保障我國糧食生產(chǎn)綜合能力的對策研究

于法穩(wěn) 黃鑫

一直以來，我國都高度重視糧食安全。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，更應(yīng)該站在新的戰(zhàn)略高度，遵循新的糧食安全觀，切實(shí)提升糧食綜合生產(chǎn)能力，確保國家糧食安全。

現(xiàn)狀

1.糧食產(chǎn)量創(chuàng)歷史新高

2000-2019年，我國糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了歷史性突破，從46217.5萬噸增加到66384.0萬噸，增加了20166.5萬噸，增長43.63%。2003-2015年，糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了十二連增。2015-2019年，我國糧食生產(chǎn)每年都保持在65000萬噸以上，人均糧食占有量達(dá)到470多公斤。當(dāng)前，我國糧食總量不足的局面已經(jīng)得到了有效扭轉(zhuǎn)，但糧食供給的結(jié)構(gòu)性問題比較突出，成為未來糧食生產(chǎn)亟需解決的主要矛盾。

2.糧食綜合生產(chǎn)能力逐年提升

根據(jù)系統(tǒng)性、代表性、可行性、公開性原則，筆者構(gòu)建了糧食綜合生產(chǎn)能力評價(jià)的指標(biāo)體系，評價(jià)結(jié)果顯示，2000-2017年我國糧食綜合生產(chǎn)能力呈現(xiàn)遞增態(tài)勢，糧食綜合生產(chǎn)能力指數(shù)從2000年的0.3474增加到2017年的0.6357，提高了82.99%。2000年以來，國家對糧食安全更加重視。特別是2004年以來，先后實(shí)施并完善了最低收購價(jià)政策、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策，2006年全面取消了農(nóng)業(yè)稅，采取有效措施推動(dòng)糧食綜合生產(chǎn)能力提升。

3.糧食主產(chǎn)區(qū)綜合生產(chǎn)能力區(qū)域差異明顯

2000年以來，我國各?。ㄊ?、區(qū)）糧食平均生產(chǎn)能力大致呈現(xiàn)遞增態(tài)勢，糧食綜合生產(chǎn)能力總體趨勢向好。糧食主產(chǎn)區(qū)在保障國家糧食安全中發(fā)揮著重要作用，其生產(chǎn)能力的提升得益于國家不斷加大的轉(zhuǎn)移支付力度。評價(jià)結(jié)果顯示，2017年，13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)①糧食生產(chǎn)能力平均為0.4438，高出全國平均水平（0.3914）13.38個(gè)百分點(diǎn)，更高出18個(gè)非糧食主產(chǎn)區(qū)②（0.3745）18.50個(gè)百分點(diǎn)。

問題

1.水土資源的約束性越來越強(qiáng)

糧食生產(chǎn)不僅受耕地、水資源等自然要素的約束，也受勞動(dòng)力、技術(shù)和資金等經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素的影響。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入推進(jìn)，優(yōu)質(zhì)耕地資源多被配置到非農(nóng)生產(chǎn)領(lǐng)域，特別是非糧生產(chǎn)領(lǐng)域。水土資源匹配失衡成為新時(shí)代糧食安全的核心制約因素，且這種制約呈現(xiàn)出日益增強(qiáng)的趨勢。眾所周知，水土資源全面影響糧食安全，數(shù)量的多少影響糧食產(chǎn)量，質(zhì)量的好壞影響糧食品質(zhì)，而后者恰恰是新時(shí)代人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要的重要內(nèi)容。當(dāng)前，我國水土資源流失嚴(yán)重、利用效率低下等問題并存，糧食生產(chǎn)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

2.農(nóng)業(yè)面源污染依然嚴(yán)重

化肥、農(nóng)藥、殺蟲劑和除草劑等化學(xué)用品的大量投入，以及非科學(xué)性施用，導(dǎo)致嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染，嚴(yán)重?fù)p害了糧食生產(chǎn)的生態(tài)基礎(chǔ)。據(jù)中央廣播電視總臺中國之聲《全國新聞聯(lián)播》2019年12月18日報(bào)道，2019年我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥利用率為39.2%，農(nóng)藥利用率為39.8%，未能得到有效利用的成分進(jìn)入土壤和地下水體，造成土壤質(zhì)量下降和水環(huán)境污染，對糧食品質(zhì)構(gòu)成了新的威脅。

3.農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用率較低

據(jù)筆者整理有關(guān)報(bào)道及相關(guān)研究，我國每年大約有40多億噸農(nóng)業(yè)廢棄物資源未得到合理使用，其中包括7億多噸農(nóng)作物秸稈和30多億噸畜禽糞便，而畜禽糞便的COD（化學(xué)需氧量）排放是工業(yè)和生活污水排放的5倍。此外，由于認(rèn)知不足、機(jī)制缺失等，導(dǎo)致廢棄農(nóng)用塑料薄膜、農(nóng)藥包裝物等農(nóng)業(yè)廢棄物的回收及資源化利用率低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境遭受二次污染的趨勢不斷加劇。

4.工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的外在風(fēng)險(xiǎn)加大

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，在愈來愈嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制之下，城鎮(zhèn)對工業(yè)生產(chǎn)的環(huán)保要求越來越高，倒逼大量的高污染工業(yè)企業(yè)從城鎮(zhèn)向農(nóng)村地區(qū)遷移。由于農(nóng)村對環(huán)境問題重視不夠，監(jiān)管不到位，對遷入的工業(yè)企業(yè)基本持許可態(tài)度，導(dǎo)致工業(yè)企業(yè)占用了大量優(yōu)質(zhì)土地資源，工業(yè)廢棄物對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境造成了破壞和污染，影響了糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量。同時(shí)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建筑垃圾的大量產(chǎn)生及生活垃圾、生活污水的大量排放，也成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境污染的主要來源。

5.農(nóng)業(yè)抵御自然風(fēng)險(xiǎn)的能力依然不足

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)類別較多，特別是在全球氣候變暖的背景之下，極端氣候發(fā)生的頻率更高、影響的范圍更廣、造成的破壞程度更大。近年來，旱澇災(zāi)害頻發(fā)，導(dǎo)致糧食大幅度減產(chǎn)，進(jìn)而影響國家糧食安全。除此之外，病蟲害、冰雹和臺風(fēng)等自然災(zāi)害，也會(huì)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)重的危害。面對這些自然災(zāi)害，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然風(fēng)險(xiǎn)的能力明顯不足。

對策

1.從國家戰(zhàn)略高度強(qiáng)化糧食安全風(fēng)險(xiǎn)意識

（1）強(qiáng)化對糧食安全的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記指出：“保障國家糧食安全是一個(gè)永恒的課題，任何時(shí)候這根弦都不能松”。因此，應(yīng)加強(qiáng)對國家糧食安全的領(lǐng)導(dǎo)，全面提升糧食綜合生產(chǎn)能力。

（2）強(qiáng)化糧食安全責(zé)任意識。各級政府應(yīng)樹立糧食安全的責(zé)任意識，將糧食生產(chǎn)作為工作的重中之重，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)各級政府更應(yīng)如是。

（3）強(qiáng)化糧食安全風(fēng)險(xiǎn)意識。新時(shí)代，影響糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)因素依然存在，影響的程度可能愈來愈深，要隨時(shí)關(guān)注影響糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)因素及其變化態(tài)勢，并制定切實(shí)可行的預(yù)案，確保國家糧食安全。

（4）強(qiáng)化生態(tài)基礎(chǔ)意識。農(nóng)業(yè)發(fā)展應(yīng)將為14億國人提供糧食等優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品作為最根本的出發(fā)點(diǎn)與最終的目標(biāo)。從根本上來講，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量安全的前提是必須有水土資源的數(shù)量和質(zhì)量作保障。為此，必須樹立生態(tài)基礎(chǔ)意識，這是關(guān)乎健康中國戰(zhàn)略能否實(shí)現(xiàn)的重大戰(zhàn)略問題。

2.加強(qiáng)水土資源保護(hù)，為糧食生產(chǎn)提供保障

（1）在確保耕地?cái)?shù)量穩(wěn)定的前提下，實(shí)現(xiàn)耕地資源質(zhì)量的提升。一是以最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格節(jié)約用地制度為根本遵循，全面落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡、永久性基本農(nóng)田劃定等政策措施，確保耕地面積的穩(wěn)定。尤其要做好政策與制度的績效評價(jià)，對造假不良行為進(jìn)行追責(zé)。二是保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地資源，改善耕地土壤的質(zhì)量。通過改造中低產(chǎn)田、改善耕地土壤質(zhì)量，提升耕地生產(chǎn)率，確保國家糧食安全。

（2）以水生態(tài)建設(shè)為著力點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用。一是實(shí)施水生態(tài)治理，為糧食生產(chǎn)提供用水保障。立足于系統(tǒng)論思維，統(tǒng)籌自然生態(tài)要素，將治水與治山、治林、治田有機(jī)結(jié)合，協(xié)調(diào)解決水資源問題，提升水資源對農(nóng)業(yè)發(fā)展的保障能力。二是實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度。在嚴(yán)格執(zhí)行水資源管理“三條紅線”③的同時(shí)，根據(jù)區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，劃定農(nóng)業(yè)用水紅線，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對優(yōu)質(zhì)灌溉用水的需求。三是推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水措施，提高農(nóng)業(yè)用水效率。根據(jù)不同區(qū)域水資源稟賦、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)實(shí)際，選擇適宜的節(jié)水措施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的目的。

（3）以環(huán)保執(zhí)法為手段，嚴(yán)格控制工業(yè)企業(yè)污染水土資源。一是完善環(huán)保制度，規(guī)范工業(yè)企業(yè)的排污行為，從達(dá)標(biāo)排放轉(zhuǎn)向總量控制，從限制性制度轉(zhuǎn)向激勵(lì)性制度、引導(dǎo)性制度。二是嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法，根據(jù)企業(yè)所造成的環(huán)境污染程度，追究其法律責(zé)任，并處以重罰。

3.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，改善糧食生產(chǎn)環(huán)境

（1）以綠色發(fā)展理念指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染的防治工作。一是加大宣傳力度，提高全民對農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重后果的認(rèn)識。利用各種信息技術(shù)手段，積極推行環(huán)境宣傳下鄉(xiāng)、監(jiān)測下鄉(xiāng)和執(zhí)法下鄉(xiāng)，在防治農(nóng)業(yè)面源污染的同時(shí)，還要嚴(yán)防工業(yè)污染從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。二是清楚認(rèn)識農(nóng)業(yè)面源污染防治的艱巨性。我國農(nóng)業(yè)面源污染的形勢非常嚴(yán)峻，要通過推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染防治，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)質(zhì)量，為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提供基礎(chǔ)保障。

（2）推動(dòng)農(nóng)業(yè)面源污染防治行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，并對實(shí)施效果進(jìn)行評價(jià)。一是全面實(shí)施農(nóng)業(yè)農(nóng)村部推行的相關(guān)行動(dòng)計(jì)劃。圍繞“一控兩減三基本”④目標(biāo)，實(shí)施化肥農(nóng)藥使用量零增長行動(dòng)、推進(jìn)養(yǎng)殖糞污綜合治理行動(dòng)等。二是加強(qiáng)行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施效果的監(jiān)測與評價(jià)。在全國范圍內(nèi)選擇典型區(qū)域，對農(nóng)業(yè)面源污染防治行動(dòng)的實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)測及評價(jià)，并剖析實(shí)施過程中存在的問題，提出進(jìn)一步完善的建議。

4.重構(gòu)發(fā)展模式，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)的質(zhì)量

（1）重構(gòu)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，減少面源污染。按照生態(tài)農(nóng)業(yè)原理，構(gòu)建循環(huán)型生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，將種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)之間的生態(tài)鏈銜接起來，實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）強(qiáng)化市場監(jiān)管，倒逼農(nóng)資生產(chǎn)與使用走向綠色化之路。一是根據(jù)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的要求，積極引導(dǎo)農(nóng)資生產(chǎn)主體行為，強(qiáng)化農(nóng)資生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，以此保障農(nóng)資合理、穩(wěn)定供應(yīng)，在源頭上遏制假冒劣質(zhì)農(nóng)資產(chǎn)品對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的潛在危害。二是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體行為監(jiān)督和管理，督促其嚴(yán)格按照農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行生產(chǎn)，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程造成的面源污染。

（3）建立農(nóng)業(yè)廢棄物回收和資源化利用各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的鏈接機(jī)制。如果不能及時(shí)回收農(nóng)藥包裝物、農(nóng)用廢棄塑料薄膜，將會(huì)對水土資源環(huán)境導(dǎo)致嚴(yán)重的二次污染。因此，需要高度重視農(nóng)業(yè)廢棄物的回收及資源化利用，根本解決農(nóng)業(yè)廢棄物造成的面源污染。

5.完善制度和機(jī)制，保障糧食生產(chǎn)能力提升

（1）繼續(xù)實(shí)行耕地輪作休耕制度。根據(jù)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要求，提升糧食綜合生產(chǎn)能力，逐步推動(dòng)輪作休耕補(bǔ)償?shù)闹贫然头ㄖ苹ㄔO(shè)，統(tǒng)籌國家糧食安全和生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”的目的。

（2）建立健全糧食主產(chǎn)區(qū)耕地資源生態(tài)補(bǔ)償制度。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式由過度依賴資源環(huán)境的粗放發(fā)展向綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，建立與完善對糧食主產(chǎn)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償力度，尤其是對東北黑土地的保護(hù)更應(yīng)該加大補(bǔ)償力度。

（3）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境監(jiān)測，建立科學(xué)的防范體系。建立可持續(xù)的政策監(jiān)測和評估流程，通過對各省、市、縣農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評價(jià)和考核，激勵(lì)各地努力提高農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展水平和速度。

注釋：

①13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)指河北、河南、黑龍江、吉林、遼寧、湖北、湖南、江蘇、江西、內(nèi)蒙古、山東、四川、安徽。

②18個(gè)?。ㄊ小^(qū)）指北京、天津、山西、上海、浙江、福建、廣東、廣西、海南、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。

③水資源三條紅線指水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區(qū)限制納污紅線。

④一控兩減三基本指嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用水總量，大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)；減少化肥和農(nóng)藥使用量，實(shí)施化肥、農(nóng)藥零增長行動(dòng)；畜禽糞便、農(nóng)作物秸稈、農(nóng)膜基本資源化利用。