農(nóng)村閑置宅基地盤活利用模式梳理

劉西敏

[提要] 閑置宅基地盤活利用是當(dāng)前宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)中的難點(diǎn)。本文通過梳理國內(nèi)參與宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)的縣鎮(zhèn)宅基地盤活利用經(jīng)驗(yàn)做法，總結(jié)當(dāng)前我國農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的兩種模式：農(nóng)村閑置宅基地有償退出模式和農(nóng)村閑置宅基地改造后再利用模式。并提出宅基地盤活利用模式借鑒建議，以期為各地開展農(nóng)村閑置宅基地盤活利用提供參考。

關(guān)鍵詞：閑置宅基地;盤活利用;模式

基金項(xiàng)目：濰坊市社會科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)研究課題：“鄉(xiāng)村振興背景下濰坊市農(nóng)村閑置宅基地盤活利用路徑研究”（濰社科學(xué)術(shù)委發(fā)[2020]4號）階段性研究成果

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2020年7月28日

一、引言

農(nóng)村土地資源的整治是發(fā)展鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，農(nóng)村房屋空置現(xiàn)象加劇，全國農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴(yán)重。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所《中國農(nóng)村發(fā)展報告》（2017）指出，新世紀(jì)第一個10年，農(nóng)村人口減少了1.33億人，每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米，折合市場價值約4，000億元。宅基地的閑置浪費(fèi)了土地資源，阻礙了鄉(xiāng)村振興的發(fā)展。因此，如何將這些閑置的宅基地盤活，又能保證農(nóng)民的合法權(quán)益，成為當(dāng)前開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)中的難點(diǎn)。

二、我國農(nóng)村宅基地制度改革

（一）農(nóng)村土地制度改革。黨的十八大以來，黨中央對深化農(nóng)村土地制度改革作出了若干重大部署。2014年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地改革試點(diǎn)工作意見》。2015年，國務(wù)院《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》要求，賦予“兩權(quán)”抵押融資功能。2016年中辦、國辦《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》要求落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的“三權(quán)分置”格局。各試點(diǎn)地區(qū)積極探索，形成了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場、土地股份合作制、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、土地托管等試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了承包地“三權(quán)分置”，發(fā)展了一大批“家庭農(nóng)場”、“種植大戶”、“農(nóng)民合作社”等農(nóng)村新型經(jīng)營主體。

（二）農(nóng)村建設(shè)用地制度改革。2018年2月，中央一號文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。2019年《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》指出要“積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，要突出服務(wù)鄉(xiāng)村振興”。2020年1月實(shí)施的《土地管理法》中指出，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。這一系列文件中都提及了盤活農(nóng)村閑置宅基地問題。

宅基地制度改革是農(nóng)村建設(shè)用地制度改革的重要組成部分，我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度具有無償性、成員性、封閉性，農(nóng)戶僅具有居住權(quán)，農(nóng)戶對宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)難以得到體現(xiàn)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革，就是為了保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶權(quán)益，落實(shí)村集體的宅基地所有權(quán)，保障農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

三、當(dāng)前我國農(nóng)村閑置宅基地盤活利用模式

各試點(diǎn)地區(qū)按照中央部署要求，圍繞農(nóng)村土地制度的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展了一系列有益探索，實(shí)現(xiàn)了宅基地房地一體確權(quán)登記，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、出租、抵押、回收等，取得了一批改革經(jīng)驗(yàn)成果。本文通過查詢部分試點(diǎn)地區(qū)政府網(wǎng)站、新聞、知網(wǎng)期刊文章、現(xiàn)場調(diào)研等方式，獲取農(nóng)村閑置宅基地盤活利用模式，并總結(jié)梳理得出農(nóng)村閑置宅基地有償退出模式和農(nóng)村閑置宅基地改造后再利用兩種模式。

（一）農(nóng)村閑置宅基地有償退出。2019年國務(wù)院《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》中提出推動各地制定省內(nèi)統(tǒng)一的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，探索對增量宅基地實(shí)行集約有獎、對存量宅基地實(shí)行退出有償。也就是對“一戶多宅”、宅基地超面積、違法建房的情況，只要村民自愿退出宅基地使用權(quán)，就可以依法得到補(bǔ)償或獎勵。

1、農(nóng)村閑置宅基地退出后整治、復(fù)墾。閑置宅基地退出后整治，就是開展宅基地資格權(quán)的有償退出或者宅基地的置換，通過退出和置換方式，將零星分散的閑置宅基地整合成一定區(qū)域后，進(jìn)行整治、復(fù)墾。整治復(fù)墾后的土地可以與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。

建立合理的閑置宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，宅基地退出補(bǔ)償獎勵制度等，加強(qiáng)政策宣傳，讓群眾知曉宅基地產(chǎn)權(quán)問題，鼓勵長期定居城鎮(zhèn)的農(nóng)戶，將閑置宅基地退出或置換，對農(nóng)村宅基地逐戶丈量公示，或頒發(fā)宅基地“房地一體”不動產(chǎn)確權(quán)登記證書。采用土地整治、土地復(fù)墾等方式，對農(nóng)村回收的閑置宅基地、工礦廢棄地進(jìn)行整治，依法依規(guī)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等政策，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求。如山東壽光市抓住國家“農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加掛鉤試點(diǎn)”機(jī)遇，對83個村實(shí)行了遷村并點(diǎn)，建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)，節(jié)余土地指標(biāo)9，228.39畝。

2、農(nóng)村閑置宅基地退出后流轉(zhuǎn)。閑置宅基地退出后流轉(zhuǎn)，就是回收的閑散地、廢棄地和退出的閑置宅基地繼續(xù)作為集體建設(shè)用地，土地用途不變，將這些集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)給企業(yè)或個人經(jīng)營者使用，也可以根據(jù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策，為農(nóng)民建房、鄉(xiāng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等提供土地等要素保障。如山東商河縣整村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，將回收的閑散地、廢棄地和退出的閑置宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，辦扶貧車間，引進(jìn)加工業(yè)項(xiàng)目，解決農(nóng)民就業(yè)問題，實(shí)現(xiàn)村民就近就業(yè)。

（二）農(nóng)村閑置宅基地改造后再利用

1、閑置宅基地改造，發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。結(jié)合本村實(shí)際，在尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，挖掘村內(nèi)閑散土地、閑置宅基地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，進(jìn)村入戶開展調(diào)研、實(shí)地勘測，逐戶排查危房、閑置房、違建房、房前屋后閑散土地、“一戶多宅”等情況，做到目標(biāo)明確，數(shù)據(jù)清楚。開展廢舊利用，將閑置宅基地、廢舊坑塘、廢舊房屋、舊磚頭等利用起來，閑置宅基地變老年活動中心、文明服務(wù)站等、廢坑塘養(yǎng)魚種蓮、舊磚頭鋪路、廢舊房屋鼓勵退出拆除并給予補(bǔ)償，用于公益設(shè)施建設(shè)和綠化、房前屋后閑散土地種植香椿、柿子樹等經(jīng)濟(jì)樹木，集體和農(nóng)戶按照商定比例分成收益，增加了農(nóng)戶和村集體的收入，改善了村莊人居環(huán)境。

2、閑置宅基地改造，打造特色鄉(xiāng)村項(xiàng)目。對于處于偏遠(yuǎn)山區(qū)的村莊，由于年輕村民外出務(wù)工，剩下的都是老人，大部分都是空心村，大量房屋閑置，但這些村莊大多環(huán)境優(yōu)美，農(nóng)房風(fēng)格古樸。因此，可以因地制宜，利用獨(dú)特的自然風(fēng)光、風(fēng)俗人情，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、文化旅游，將村民閑置的農(nóng)房打造成集休閑、旅游、文化、娛樂、度假于一體的度假村、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等，這些創(chuàng)新項(xiàng)目注重綠色發(fā)展，使大山里的農(nóng)村變身為美麗鄉(xiāng)村，閑置宅基地可以得到很好的改造利用。如，四川大竹縣將村民空置的農(nóng)房打造出集休閑、娛樂、度假為一體的綜合度假村，集大竹縣獨(dú)特的巴山文化、川東民俗住宅特點(diǎn)，打造休閑旅游住宅區(qū)，共享田園;山東沂南朱家林田園綜合體項(xiàng)目，農(nóng)戶的閑置農(nóng)房被用于出租、流轉(zhuǎn)或自營改造成民宿、餐館或其他經(jīng)營性項(xiàng)目，也可以用作回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人的住所、展覽館等，村民可以到餐館、民宿工作獲取酬勞，提升生活水平。

3、閑置宅基地改造，發(fā)展農(nóng)企、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等。家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如雨后春筍般在農(nóng)村生根發(fā)芽，但這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的建設(shè)用地問題卻很難解決。對閑置宅基地改造后可以優(yōu)先用于家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社使用作為倉儲房、工作間、農(nóng)具房、冷鏈物流車間、辦公室等。如北京延慶區(qū)，農(nóng)戶以閑置房屋入股村民合作社，將村民合作社對鄉(xiāng)村民宿統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)戶按照股份獲取分紅。

四、農(nóng)村閑置宅基地盤活利用模式借鑒建議

（一）因地制宜，不可照搬照抄。在經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，從村莊的實(shí)際情況出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃，制訂合理的工作方案。每個村莊都存在差異，無論是村容、村貌、民俗、村規(guī)，還是村莊整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，每個村莊都有自己的特點(diǎn)。因此，不管是工作推進(jìn)方案，還是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、獎勵辦法，都要根據(jù)村莊實(shí)情來制定。

（二）大膽創(chuàng)新，積極探索新模式。試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ街荒芙o人提供一種思路和啟發(fā)，盤活利用模式需要結(jié)合村莊實(shí)際情況，挖掘特色優(yōu)勢資源，積極探索，大膽創(chuàng)新。如閑置宅基地出租，發(fā)展民宿、鄉(xiāng)村旅游這種方式，并不是任何村莊都適用，對于沒有環(huán)境特色優(yōu)勢的村莊，不適合發(fā)展直接鄉(xiāng)村旅游，也需要大膽創(chuàng)新，如城市中的孩子對農(nóng)村生活缺乏認(rèn)知，而家長想讓孩子體驗(yàn)農(nóng)村生活，因此可以發(fā)展農(nóng)家生活體驗(yàn)、農(nóng)家采摘等，讓孩子完全置于農(nóng)村家庭中體驗(yàn)農(nóng)村生活，這就是一種“吸引城里人下鄉(xiāng)，讓原住村民受益”的新思路。大膽探索推進(jìn)農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的新思路新方法，才能讓閑置的農(nóng)村資源活起來。

（三）加強(qiáng)宣傳，提升村民意識。宅基地使用權(quán)取得的無償性，使得農(nóng)民對宅基地權(quán)益的理解不全面、不準(zhǔn)確。要使農(nóng)村閑置宅基地盤活利用模式得以推廣，農(nóng)民認(rèn)知要跟得上。村班子要對宅基地“三權(quán)分置”加強(qiáng)宣傳，加以解釋，要讓農(nóng)民理解開展宅基地“三權(quán)分置”的含義和意義，要讓農(nóng)民知曉宅基地改革的根本目的是為了保障農(nóng)民的權(quán)益，為農(nóng)民謀福利。村民意識提高了，閑置宅基地盤活利用工作才能順利推進(jìn)。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]魏后凱，閆坤.《中國農(nóng)村發(fā)展報告》——以全面深化改革激發(fā)農(nóng)村發(fā)展新動能[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2017.

[2]中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知[Z].2019.9.30.

[3]李國祥.做好農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)和盤活閑置農(nóng)房工作[J].中國黨政干部論壇，2019（11）.

[4]寇敏芳.以土地權(quán)利共享為核心“共享田園”改革已試點(diǎn)半年一塊閑置地牽起了農(nóng)民和市民[N].四川日報，2020.6.23.