論基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的治理邏輯

孫閃閃 鄭文慧

[摘? ?要]新時代的治理邏輯是破解社會主要矛盾，戰(zhàn)勝各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢所必需的新思維、新策略、新方法。它更加強調(diào)人的主體性，更加鼓勵學(xué)校多樣發(fā)展，更加注重教育科學(xué)發(fā)展的鮮明特征，是破解當(dāng)前基礎(chǔ)教育發(fā)展的各種矛盾，實現(xiàn)教育高質(zhì)量發(fā)展的強大推動力。實現(xiàn)基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的治理邏輯包括：形成多元參與的治理機制，齊力共促教育良好局面;增強學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，實現(xiàn)學(xué)校的自由發(fā)展;發(fā)揮市場資源配置優(yōu)勢，確?；A(chǔ)教育充分發(fā)展;完善社會監(jiān)督機制，推動基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展;健全家校合作機制，努力辦好人民滿意的教育。

[關(guān)鍵詞]基礎(chǔ)教育;高質(zhì)量發(fā)展;治理邏輯

十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確指出：“順應(yīng)時代潮流，適應(yīng)我國社會主要矛盾變化，統(tǒng)攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業(yè)、偉大夢想，不斷滿足人民對美好生活新期待，戰(zhàn)勝前進道路上的各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫。”新時代的治理邏輯對當(dāng)前我國各個領(lǐng)域的建設(shè)工作都至關(guān)重要，是我國破解新時代社會主要矛盾，戰(zhàn)勝各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢所必需的新思維、新策略、新方法。那么，如何把新時代的治理邏輯融入基礎(chǔ)教育系統(tǒng)，運用“治理”邏輯化解當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育面臨的主要矛盾，進而推動我國基礎(chǔ)教育的高質(zhì)量發(fā)展呢？深入探討這一課題，無疑具有極其重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、教育治理的生成邏輯和鮮明特征

1.教育治理的生成邏輯

我國現(xiàn)行的基礎(chǔ)教育管理體系是政府行政力量主導(dǎo)下的自上而下的行政管理體制。這種管理范式在我國教育發(fā)展比較落后的階段，以集中力量辦大事的優(yōu)勢，為促進我國基礎(chǔ)教育70年來的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟與社會的不斷發(fā)展，我國基礎(chǔ)教育事業(yè)獲得了長足進步，而這種帶有濃厚行政色彩的管理范式也逐漸顯現(xiàn)出不適應(yīng)性，限制了基礎(chǔ)教育事業(yè)快速健康地發(fā)展。這種不適應(yīng)性主要體現(xiàn)在兩個方面。一是規(guī)范化的教育管理與個性化的教育需求不相適應(yīng)。規(guī)范化的教育管理是主體對主體的管理即人對人的管理，不是人對客體的管理，這與當(dāng)前人們個性化的教育需求不相適應(yīng)。二是有限的教育經(jīng)費與人們對教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展需求不相適應(yīng)。社會主義具有集中力量辦大事的優(yōu)勢，具有很強的計劃性，但政府的力量又是有限的。實踐表明，適當(dāng)放權(quán)，鼓勵私立學(xué)校的發(fā)展不僅能夠有效緩解政府財政壓力，而且有利于推動我國教育事業(yè)的充分發(fā)展，破解新時代教育事業(yè)發(fā)展的主要矛盾。在此背景下，與新時代相適應(yīng)的治理邏輯憑借自身的顯著優(yōu)勢在教育領(lǐng)域應(yīng)運而生。

2.教育治理的鮮明特征

“教育治理是國家機關(guān)、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進行合作互動，共同管理教育公共事務(wù)的過程。[1]”教育治理是從教育管理演變而來，與教育管理相比，具有一些新的鮮明特征。

（1）更加強調(diào)人的主體性。教育管理強調(diào)主體對客體的關(guān)系，即人對人的管理，例如上級對下級的管理，教師對學(xué)生的管理。教育治理則體現(xiàn)為一種互為主體的關(guān)系，強調(diào)多元參與，干部、教師、學(xué)生都是管理主體，這是一種自我管理，更能凸顯人的管理主體性。教育治理是對傳統(tǒng)教育管理方式的超越，在這種模式下，學(xué)校能夠更加廣泛地了解學(xué)生所需、家長所需，使教育決策更能體現(xiàn)人民意愿。因此，治理模式能凸顯人的主體地位。

（2）更加鼓勵學(xué)校多樣發(fā)展。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，只靠政府主體的管理，不利于復(fù)雜教育問題的有效解決;只靠市場機制，也不能保障提供公平的教育服務(wù)。正是在教育管理中“政府失靈”和“市場失靈”的背景下，教育治理模式開始出現(xiàn)，并成為一種新的問題解決機制。在教育治理模式下，政府對學(xué)校的直接管理減少，使學(xué)校擁有更多發(fā)展自主權(quán)，能夠推動學(xué)校的多樣發(fā)展，增加人們的教育選擇機會，從而更好地滿足人民日益多樣化、個性化的教育需求。

（3）更加注重教育科學(xué)發(fā)展。從教育決策的科學(xué)性來說，科學(xué)的教育決策是辦好讓人民滿意教育的前提?！霸诮逃卫淼目蚣芟?，各種不同的教育利益訴求能得到充分表達，使教育決策、政策與立法得到充分討論與論證，這可從政治生態(tài)上消除人治顯性或者隱形存在，使管理更加科學(xué)。[2]”從教育評價的專業(yè)化角度來說，專家智庫參與教育評價無疑有利于增強教育評價的科學(xué)性，促使我國教育事業(yè)走向更加科學(xué)的發(fā)展軌道。

二、以教育治理推動基礎(chǔ)教育的高質(zhì)量發(fā)展

基礎(chǔ)教育的高質(zhì)量發(fā)展就是要實現(xiàn)“每個人自由而全面的發(fā)展”，具體來說，就是要“在中國特色社會主義進入新時代的歷史方位與教育發(fā)展的實踐過程中，優(yōu)化影響‘一切人自由而全面的發(fā)展的教育內(nèi)外在因素，保障每一個人盡可能獲得自由而全面的發(fā)展”[3]。為此，明確當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實矛盾，并從社會層面尋求破解之道顯得極其重要。

1.當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實矛盾

自中華人民共和國成立以來，國內(nèi)基礎(chǔ)教育事業(yè)取得了輝煌成就，解決了人民群眾的基本教育需求。然而，當(dāng)前國內(nèi)基礎(chǔ)教育發(fā)展仍面臨著諸多矛盾，主要是基礎(chǔ)教育發(fā)展的不平衡和不充分問題。

（1）基礎(chǔ)教育發(fā)展不平衡。一是優(yōu)質(zhì)資源分布不平衡。在我國，東、中、西部教育資源分布很不平衡，城鄉(xiāng)之間的教育資源也存在很大差距，優(yōu)質(zhì)資源過多集中于東、中部經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)和中心城市。二是社會需求與就業(yè)意愿發(fā)展不平衡?！毒蜆I(yè)藍(lán)皮書：2019年中國大學(xué)生就業(yè)報告》顯示，“2018年大學(xué)生的就業(yè)滿意度為67%”“專業(yè)與崗位相關(guān)度為71%”[4]。從就業(yè)結(jié)果來看，畢業(yè)生所從事的工作并不一定與其所學(xué)專業(yè)有關(guān)。這些在一定程度上說明，當(dāng)前我國的社會發(fā)展需求與畢業(yè)生的就業(yè)意愿不能完全匹配。三是教育投入結(jié)構(gòu)不平衡。教育部統(tǒng)計顯示，“2018年全國教育經(jīng)費投入為46135億元，其中學(xué)前教育總投入經(jīng)費為3672億元，義務(wù)教育經(jīng)費總投入為20858億元，高中階段教育經(jīng)費總投入為7184億元，高等教育經(jīng)費總投入為12013億元”[5]。可見，在教育經(jīng)費的分配上，對基礎(chǔ)教育的投入偏低。

（2）基礎(chǔ)教育發(fā)展不充分。一是教育供給不充分。新時代人民群眾對教育的需求已經(jīng)從“上學(xué)”的基本需求逐漸轉(zhuǎn)向“上好學(xué)”的需求，并呈現(xiàn)出多樣化的特點。二是“減負(fù)”不充分。當(dāng)前，我國中小學(xué)課業(yè)負(fù)擔(dān)問題突出，已經(jīng)成為社會議論關(guān)注的熱點。雖然國家早就開始重視中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)問題，而且發(fā)布了多項改革措施，但是學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重的問題還未得到全面解決。三是教師隊伍和能力發(fā)展不充分。從教師數(shù)量看，我國教師隊伍仍顯不足，需進一步發(fā)展壯大。從教師質(zhì)量看，教師的專業(yè)能力和教學(xué)水平還有待提高。四是人們對教育功能和規(guī)律的認(rèn)識不夠充分。在教育問題上，仍有只關(guān)注教育結(jié)果、忽視學(xué)生成長規(guī)律的情況。此外，很多學(xué)校的教育思想觀念、課程設(shè)置、考試評價方式和管理體制等，未能充分體現(xiàn)出素質(zhì)教育的要求，有待進一步完善。

2.教育治理為基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展提供強大助力

當(dāng)前，我國教育不平衡不充分發(fā)展的問題已經(jīng)影響了學(xué)生的全面發(fā)展，因此，解決好這一問題是當(dāng)前推動我國基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。教育治理所具有的鮮明特征，恰能為破解我國基礎(chǔ)教育發(fā)展的現(xiàn)實矛盾，促進我國基礎(chǔ)教育的高質(zhì)量發(fā)展提供強大助力。

（1）教育治理能夠促進基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展。一是有利于促進不同地區(qū)間教育資源的均衡發(fā)展。在教育治理背景下，政府的進一步放權(quán)，能夠擴大市場空間，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用。市場的盈利本性將驅(qū)使資本涌進教育資源稀缺的地區(qū)，這在一定程度上可以緩解當(dāng)?shù)亟逃Y源的匱乏，從而改善當(dāng)?shù)氐慕逃l(fā)展情況，縮小與其他地區(qū)的差距。二是有利于促進不同教育階段教育資源的均衡發(fā)展。社會力量是政府供給公共教育服務(wù)的合作伙伴。社會力量作為教育治理的主體之一，能夠更及時地利用各種形式的資源和力量，靈活多樣地提供公共教育服務(wù)，哪個階段、哪種類型教育資源需求較大，社會力量的投資就會趨向哪里。從以上意義上說，教育治理有助于促進基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。

（2）教育治理能夠推進基礎(chǔ)教育充分發(fā)展。一是在教育治理模式下，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不斷擴大，可擁有更大的自由發(fā)展空間。如此，學(xué)校就可以根據(jù)自身實際探索形成適合本校的發(fā)展道路，進一步實現(xiàn)學(xué)校的個性化、特色化發(fā)展。二是在教育治理模式下，人們能夠平等參與教育管理，擁有更多話語權(quán)，促使教育決策更加充分體現(xiàn)人民的意愿。三是辦學(xué)主體多樣化促使不同主體之間形成一定的競爭局面。各辦學(xué)主體為在市場中占據(jù)領(lǐng)先地位，就會積極主動提高本校教師的教學(xué)能力和教學(xué)水平，從而促進我國教育教學(xué)質(zhì)量的提高。四是教育決策更科學(xué)化和教育評價更專業(yè)化將促進學(xué)校教育更加符合教育發(fā)展規(guī)律，進而助益我國教育事業(yè)的健康長遠(yuǎn)發(fā)展。

三、實現(xiàn)基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展的治理邏輯

教育治理就是要讓每一個“細(xì)胞”都充滿活力。當(dāng)前，在教育治理的視野下解決教育發(fā)展的不平衡不充分問題，推進基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展，重點要從以下五個方面發(fā)力。

1.形成多元參與的治理機制，齊力共促教育良好局面

多元參與的治理機制能夠有效提高學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量和教育教學(xué)成效。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，除政府放權(quán)之外，還需建立和完善相關(guān)制度，尤其是教師、家長和學(xué)生參與制度，如教師代表大會、家長代表大會、學(xué)生委員會等。未來各項制度的落實，一要提高教師、家長和學(xué)生參與學(xué)校管理的意識，二要提高教師、家長和學(xué)生的教育管理決策能力。具體來說，要完善公共教育事業(yè)決策機制，以及重大教育決策審議制度和聽證制度等;要鼓勵社會力量參與，提高教育評估能力，為學(xué)校發(fā)展提供智力支撐，最終形成多元主體參與的治理機制，齊力共促教育高質(zhì)量發(fā)展的良好局面。

2.增強學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，實現(xiàn)學(xué)校的自由發(fā)展

為實現(xiàn)學(xué)校的自由發(fā)展，需要改變政府在教育領(lǐng)域的全能管理模式，增強學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，讓政府發(fā)揮“元治理”作用。進一步說，就是把“小政府、大社會、大服務(wù)”作為建設(shè)目標(biāo)，由其他主體承擔(dān)的職能不再由政府承擔(dān)，政府僅承擔(dān)社會和市場“無以承擔(dān)，不能承擔(dān)的職能”，如培育社會組織，讓渡管理權(quán)力，保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，對學(xué)校進行財政投入等[6]。換言之，政府的主要職責(zé)是致力于為學(xué)校發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和保證國家教育方針、政策得到有效貫徹和落實。

3.發(fā)揮市場資源配置優(yōu)勢，確保基礎(chǔ)教育充分發(fā)展

市場具有資源配置的作用，在教育領(lǐng)域引入市場，可在公辦校內(nèi)部、民辦校內(nèi)部以及公辦校與民辦校之間形成良性競爭局面，激發(fā)學(xué)校發(fā)展活力，促進基礎(chǔ)教育充分發(fā)展，從而為社會提供更加優(yōu)質(zhì)、多樣的教育服務(wù)。然而，當(dāng)前我國的教育治理機制是在市場力量尚較薄弱、機制尚未成熟的基礎(chǔ)上建立的，因此要慎重看待市場引入問題。一方面，要強化市場的資源配置和效率優(yōu)化作用，如鼓勵民辦學(xué)校提供優(yōu)質(zhì)教育資源等。另一方面，政府要強化市場監(jiān)管，完善市場準(zhǔn)入機制、招投標(biāo)機制、過程監(jiān)管等，防止教育公共事務(wù)過度市場化，致力營造健康、有序的市場環(huán)境。

4.完善社會監(jiān)督機制，推動基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展

推動基礎(chǔ)教育的優(yōu)質(zhì)發(fā)展，離不開社會的有效監(jiān)督和評價。為此，要完善社會相關(guān)監(jiān)督機制，促使社會不同群體積極參與、協(xié)調(diào)、評估教育公共事務(wù)，尤其是要履行好評價的職能。社會參與評價包括評價政府和評價學(xué)校兩個方面：一方面要評價政府在規(guī)劃布局、教育經(jīng)費投入、教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展等方面的情況;另一方面要評價學(xué)校的課程實施、教師的專業(yè)發(fā)展、學(xué)生的培養(yǎng)與發(fā)展等方面的情況。此外，還應(yīng)發(fā)展教育的第三方評價組織，以增強社會評價的專業(yè)性和科學(xué)性。與此同時，政府也要加強對社會組織的監(jiān)管，確保評價結(jié)果公平公正，以推動基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

5.健全家校合作機制，努力辦好人民滿意的教育

要辦好人民滿意的教育，首先就要讓家長積極參與教育事務(wù)和教育決策，有效監(jiān)督教育服務(wù)質(zhì)量，推動教育水平不斷提升。為了讓孩子能夠適應(yīng)未來社會的發(fā)展，家長對于子女教育的關(guān)注越來越多，被動參與學(xué)校教育事務(wù)已不能滿足家長的需求。學(xué)校雖設(shè)有家長委員會，但它在促進學(xué)校教育發(fā)展上的力量比較有限。為此，實現(xiàn)教育治理，需要提升公民參與意識，建立有效的家校對話通道。這一目標(biāo)需要通過構(gòu)建學(xué)校社會合作協(xié)商制度加以實現(xiàn)，需要在家庭和學(xué)校之間“建立一條經(jīng)?；?、制度性的對話通道，重點是搭建協(xié)商平臺，明確協(xié)商內(nèi)容，規(guī)范協(xié)商程序”[7]。

參考文獻

[1]褚宏啟.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014（10）：4.

[2]褚宏啟.自治與共治：教育治理背景下的中小學(xué)管理改革[J].中小學(xué)管理，2014（11）：16.

[3]劉堯.新時代教育高質(zhì)量發(fā)展的背景、內(nèi)涵與策略[J].河南教育（基教版），2019（1）：14.

[4]麥可思研究院.就業(yè)藍(lán)皮書：2019年中國大學(xué)生就業(yè)報告[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2019.

[5]中華人民共和國中央人民政府.教育部關(guān)于2018年全國教育經(jīng)費統(tǒng)計快報[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/201904/30/content_5387918.htm.

[6]郅庭瑾.基礎(chǔ)教育治理體系構(gòu)建[M].上海：華東師范大學(xué)出版社，2018.

[7]上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局.中國教育改革前沿報告：浦東新區(qū)教育公共治理結(jié)構(gòu)與服務(wù)體系研究[M].上海：上海教育出版社，2009.

（責(zé)任編輯? ?張慧籽）