(xiàn)，比如2015年的馬恩本訴黑龍江省嫩江縣人民政府不履行法定職責(zé)案，最高人民法院就認(rèn)為：“黑河市政府的信訪復(fù)核意見，是對馬恩本申訴事項作出的新的處理，對馬恩本的權(quán)利義務(wù)作出了新的安排，已經(jīng)對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了新的實際影響，應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍?！?

有學(xué)者認(rèn)為，僅從性質(zhì)上看，行政信訪事項的處理決定似乎可以被歸入行政行為的范疇，所以應(yīng)當(dāng)被納入行政訴訟的受案范圍。4也有學(xué)者從可復(fù)議性的角度來論述信訪處理行為的救濟途徑，并認(rèn)為只有當(dāng)信訪處理行為屬于具有可決定性并且對當(dāng)事人的合法權(quán)益產(chǎn)生影響的具體行政行為，才具有可復(fù)議性。1可見無論是對司法實踐的指導(dǎo)還是與學(xué)術(shù)理論的銜接，信訪行為的可訴性問題，依然存在解釋論上的體系探究空間。

中國行政審判案例第123號案例，即張真常訴江西省定南縣巋美山鎮(zhèn)人民政府信訪事項辦理意見案（以下簡稱123號案例），提出了“主體”“內(nèi)容”“結(jié)果”“所引用法律依據(jù)”“相對人信訪申請事項”的行政訴訟受案范圍審查五要件。2最高人民法院試圖以典型案例的方式，揭開信訪答復(fù)等信訪行為的面紗，提出五大要件以供下級法院在審理類似案件時參考適用，這對“同案同判”，提升司法的公信力和法律的安定性具有重大意義。3但是，如果以行政行為4的理論體系來審視最高人民法院的“五要件”標(biāo)準(zhǔn)，就會發(fā)現(xiàn)其中部分要件對于性質(zhì)判定并不具有實質(zhì)影響。應(yīng)當(dāng)首先厘清不同判斷要件的性質(zhì)和功能，區(qū)分對系爭行為的定性有實質(zhì)影響的決定性要件和沒有實質(zhì)影響的輔助性要件，并在此基礎(chǔ)上對判斷要件作精準(zhǔn)細(xì)化，以切實減輕法院審查信訪行為可訴性的難度。

二、123號案例評釋：“五要件”審查標(biāo)準(zhǔn)的提出

（一）案情及其裁判

張真常與第三人因山林權(quán)歸屬產(chǎn)生糾紛，在經(jīng)村干部多次調(diào)解無效的情況下，向定南縣巋美山鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱“巋美山鎮(zhèn)政府”）提出了書面調(diào)處申請。巋美山鎮(zhèn)政府經(jīng)過實地勘察并結(jié)合實際情況，通過巋府發(fā)﹝2009﹞46號信訪事項辦理意見書確認(rèn)了爭議山場為第三人所有。

張真常不服，經(jīng)復(fù)議后，以巋美山鎮(zhèn)政府為被告，向定南縣人民法院提起行政訴訟，請求法院撤銷巋府發(fā)﹝2009﹞46號信訪事項辦理意見書。

本案存在兩個爭議焦點，其一，被告巋美山鎮(zhèn)政府作出的信訪答復(fù)意見書是否屬于行政訴訟的受案范圍;其二，巋府發(fā)﹝2009﹞46號信訪事項辦理意見書是否具備合法性。

原審法院認(rèn)為，調(diào)處山林權(quán)屬糾紛應(yīng)當(dāng)根據(jù)《江西省山林權(quán)屬爭議調(diào)解處理辦法》的規(guī)定進行，但本案被告巋美山鎮(zhèn)政府在調(diào)處原告與第三人的山林權(quán)屬糾紛時，既沒有組織爭議雙方進行調(diào)解，也沒有正確適用法律法規(guī)，屬于程序不合法、適用法律法規(guī)錯誤，判決撤銷被告巋美山鎮(zhèn)政府所作的信訪事項辦理意見書。

從本案的爭議焦點可以看出，明確巋美山鎮(zhèn)政府作出的信訪答復(fù)意見是否屬于行政訴訟受案范圍，是判斷其是否具備合法性的前提。但是本案審理法院并沒有就受案范圍問題進行論述，而直接審查了信訪辦理意見書的合法性，并以適用法律錯誤、證據(jù)不足等理由認(rèn)定該信訪事項辦理意見書違法并予以撤銷。

雖然原審法院沒有就受案范圍問題作出直接論述，但是從本案判決書中的若干細(xì)節(jié)，如“被告的具體行政行為屬主要證據(jù)不足”，可以看出法院認(rèn)為巋美山鎮(zhèn)政府作出的巋府發(fā)﹝2009﹞46號信訪事項辦理意見書的行為，屬于具體行政行為，從而認(rèn)定其屬于行政訴訟的受案范圍而予以實體裁判。

針對123號案例，原審法院產(chǎn)生了兩種不同的意見。一種觀點認(rèn)為被告巋美山鎮(zhèn)政府作出的行為屬于信訪答復(fù)行為，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《最高法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》）第1條第2款第9項的規(guī)定和《答復(fù)意見》，可以判斷其不屬于行政訴訟的受案范圍。而應(yīng)當(dāng)適用《信訪條例》第34條和第35條的規(guī)定，如果當(dāng)事人對行政機關(guān)作出的信訪答復(fù)意見不服，應(yīng)當(dāng)依法向上一級行政機關(guān)請求復(fù)查，若對復(fù)查意見依然不服的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)向復(fù)查機關(guān)的上一級行政機關(guān)請求復(fù)核，而不能向法院提起行政訴訟。1

與之相對，另一種觀點則認(rèn)為，被告巋美山鎮(zhèn)政府發(fā)布的信訪事項辦理意見書屬于行政訴訟的受案范圍。因為被告是在以信訪答復(fù)的形式履行其山林權(quán)屬確認(rèn)的行政管理職責(zé)，所以本質(zhì)上依然是一種行政行為。信訪答復(fù)只是其外在表現(xiàn)形式，該行為已經(jīng)對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，所以該系爭行為應(yīng)當(dāng)被納入行政訴訟的受案范圍。

持“系爭行為不屬于行政訴訟的受案范圍”觀點的一方認(rèn)為，因為被告巋美山鎮(zhèn)政府作出的是一個信訪答復(fù)的行為，故直接依據(jù)《信訪條例》相關(guān)條款即可直接認(rèn)定其不屬于行政訴訟的受案范圍。如果這種思路得到肯定和推廣，無異于為行政機關(guān)開辟了一個可以規(guī)避受訴風(fēng)險的途徑——無論當(dāng)事人提出的是請求行政機關(guān)履行自己行政管理職權(quán)的主張的，還是請求行政機關(guān)作出信訪答復(fù)的主張，行政機關(guān)只要回復(fù)以信訪答復(fù)意見書，即可以直接進入信訪答復(fù)的救濟途徑，從而免于受到行政訴訟的風(fēng)險。

相反，持“系爭行為屬于行政訴訟的受案范圍”觀點的一方認(rèn)為，法院不應(yīng)該僅僅依據(jù)信訪答復(fù)行為的外在形式，而直接否定信訪答復(fù)意見書的可訴性，所有系爭行為，無論其外在形式如何，都應(yīng)當(dāng)對該行為進行實質(zhì)審查。如果一種行為本質(zhì)上是行使行政管理職權(quán)的行為，則這種行為就屬于行政行為，即使這種行為的表現(xiàn)為信訪答復(fù)，只要這種行為對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，那么其自然應(yīng)當(dāng)被納入行政訴訟受案范圍。在123號案例中，被告巋美山鎮(zhèn)政府作出的行為，形式上雖然是一個信訪答復(fù)行為，但是其實質(zhì)上是一個通過信訪答復(fù)意見書的方式處理糾紛雙方山林權(quán)屬爭議的行為，是典型的行政管理行為，依據(jù)《行政訴訟法》第12條第1款第4項的規(guī)定，該行為應(yīng)當(dāng)被納入行政訴訟的受案范圍。

這種思路是“直接面對法律概念進行認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)”2，是一種實質(zhì)主義的審查方法——法院在判斷系爭行為是否屬于行政訴訟受案范圍時，“不再以形式作為標(biāo)準(zhǔn)判斷，而是看其內(nèi)容，從權(quán)利義務(wù)的角度進行實質(zhì)判斷”3，也就是通過判斷系爭行為是否對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)影響，來判斷其是否屬于行政訴訟的受案范圍。

最高人民法院在123號案例后的評析中指出，存在部分行政機關(guān)通過信訪答復(fù)意見書的形式，實施行政管理職權(quán)的情況。這種情況下，雖然系爭行為是信訪答復(fù)意見，但是對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，所以法院應(yīng)當(dāng)對信訪答復(fù)意見書進行實質(zhì)審查，“揭開信訪答復(fù)的面紗”——深入到信訪答復(fù)意見書的內(nèi)部去判斷其到底屬于可訴的行政行為還是純粹的、不屬于行政訴訟受案范圍的信訪行為。

（二）判例評釋：“五要件”審查標(biāo)準(zhǔn)的提出

合議庭最終采用了第二種意見，即認(rèn)為被告巋美山鎮(zhèn)政府作出的信訪答復(fù)意見本質(zhì)上屬于行政行為，屬于行政訴訟的受案范圍。

并且，最高人民法院還提出了五項審查標(biāo)準(zhǔn)，分別是針對“主體”的審查、針對“內(nèi)容”的審查、針對“結(jié)果”的審查、針對“所引用法律依據(jù)”的審查、針對“相對人信訪事項”的審查。如果系爭的信訪行為符合以上五項審查要件，則屬于行政訴訟受案范圍，法院應(yīng)當(dāng)受理并作出實體判決。4

1. 對主體的審查。最高人民法院在123號案例的案例評析中指出，“作出可訴信訪事項辦理意見的主體必須是具有國家行政職權(quán)的行政機關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織?！?

換言之，唯有特定的主體侵犯相對人的合法權(quán)益，才具有行政法意義上的可訴性。反之，特定主體范圍之外的主體侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)通過民事訴訟、刑事訴訟或者其他法定救濟途徑主張救濟。2言下之意，如果系爭行為屬于行政訴訟的受案范圍，作出該行為的主體必須是一個具有行政管理職權(quán)的機關(guān)或組織。而在123號案例中，被告巋美山鎮(zhèn)政府，正屬于對公民之間的山林權(quán)屬糾紛具有行政行政管理職權(quán)的行政機關(guān)。

2. 對內(nèi)容的審查?！翱稍V的信訪事項辦理意見的內(nèi)容必須與國家行政管理職權(quán)的行使有關(guān)，純粹按照《信訪條例》的規(guī)定處理信訪事項的內(nèi)容不具有可訴性?！?

屬于行政訴訟受案范圍的信訪答復(fù)意見之所以可以被納入行政訴訟的范疇，關(guān)鍵在于其本質(zhì)上屬于行政行為，從而使其能跳脫出《信訪條例》第34條和第35條的束縛，進入行政訴訟的救濟途徑。反之，如果該系爭行為并不存在行政管理職權(quán)的運用，而純粹是行政機關(guān)履行其信訪職能的信訪答復(fù)行為，則不屬于行政訴訟的受案范圍。123號案例中，被告巋美山鎮(zhèn)政府作出的系爭行為的實質(zhì)內(nèi)容并不是針對信訪人提出的信訪請求的答復(fù)，而是行使調(diào)處公民間山林權(quán)屬糾紛的行政管理職權(quán)的行為。

3. 對結(jié)果的審查。“處理結(jié)果是否對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響是判斷系爭行為可訴性的實質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，可訴信訪事項辦理意見直接涉及當(dāng)事人的具體權(quán)利義務(wù)，且對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，不對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的不具有可訴性。”4本案中，雖然被告巋美山鎮(zhèn)政府形式上作出的是信訪辦理意見書，但是從實際結(jié)果上看，正是因為其作出的信訪答復(fù)意見，將爭議山林確權(quán)給了第三人，從而導(dǎo)致原告張真常的權(quán)益受到直接損害。這種行為完全具備了規(guī)制的目的性，該行為所導(dǎo)致的法律后果也已具備對外性和直接性。5與不涉及當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)調(diào)整的純粹的信訪行完全不同。

有學(xué)者曾依據(jù)2007年最高人民法院公布的“楊一民訴成都市人民政府其他行政糾紛案”6的裁判要旨指出，判斷信訪答復(fù)意見的可復(fù)議性或者可訴性需要考慮其是否“對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生新的法律效果”。7這與最高人民法院在123號案例中給出的針對結(jié)果要件進行審查的觀點不謀而合。在最新的司法實踐中，也可以發(fā)現(xiàn)類似的觀點，例如在林福仙訴浙江省臺州市黃巖區(qū)人民政府行政復(fù)議案中，最高人民法院認(rèn)為：“由于涉案信訪事項告知書未創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)”，從而原審法院駁回當(dāng)事人起訴的裁定并無不當(dāng)。8另外，在徐德富訴被申請人江蘇省人民政府不予受理行政復(fù)議申請決定案中，最高人民法院同樣認(rèn)為：“針對徐德富信訪事項的答復(fù)意見，對其行政法上的權(quán)利義務(wù)并不產(chǎn)生實際影響，明顯不屬于行政復(fù)議的受理范圍及行政訴訟的受案范圍”。9可見，結(jié)果要件已經(jīng)成為法院審查信訪行為是否屬于行政訴訟受案范圍的重要審查標(biāo)準(zhǔn)。

4.對引用法律依據(jù)的審查?！翱稍V信訪事項辦理意見所引用的應(yīng)當(dāng)是特定行政管理領(lǐng)域的法律、法規(guī)或者規(guī)章，而不是《信訪條例》的規(guī)定?！?

言下之意，如果行政機關(guān)僅僅依據(jù)《信訪條例》作出信訪答復(fù)意見，則通常不會對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，因此不應(yīng)當(dāng)被納入行政訴訟的受案范圍。在123號案例中，被告巋美山鎮(zhèn)政府作出的信訪答復(fù)意見書中的實質(zhì)內(nèi)容的法律依據(jù)是《贛州市林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革工作答疑》，而非《信訪條例》，原審法院也正是以此，作為認(rèn)定被告巋美山鎮(zhèn)政府作出的行為屬于行政訴訟受案范圍的信訪行為的佐證。

5. 對相對人信訪事項的審查?！胺ㄔ盒枰獙彶橄鄬θ颂岢龅纳暾埵马検且舐男行姓芾砺氊?zé)，還是要求履行辦理信訪事項的職責(zé)，而后者應(yīng)當(dāng)被排除在受案范圍之外?！?

123號案例中，原告張真常最初向被告巋美山鎮(zhèn)政府提出的是“調(diào)處申請”，要求被告巋美山鎮(zhèn)政府依職權(quán)作出一個針對爭議山林權(quán)的行政確權(quán)行為，而非“信訪請求”。

三、對“五要件”審查標(biāo)準(zhǔn)的體系反思

最高人民法院雖然在123號案例的評析中給出了針對可訴信訪答復(fù)的審查標(biāo)準(zhǔn)，即“五要件”審查標(biāo)準(zhǔn)。但是任何理論或觀點都應(yīng)當(dāng)接受既有體系的檢驗，所以對最高人民法院提出的“五要件”審查標(biāo)準(zhǔn)，首先應(yīng)當(dāng)確定一套較為成熟且具有說服力的審視體系，然后將“五要件”審查標(biāo)準(zhǔn)置入既有的體系之中進行體系反思。如此才能明晰不同要件所依據(jù)的理論基礎(chǔ)，從而識別不同要件的必要性及重要性，刪去對可訴性不產(chǎn)生實質(zhì)影響的非決定性要件，留下真正具有決定性的要件并加以闡明。

（一）行政訴訟受案范圍解釋論的體系框架

最高人民法院于123號案例提出的“五要件”審查體系，目的在于解決何種條件下的“信訪答復(fù)意見”屬于行政訴訟的受案范圍這一問題。這其中其實包含了兩層問題。第一層是對系爭行為的性質(zhì)認(rèn)定問題，即系爭行為是否屬于行政行為;第二層才是該行政行為（如果成立并生效的話）是否屬于行政訴訟受案范圍的問題。

傳統(tǒng)理論對行政訴訟受案范圍的解釋方法是一種列舉主義的解釋論，在這種解釋論下，法官在審查系爭行為的可訴性時，只需要對《行政訴訟法》第12條進行逐一的適用即可，系爭行為本身的性質(zhì)判斷對于該行為是否屬于行政訴訟受案范圍的確認(rèn)并無意義。但是，隨著現(xiàn)實中系爭行為的樣態(tài)趨于復(fù)雜多變，傳統(tǒng)的列舉主義的解釋論越來越無法周延地解決可訴性問題。為了應(yīng)對現(xiàn)實問題，防止行政的恣意，行政訴訟受案范圍的擴大是必然趨勢。在這種理念之下，概括主義的解釋論逐漸成為主流趨勢。在概括主義的受案范圍的解釋論下，系爭行為本身的性質(zhì)問題和該行為是否屬于行政訴訟的受案范圍問題，逐漸趨于融合。即如果能夠確認(rèn)系爭行為屬于行政行為，那么就可以作出其屬于行政訴訟受案范圍的結(jié)論。3

基于概括主義的受案范圍解釋論，應(yīng)當(dāng)被納入行政訴訟受案范圍的系爭行為只需要滿足兩大條件即可。其一，系爭行為本身的性質(zhì)屬于行政行為，其二，該系爭行為不屬于被《行政訴訟法》第13條及其相關(guān)司法解釋所明文排除的不屬于行政訴訟受案范圍的情況。4因此，認(rèn)定系爭行為是否屬于行政行為就成為判斷系爭行為是否屬于行政訴訟受案范圍的重要指標(biāo)。

而針對具有可訴性的行政行為的判斷方式，在日本法中有更加詳盡而精辟的論述。在日本行政法中，系爭行為的可訴性的判斷要件被總結(jié)為訴的利益5，或者“訴訟要件”。具體包括“行政處分性要件”、“狹義上的訴之利益要件”和“原告適格要件”。6因為123號案例并不涉及對訴之利益和當(dāng)事人適格問題的爭議，所以本文不再贅述。本文需要討論的內(nèi)容僅限于“行政處分性要件”。

行政處分性要件是判斷系爭行為本身性質(zhì)的要件，即判斷系爭行為是否屬于行政行為的要件。其具體內(nèi)涵又包括“公權(quán)力性要件”和“法律效果要件”。1

其中，對于公權(quán)力性要件的判斷，從形式上看，要求系爭行為由作為公權(quán)力主體的國家或者公共團體基于法律而實施2。從實質(zhì)上看，其要求系爭行為必須具有“公定力”，即一旦該行為作出，公民對該行為便不能主張不服，而只能通過法定的撤銷程序來爭議具有公定力的行政處分。3所以在判斷系爭行為是否符合公權(quán)力性要件時，應(yīng)當(dāng)考察該行為作出的實體法依據(jù)，分析該實體法的立法者的立法意圖是否包括將該行為納入撤銷程序的排他性管轄，如果包括，則該行為有公定力，也就符合了公權(quán)力性要件。

對于法律效果要件的判斷則相對簡單。但應(yīng)當(dāng)注意的是，這里的法律效果通常屬于“不利益法律效果”，包括對相對人權(quán)利的限制和剝奪以及對相對人義務(wù)的課予。4123號案例中就涉及行政機關(guān)對公民的山林權(quán)屬的確認(rèn)的行為，一旦行政機關(guān)作出確認(rèn)或者不確認(rèn)的決定，山林權(quán)屬原本所具有的不確定狀態(tài)，就會被確定的法律狀態(tài)所取代，從而必然會對相對人的法律權(quán)利造成實際上的影響，對于“失去”山林權(quán)的當(dāng)事人或者第三人而言，就屬于不利益的法律效果。此外，該系爭行為必須“以直接產(chǎn)生特定的法律效果為目的”5，換言之，這種法律效果應(yīng)當(dāng)是對外直接產(chǎn)生的，才符合該法律效果要件。

綜上所述，判定系爭行為是否屬于行政行為的決定性要件可以被總結(jié)為公權(quán)力性要件和法律效果要件。雖然當(dāng)前國內(nèi)并沒有形成穩(wěn)定而統(tǒng)一的關(guān)于認(rèn)定行政行為的要件，但是將公權(quán)力要件和法律效果要件作為核心的決定性要件來看待這種觀點，是存在共同認(rèn)識的。6

（二）主體要件不能決定系爭行為的可訴性

以上述的行政處分性理論來審視最高人民法院提出的“五要件”審查標(biāo)準(zhǔn)，就會發(fā)現(xiàn)五要件中的主體要件實際上并不屬于決定性要件。

具有信訪處理職能的機關(guān)有二，其一，各級人民政府下屬的專門負(fù)責(zé)信訪事務(wù)的信訪工作機構(gòu)，從組織法的角度看，其屬于綜合協(xié)調(diào)部門，并不具有處理具體行政管理事務(wù)的行政職權(quán)7，其職責(zé)限于對信訪事項作出程序性的處理和監(jiān)督，故其作出的信訪處理行為在通常情況下，不能構(gòu)成行政行為。但需要特別關(guān)注的是，在實際生活中，信訪工作機構(gòu)通常是以本級人民政府的名義作出信訪處理意見8。所以，雖然其并不具備行政管理職權(quán)，客觀上卻可能導(dǎo)致當(dāng)事人實際權(quán)利受到侵害的后果，此時，信訪工作機構(gòu)的行為，本質(zhì)上就成為一種“種類越權(quán)”的違法行政行為，從而符合法律效果要件。所以由該信訪工作機構(gòu)作出的信訪處理意見，屬于行政訴訟的受案范圍。只是信訪工作機構(gòu)本身不屬于具有獨立承擔(dān)法律后果的行政主體，所以無法成為適格被告。該項行政訴訟的適格被告是信訪工作機構(gòu)所屬的同級人民政府。其二，各級政府的工作部門，其本身就是典型的行政機關(guān)，如果行政機關(guān)在信訪處理中混雜行政管理職權(quán)的行使，無論是幅度越權(quán)還是種類越權(quán)，只要處理結(jié)果客觀上影響了當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，就符合法律效果要件，屬于行政訴訟的受案范圍。

綜上所述，作出信訪處理意見的主體形式為何，對系爭行為是否屬于行政行為，是否屬于行政訴訟的受案范圍問題的判斷，不產(chǎn)生決定性影響。

（三）內(nèi)容要件和結(jié)果要件是決定性要件

對內(nèi)容要件的審查的目的實際是為了判斷系爭行為是否涉及國家公權(quán)力的行使。言下之意，不論運用該公權(quán)力的具體方式為何，原則上只要涉及國家公權(quán)力行使的行為，都應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍，受到司法的監(jiān)督。這種觀念也是重新審視非典型的系爭行為1是否屬于行政訴訟受案范圍的前提。

所以對于內(nèi)容要件，其實際上對應(yīng)了行政處分性理論中的“公權(quán)力性要件”。而對結(jié)果要件的審查之目的也在于對系爭行為是否符合“法律效果要件”進行判斷。

所以，在最高人民法院的五要件中，對系爭行為的性質(zhì)，即系爭行為是否屬于行政訴訟受案范圍的問題具有決定性影響的實質(zhì)要件，只有內(nèi)容要件和結(jié)果要件二項。而這兩項要件背后所立足的理論基礎(chǔ)，分別是行政處分性理論中的“公權(quán)力性要件”和“法律效果要件”。采用公權(quán)力性要件和法律效果要件的概念，更能直接體現(xiàn)出該要件的設(shè)立目的，有利于法院對審查對象的明確。

（四）法律依據(jù)要件和相對人信訪事項要件是輔助性要件

最高人民法院的“五要件”審查標(biāo)準(zhǔn)中，還提到法律依據(jù)要件和相對人信訪事項要件。但其二者的有無或者變動，并不會對系爭行為本身的性質(zhì)產(chǎn)生實質(zhì)影響，所以也無法決定其是否屬于行政訴訟的受案范圍。所以，法律依據(jù)要件和相對人信訪事項要件，并不屬于決定性要件，而只是幫助法官更有效地判斷系爭行為可訴性的輔助性要件。此二項要件的意義僅存在于法院審查的技術(shù)層面——如果系爭行為是以信訪答復(fù)意見書等形式作出的，但是行為主體又并未適用《信訪條例》中的條款，或者系爭行為的實質(zhì)內(nèi)容的依據(jù)并非《信訪條例》，而是其他具體行政管理領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)。又或者法院在審查系爭行為時，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人最初提出的是一個請求被告行政機關(guān)履行自身行政管理職責(zé)的主張，而行政機關(guān)卻對此作出了一個信訪答復(fù)意見，那么此時審理法院應(yīng)當(dāng)特別注意識別該系爭行為是否是一個披著信訪答復(fù)外衣的行政行為。

綜上所述，判斷涉訪行為是否是以信訪之名實施行政行為，即是否屬于行政訴訟的受案范圍，決定性要件是公權(quán)力性要件和法律效果要件，此兩項要件直接決定系爭行為的性質(zhì)，而法律依據(jù)要件和相對人信訪事項要件是輔助性要件，對系爭行為的性質(zhì)不產(chǎn)生決定影響。

四、特定信訪行為的可訴例外

有學(xué)者曾以信訪活動本身的類型為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，論證不同場景下的信訪行為的可訴性。2但是信訪制度作為一種救濟制度，和行政復(fù)議、行政訴訟等救濟途徑之間的關(guān)系盤根錯節(jié)。實際案件中的具體情況更是復(fù)雜瑣碎，真正做到嚴(yán)格區(qū)分并不容易。

但是無論法院通過何種方式認(rèn)定信訪行為的可訴性，最終都需要將具體法律條款的適用落實到裁判文書中。所以本文以《最高法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款中不同項作為區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)，以解構(gòu)法院面對的需要判斷其可訴性的信訪行為。

（一）重復(fù)處理行為的可訴例外

《最高法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第4項規(guī)定，行政機關(guān)駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。

行政行為生效后便會產(chǎn)生拘束性的法律效果，針對不同的對象，這種拘束效果的具體表現(xiàn)形式也不相同。對于作出行政行為之外的其他行政機關(guān)而言，這種拘束效果被稱為構(gòu)成要件效力。3除非是對該生效行政行為具有監(jiān)督職責(zé)的復(fù)議機關(guān)或者法院，否則對于該生效行政行為中確認(rèn)的事實要件及其在法律上的存在，應(yīng)當(dāng)予以尊重，并作為自身決定的基礎(chǔ)。1而其他行政機關(guān)對生效行政行為的構(gòu)成要件效力不產(chǎn)生實質(zhì)性突破的行為，就屬于重復(fù)處理行為。

在現(xiàn)實生活中，存在一部分信訪人將已經(jīng)依法生效的行政行為通過訴諸信訪的方式，請求信訪機關(guān)重新確認(rèn)自己（已被確認(rèn)）的權(quán)利義務(wù)，或者通過信訪的方式，到達(dá)重新計算行政行為訴訟期限的目的。如果當(dāng)事人向行政機關(guān)提出的信訪申請事項的內(nèi)容，是針對已經(jīng)生效的行政行為的效力進行變更、撤銷或者廢止的請求，此時，行政機關(guān)以信訪答復(fù)意見的形式對該請求作出拒絕答復(fù)的決定，或者作出重申系爭行政行為原有效力的答復(fù)，該信訪處理行為就屬于重復(fù)處理行為。例如在黃學(xué)林訴中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會四川監(jiān)管局、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會德陽銀保監(jiān)分局不履行法定職責(zé)案中，最高人民法院認(rèn)為：“本案中，黃學(xué)林對中國銀行保險監(jiān)督管理委員會德陽銀保監(jiān)分局、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會四川監(jiān)管局、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會所作信訪答復(fù)意見、信訪復(fù)查意見、信訪復(fù)核意見處理結(jié)果不服，進而提起本案履行法定職責(zé)之訴，訴請責(zé)令三行政機關(guān)將石信才移送公安、檢察機關(guān)立案偵查，將信用社相關(guān)責(zé)任人員移送司法機關(guān)并對相關(guān)責(zé)任人員進行處罰，其實質(zhì)是對三行政機關(guān)的重復(fù)處理結(jié)果不服提起的行政訴訟，明顯不屬于人民法院行政訴訟受案范圍?！?可見，重復(fù)處理行為只是對行政機關(guān)作出的、已經(jīng)生效的行政行為的效力的二次重申，不符合法律效果要件，故通常不屬于行政訴訟的受案范圍。

另外，法院在判斷重復(fù)處理行為時，需要注意識別作出系爭行為（潛在的重復(fù)處理行為）的行政機關(guān)是否屬于對原行政行為具有監(jiān)督職能的機關(guān)。如果具有監(jiān)督職能，那么即使該行政機關(guān)維持了原行政行為，也不能被簡單認(rèn)定為重復(fù)處理行為。

（二）內(nèi)部監(jiān)督行為的可訴例外

《最高法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第8項規(guī)定，上級行政機關(guān)基于內(nèi)部層級監(jiān)督關(guān)系對下級行政機關(guān)作出的聽取報告、執(zhí)法檢查、督促履責(zé)等行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。

《信訪條例》第36條規(guī)定了信訪督辦制度，是指政府信訪工作機構(gòu)或者受理信訪事項的行政機關(guān)，為使信訪事項得到及時、依法、妥善的處理，依法對同級政府工作部門和下級行政機關(guān)處理信訪事項、執(zhí)行信訪決定的情況予以督促檢察的行為。3例如在王國慶等訴自然資源部不履行法定職責(zé)案中，最高人民法院認(rèn)為：“本案中，王國慶等11人認(rèn)為自然資源部未就其申請事項予以處理而提起本案訴訟，但從其申請內(nèi)容上看，實質(zhì)上是要求自然資源部基于內(nèi)部層級監(jiān)督關(guān)系而對下級行政機關(guān)實施監(jiān)督行為，根據(jù)《最高法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第8項之規(guī)定，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！?督辦行為從性質(zhì)上看，屬于行政機關(guān)的內(nèi)部行為，是信訪機關(guān)基于內(nèi)部層級監(jiān)督關(guān)系而對下級行政機關(guān)實施的監(jiān)督行為。信訪機關(guān)的督辦行為本身并不涉及當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)的調(diào)整，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)可能產(chǎn)生實際影響的，其實是受信訪工作機構(gòu)督辦的，政府工作部門和下級行政機關(guān)的行政管理行為。所以，督辦行為并不符合法律效果要件，不屬于行政訴訟的受案范圍。

但是如果上級行政機關(guān)在實施這種內(nèi)部監(jiān)督行為時，跨越內(nèi)部層級監(jiān)督的界限，而向下級行政機關(guān)發(fā)出變更生效行政行為的命令，或者直接變更、撤銷下級行政機關(guān)作出的行政行為，則屬于對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)進行了新的安排，符合法律效果要件，屬于行政訴訟的受案范圍。2017年8月31日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于進一步保護和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》第12條中即規(guī)定，上級行政機關(guān)的層級監(jiān)督行為，如果設(shè)置了當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)或者對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響，法院應(yīng)當(dāng)予以立案。1

（三）純粹信訪行為的可訴例外

《最高法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第9項規(guī)定，行政機關(guān)針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見等行為，不屬于行政訴訟的受案范圍。該條款的適用應(yīng)當(dāng)結(jié)合《最高法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第10項的規(guī)定一同理解。

司法解釋之所以將行政機關(guān)針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見等行為排除于行政訴訟的受案范圍，是因為以上行為不涉及對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的調(diào)整，不符合法律效果要件。換言之，第9項的內(nèi)容，其實是作為兜底條款的第10項中的“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為”在信訪領(lǐng)域內(nèi)的具體表現(xiàn)。

對信訪事項的登記行為、對信訪事項的審查及決定是否受理的行為、對群眾反應(yīng)情況、提出建議和意見的信訪事項予以采納或者回應(yīng)，以及信訪處理過程中涉及的轉(zhuǎn)送、交辦、報請、報告行為等，均屬于純粹的信訪行為。這種處理行為并未涉及對當(dāng)事人實際權(quán)利義務(wù)的處理，故不符合法律效果要件。即使信訪工作機構(gòu)或者行政機關(guān)經(jīng)過初步審查，并作出受理或者不予受理的決定，也不會對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，所以并不屬于行政行為，也不屬于行政訴訟的受案范圍。如果當(dāng)事人對行政機關(guān)作出的不予處理決定不服，只能依《信訪條例》相關(guān)規(guī)定，向上級行政機關(guān)申請復(fù)查、復(fù)核。這一點，也可以在最高人民法院行字第4號文件中得到印證，《答復(fù)意見》認(rèn)為：“信訪人對信訪工作機構(gòu)依據(jù)《信訪條例》處理信訪事項的行為或者不履行《信訪條例》規(guī)定的職責(zé)不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理?！弊罡呷嗣穹ㄔ旱摹洞饛?fù)意見》背后立足的理論基礎(chǔ)，也正是因為該種行為缺少法律效果要件而無法被歸入行政訴訟的受案范圍。

但是正如最高人民法院在馬恩本訴黑龍江省嫩江縣人民政府不履行法定職責(zé)案中特別指出的那樣：“如果信訪答復(fù)意見、復(fù)查意見或者復(fù)核意見否定了既往的處理意見，作出新的處理決定，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)作出了不同于既往處理意見的新安排，實質(zhì)是對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了新的實質(zhì)影響，在此情況下，無論是信訪答復(fù)意見，還是信訪復(fù)查意見、信訪復(fù)核答復(fù)，均應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍?！?言下之意，如果信訪答復(fù)意見、復(fù)查、復(fù)核意見的內(nèi)容突破了純粹信訪行為的范疇——對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)作出了新的安排，則法律效果要件得到滿足，此時該信訪答復(fù)、復(fù)查、復(fù)核意見應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍。這樣的處理方式也已經(jīng)被最高人民法院的相關(guān)文件所采納。3

五、結(jié)語

逐步擴大行政訴訟的受案范圍，是法治國家建設(shè)和公民合法權(quán)益保護的必然要求。同時，客觀上確實存在一些行政機關(guān)通過諸如信訪答復(fù)意見書等特殊的行為方式，試圖利用法律的漏洞來規(guī)避自己受到行政審判的風(fēng)險，從而損害公民合法權(quán)益。

最高人民法院通過123號案例，給出了主體、內(nèi)容、結(jié)果、法律依據(jù)、相對人的申請事項等五項要件，用于判斷系爭行為是否屬于行政訴訟受案范圍。但如果通過行政處分性理論來反思這五項要件，可以發(fā)現(xiàn)并非所有要件均為決定性要件，各要件之間也存在著功能上的重合，有必要對其進行分類和厘清。在體系整合后，可以發(fā)現(xiàn)主體要件對于認(rèn)定行政行為的性質(zhì)和可訴性沒有意義，而決定系爭行為是否屬于行政訴訟受案范圍的決定性要件是公權(quán)力性要件和法律效果要件。法律依據(jù)要件和相對人的申請事項要件，屬于幫助法官在具體個案中進行可訴性判斷的輔助性要件。法院在審查特殊形式的行政行為時，不應(yīng)當(dāng)受囿于系爭行為的作出主體及其外在形式，而應(yīng)當(dāng)考察其背后是否涉及國家公權(quán)力的行使以及是否對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響。只要符合公權(quán)力性要件和法律效果要見的行為的系爭行為，均應(yīng)當(dāng)被納入行政訴訟的受案范圍。

信訪行為中的重復(fù)處理行為，通常不可訴，但若行政機關(guān)對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)進行了新的安排，則應(yīng)被納入受案范圍。信訪中的內(nèi)部層級監(jiān)督行為，因其不對外直接發(fā)生規(guī)范效力，故不具有可訴性，但若上級行政機關(guān)對下級機關(guān)作出的生效行政行為進行了變更或者撤銷，則屬于行政訴訟的受案范圍。另外，純粹的信訪行為雖然被法律明文排除出受案范圍，但如果客觀上產(chǎn)生了對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)具有實際影響的法律效果，則應(yīng)當(dāng)被視為行政行為，而納入受案范圍。

信訪行為的具體形式多樣，且與行政復(fù)議、訴訟有諸多交錯。法院應(yīng)當(dāng)立足于實際案情，對系爭行為的可訴性作出具體認(rèn)定。最重要的是法院不應(yīng)當(dāng)受限于系爭行為的作出主體及其形式，而應(yīng)當(dāng)將審查重點放在系爭行為所產(chǎn)生的法律效果上，原則上只要是對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的公權(quán)力行為，都應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍。

責(zé)任編輯：楊建平