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    我國城鄉(xiāng)融合存在的問題及對策

    2020-11-16 06:05王桂芹鄭顏悅
    江淮論壇 2020年5期
    關鍵詞:城鄉(xiāng)融合新型城鎮(zhèn)化鄉(xiāng)村振興

    王桂芹 鄭顏悅

    摘要:城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)關系的高級形態(tài)和必然趨勢,是城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)的根本路徑,是當前社會全面高質量發(fā)展的邏輯必然。當前推進城鄉(xiāng)融合面臨著城鄉(xiāng)居民收入差距過大、城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務設施配置失衡、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設不平衡及城鄉(xiāng)要素雙向流動體制受限等一系列問題和矛盾。以問題為導向,據(jù)此提出實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合應該保證城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)服務設施一體化、城鄉(xiāng)人居環(huán)境生態(tài)和諧化、城鄉(xiāng)要素雙向流動體制機制完善化的對策,以期為推進城鄉(xiāng)融合協(xié)調發(fā)展提供借鑒。

    關鍵詞:城鄉(xiāng)融合;新型城鎮(zhèn)化;鄉(xiāng)村振興

    中圖分類號:TU984? ? 文獻標志碼:A? ? 文章編號:1001-862X(2020)05-0018-007

    城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)關系的高級形態(tài)和必然趨勢,是城鄉(xiāng)一體化實現(xiàn)的根本路徑,是保障我國經(jīng)濟和社會高質量發(fā)展的內在要求。[1]城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、農(nóng)村發(fā)展不充分是新型城鎮(zhèn)化進程中面臨的主要問題。[2]中國城鄉(xiāng)關系與經(jīng)濟社會發(fā)展階段變化密切相關,城鄉(xiāng)關系調整反過來又形成經(jīng)濟社會向更高水平發(fā)展的動力[3],這一過程有所反復,總體不斷緩和改善,但城鄉(xiāng)發(fā)展差距依舊明顯,城鄉(xiāng)矛盾突出,農(nóng)村發(fā)展緩慢。城鄉(xiāng)失衡長期困擾著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展,城鄉(xiāng)收入差距懸殊,農(nóng)村公共服務設施基礎薄弱,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下,農(nóng)村發(fā)展不充分,已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的嚴重制約因素。[4]只有打破體制壁壘,重塑城鄉(xiāng)關系,促進生產(chǎn)要素雙向有機流動,實現(xiàn)城鄉(xiāng)結構從“二元”到“一體”的轉變,城鄉(xiāng)功能互補,共筑城鄉(xiāng)命運利益共同體,才能實現(xiàn)區(qū)域平衡發(fā)展。本文的出發(fā)點是多角度分析當前推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)狀基礎,深入剖析當前城鄉(xiāng)融合存在的問題,并據(jù)此提出相應的針對性對策,為全面推進城鄉(xiāng)融合,城鄉(xiāng)居民共享改革成果提供參考。

    一、我國推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)狀基礎

    自美麗鄉(xiāng)村建設,特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來,我國農(nóng)村發(fā)展已然被激活并呈快速發(fā)展的趨勢。城鄉(xiāng)體制的不斷優(yōu)化,資源雙向流通機制的逐步健全,鄉(xiāng)村基礎設施、公共服務設施配套建設,城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合都取得了很大的進展,為重塑城鄉(xiāng)關系,走城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路提供了基本保障。

    (一)城鄉(xiāng)體制正在不斷優(yōu)化

    城鄉(xiāng)二元結構體制下,農(nóng)村與城市孤立分離,缺乏互利互惠及交流對話,城鄉(xiāng)社會發(fā)展不平衡,農(nóng)村與城市在基礎設施及公共服務設施保障體制、城鄉(xiāng)要素流動、社會機會獲得、城鄉(xiāng)居民收入、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設等方面存在巨大差異。[5]城鄉(xiāng)發(fā)展失衡及農(nóng)村的不充分發(fā)展已經(jīng)嚴重制約了新型城鎮(zhèn)化的進程和中國經(jīng)濟增長模式由外部投資驅動向內部消費的轉變,城鄉(xiāng)體制結構由“二元”到“一體”的轉變是保證我國社會高質量發(fā)展的必然要求,具有強烈的現(xiàn)實需要。

    城鄉(xiāng)一體化是消除過去在經(jīng)濟發(fā)展、基礎設施配置、社會服務、就業(yè)公平等方面城鄉(xiāng)二元結構的發(fā)展模式,把城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市居民與農(nóng)村人口統(tǒng)籌為一個整體,進行協(xié)調有機發(fā)展的過程,納入現(xiàn)代化發(fā)展及全面建設小康社會的過程。城鄉(xiāng)一體有利于資源的均衡化配置,促進生產(chǎn)要素雙向流動,加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程,提高農(nóng)民收入,完善社會保障體系,城鄉(xiāng)居民機會均等,經(jīng)濟一體化發(fā)展,城鄉(xiāng)居民共享城鎮(zhèn)化成果。[6]

    為了打破二元結構體制的困境,國家出臺了一系列方針政策。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展,到“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的方針,明確了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策導向。

    以黨的十七屆三中全會報告為指引,我國城鄉(xiāng)結構邁入了一個嶄新的階段,破除城鄉(xiāng)二元結構,促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,盡快完善產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施、公共服務的一體化政策措施。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施,城鄉(xiāng)融合的體制機制進一步健全。中國的城鄉(xiāng)關系經(jīng)歷了二元形成及固化時代(1949—1978),二元分割調整探索階段(1979—2002),城鄉(xiāng)規(guī)劃轉型階段(2003—2007),城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段(2008—2017),城鄉(xiāng)融合階段(2018至今)。依據(jù)黨和國家方針政策,新戶籍政策、資本下鄉(xiāng)等一系列農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策落地實施,城鄉(xiāng)二元體制的壁壘逐步被打破,城鄉(xiāng)結構體制正在不斷優(yōu)化。

    (二)城鄉(xiāng)資源要素流通機制正在不斷健全

    城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本就是真正實現(xiàn)人口、土地、資本等要素城鄉(xiāng)間對流順暢和市場平等交易。在快速城市化進程中,城市強大的集聚效應,吸引了大量農(nóng)村要素流向城市,但是城市的擴散效應效果不明顯,造成生產(chǎn)要素的單向流動。城鄉(xiāng)要素的雙向流動不暢及農(nóng)村的不充分發(fā)展已經(jīng)嚴重制約了新型城鎮(zhèn)化的進程和中國經(jīng)濟的增長模式由外部投資驅動向內部消費的轉變。[7]

    城鄉(xiāng)融合的根本是深入推進“人·資·地”的融合,構建城鄉(xiāng)融合的新格局,關鍵是打破阻礙生產(chǎn)要素雙向流動的瓶頸,整合優(yōu)化城鄉(xiāng)要素資本,資源共享,為鄉(xiāng)村發(fā)展注入現(xiàn)代生產(chǎn)要素,激發(fā)鄉(xiāng)村內涵活力。首先,實現(xiàn)人口的自由流動。人口自由流動空間應該與社會權益保障相耦合,關鍵通過基礎設施、公共服務、社會保障的一體化建設,激勵立志于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城鎮(zhèn)人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),建立各類人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)長效保證機制,確保人口雙向流動順暢。其次,構建平等的交換機制及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要素市場。城鄉(xiāng)土地要素實行增減掛鉤機制,平等交換,有利于吸引城市先進生產(chǎn)要素流向農(nóng)村,激活農(nóng)村要素市場,疏通城市要素流入農(nóng)村的通道,鼓勵城市先進資源、生產(chǎn)要素反哺農(nóng)村,促使形成城市先進生產(chǎn)要素源源不斷注入農(nóng)村的良性格局。最后,完善資本保障體系。形成金融機構、政府財政投入、社會資金三位一體的資本保障體系,為生產(chǎn)要素的雙向流動提供資本保障。

    當前,以市場交易決定資源流通的理念貫穿始終,不斷完善城鄉(xiāng)要素流動機制。城鄉(xiāng)融合的關鍵步驟是深化農(nóng)村土地制度改革,對鄉(xiāng)村集體土地進行登記、確權,引導和規(guī)范農(nóng)村閑置宅基地,盤活存量用地,這些基礎性工作為建立高效、統(tǒng)一的土地資源流通市場打下堅實的基礎?!叭龣喾种谩?、土地市場流通、人才返鄉(xiāng)就業(yè)、科技人才下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、資本雙向流通等保障制度的不斷完善,城市反哺農(nóng)村、以工帶農(nóng),必將有效促進城鄉(xiāng)資源要素的雙向流通,實現(xiàn)城鄉(xiāng)資產(chǎn)的優(yōu)化配置,促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

    (三)鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務設施短板正在努力修補

    人是城鄉(xiāng)融合的核心。城鄉(xiāng)居民在教育、文化、醫(yī)療、戶籍及就業(yè)等方面存在巨大差距,城鄉(xiāng)矛盾突出,鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務設施短板須進一步修補。[8]

    首先,應該破除資源統(tǒng)籌分配過程中的體制壁壘,跳出農(nóng)村發(fā)展的封閉局限,調整城鄉(xiāng)社會服務要素的資源化配置,縮小城鄉(xiāng)差距。其次,加大農(nóng)村資源投入力度,有效完善農(nóng)村的教育、醫(yī)療、就業(yè)等資源體系,城鄉(xiāng)進行資源平等化配置,在更大的區(qū)域范圍內協(xié)調統(tǒng)籌資源、要素、人口的雙向循環(huán)。最后,建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。我國的城鄉(xiāng)社會保障政策體系有待完善,公平性相對缺失,農(nóng)村在失業(yè)保險、養(yǎng)老保險制度等方面存在不足。社會保障體系應該城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌,特別針對農(nóng)村的社會問題給予重點關注,在政府財政支出、社會保障資源優(yōu)化配置方面有意識傾斜,力求縮小城鄉(xiāng)差距,城鄉(xiāng)人民共享發(fā)展成果,實現(xiàn)社會公平。

    目前,我國正在加大力度進行國家治理體系建設,鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務設施的治理完善是改善農(nóng)村人居環(huán)境的重要推手,是加快農(nóng)村發(fā)展的基本保障。首先,基礎設施網(wǎng)絡的搭建。隨著“四好農(nóng)村路”及道路硬化工程的開展,農(nóng)村的道路網(wǎng)絡覆蓋率逐步提高,部分地區(qū)污水處理廠的設置、垃圾回收站的布點、污水排放管網(wǎng)的敷設為鄉(xiāng)村居民的生產(chǎn)、生活提供了最大便利,鄉(xiāng)村人居安全逐步改善。其次,公共文化休閑設施的建設。部分農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村活動站、休閑健身廣場逐步建設,為休閑娛樂、健身鍛煉提供了場所。再次,教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等社會保障體系正逐步完善。通過大學生鄉(xiāng)村支教、鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍建設、吸引科技人才下鄉(xiāng)、就業(yè)養(yǎng)老保障制度建立,修補城鄉(xiāng)公共服務設施短板,促進社會公平,提高全民幸福生活指數(shù)。

    (四)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合基礎逐步夯實

    城鄉(xiāng)融合作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的重要途徑,關系著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村居民生活水平的提高以及農(nóng)村改革發(fā)展的成效。[9]城鄉(xiāng)融合應充分依托城鄉(xiāng)互動關系,加強城市先進生產(chǎn)力對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化建設的引領作用,實現(xiàn)優(yōu)勢資源互補,在保持城鄉(xiāng)特色差異的基礎上,充分挖掘鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內生動力,振興農(nóng)業(yè)的生機和活力。首先,農(nóng)村應該在現(xiàn)代化發(fā)展方針的指引下,加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈升級轉換,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),加強生態(tài)旅游、種植、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè),多角度進行現(xiàn)代化發(fā)展,縮小城鄉(xiāng)收入差距;其次,激發(fā)農(nóng)村內生發(fā)展動力,深入挖掘鄉(xiāng)村所孕育的農(nóng)耕文明、生態(tài)文明、鄉(xiāng)土文明,為經(jīng)濟發(fā)展提供差異化服務,提升吸引人才、資本、技術流動的能力;最后,農(nóng)村在保持自己傳統(tǒng)風貌特色及發(fā)展內在機理的基礎上,通過城市的發(fā)展帶動作用,迸發(fā)出勃勃生機,城鄉(xiāng)融合的過程也化解了城市某些發(fā)展瓶頸,城鄉(xiāng)互補、互利互惠、合作共贏,城鄉(xiāng)融合的目標任務是促進鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。

    近年來,我國城市現(xiàn)代化建設進入加速期,產(chǎn)業(yè)結構升級換代快,信息化、技術化、工業(yè)化水平迅速提高,城市居民收入水平顯著提高,物質文化生活豐富。城市集群式發(fā)展,城市輻射能力持續(xù)加強,周邊農(nóng)村接受大城市經(jīng)濟、技術、信息的輻射,獲益頗豐,城市的迅速發(fā)展為帶動農(nóng)村發(fā)展提供了堅實的物質保障;農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展主要指現(xiàn)代的技術方法、科學知識融入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程,使用農(nóng)業(yè)機械化、智能化,改變過去傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)低效低質問題,實現(xiàn)向現(xiàn)代高效高質農(nóng)業(yè)的轉變。我國的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨巨大的挑戰(zhàn),中央一號文件連續(xù)多年,特別關注“三農(nóng)”問題,多種舉措強調推進農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這些年來,農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了長足的進步,雖然還有巨大的提升空間,農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平逐漸提高,農(nóng)民收入也大幅度增加,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎逐步堅實。城市現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速,反哺有余;農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展提升,基礎逐步堅實。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合基礎逐步夯實,為實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合提供了有力保障。

    從目前我國的城鄉(xiāng)發(fā)展關系來看,城鄉(xiāng)融合已經(jīng)具備了內在基礎和外在條件,但是由于長期農(nóng)村發(fā)展滯后,城鄉(xiāng)發(fā)展長期不平衡,城鄉(xiāng)融合還面臨很多制約因素,存在很多的問題,需要提升完善。

    二、城鄉(xiāng)融合過程中存在的問題

    當前中國城鄉(xiāng)關系調整進入新階段,實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的動能不斷積聚、條件更加充分,但城鄉(xiāng)關系尚未根本理順,在城鄉(xiāng)收入、產(chǎn)業(yè)轉型、公共服務均等化、生態(tài)環(huán)境改善、戶籍管理及社會保障等方面還存在一定的差距。城鄉(xiāng)融合發(fā)展依然存在不少挑戰(zhàn),存在的問題主要包含以下幾個方面:

    (一)城鄉(xiāng)收入差距拉大,城鄉(xiāng)收入比尚未根本縮差

    21世紀以來,一系列利好惠農(nóng)政策落實實施,減免土地稅率,對大豆等農(nóng)產(chǎn)品實施勞動補助,發(fā)揮生態(tài)養(yǎng)殖、綠色有機種植、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游等多渠道促進農(nóng)民增產(chǎn)增收,國家加大對“三農(nóng)”補助,投入大量財政資源,但是農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民可支配收入差距依舊明顯。

    首先,城鄉(xiāng)資源的分配不均衡。城市具有最先進、最發(fā)達的經(jīng)濟業(yè)態(tài),處于產(chǎn)業(yè)鏈條的上游,產(chǎn)業(yè)比較高端化,城市經(jīng)濟實力比較雄厚,人均GDP、單位建設用地GDP 、 第三產(chǎn)業(yè)比例、外商直接投資額、進出口總額處于領先地位。相對于第二、第三產(chǎn)業(yè),第一產(chǎn)業(yè)的周期長,投入時間多、人力成本大,但是產(chǎn)出效益比較少,農(nóng)民增產(chǎn)增收的渠道不多,農(nóng)業(yè)靠天吃飯,現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術水平提高緩慢,大量農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性不高,農(nóng)村大量農(nóng)用地閑置,農(nóng)村資源單向流向城市。城市優(yōu)勢資源集中,農(nóng)村資源凋敝外流,是導致城鄉(xiāng)收入差距拉大的關鍵原因。

    其次,隨著城鎮(zhèn)化進程加快,大量農(nóng)業(yè)閑置勞動力擁入城市,但是由于勞動者素質不高,沒有掌握現(xiàn)代化的技術手段,農(nóng)村勞動者難以適應城市發(fā)展的高素質要求,所以在城市從事一些技術含量以及收入比較低的工作,在城市里面缺少一定的保障,進入城市的農(nóng)村剩余勞動力融入城市不充分,城鄉(xiāng)勞動者職業(yè)工資收入差距較大。

    再次,自給自足的鄉(xiāng)村商業(yè)業(yè)態(tài)。現(xiàn)代商業(yè)及物流業(yè)發(fā)展迅速,給經(jīng)濟的發(fā)展帶來了活力,但是鄉(xiāng)村由于缺乏與外界便捷的交通及信息聯(lián)系,缺乏與城市經(jīng)濟的同步性,商品交易率低,強化了鄉(xiāng)村的封閉性。同時,農(nóng)業(yè)與工業(yè)、服務業(yè)之間沒有很好地互動交流,由于資本和人才的外流,農(nóng)業(yè)轉型升級換代緩慢,農(nóng)產(chǎn)品深加工轉換率低,農(nóng)業(yè)機械化、智能化水平有待提高,糧食價格不高,農(nóng)民增收緩慢。這些現(xiàn)實瓶頸導致城鄉(xiāng)收入水平差距繼續(xù)拉大,城鄉(xiāng)貧富差距依舊存在。

    (二)城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務設施配置失衡

    農(nóng)村水、電、路、氣等城鄉(xiāng)基礎設施及教育、醫(yī)療、行政管理、商業(yè)服務、文化產(chǎn)業(yè)配置是促進鄉(xiāng)村振興的保障,是激發(fā)鄉(xiāng)村活力的力量源泉,但是農(nóng)村的基礎設施和公共服務設施配置還存在很大的短板。公共產(chǎn)品的供給受到二元體制的影響沒有被打破,國家財政對于城鄉(xiāng)的基礎設施及公共服務設施投入力度有很大的差距,城鄉(xiāng)居民在享受公共服務配套方面具有很大的差異性。

    首先,農(nóng)村的薄弱基礎設施建設成為阻礙城鄉(xiāng)融合的瓶頸,農(nóng)村在飲用水安全工程、農(nóng)村廁所革命、農(nóng)村公路建設、農(nóng)村網(wǎng)絡信息化建設等方面還存在很多短板。一是日常生活保障設施有待完善。許多偏遠山村由于自然地理條件限制、歷史文化發(fā)展約束,水、電、路、垃圾轉運等基礎設施相對薄弱和落后,存在斷頭路、沒有自來水等現(xiàn)象,居民的正常生活難以保障。二是現(xiàn)代化基礎設施配置的匱乏。農(nóng)村與城市的污水處理率為1∶4、垃圾處理率為1∶1.5,遠遠低于城市平均水平,成為鄉(xiāng)村振興的最大阻力。

    其次,公共服務設施配套的失衡主要體現(xiàn)在城市集中了最具優(yōu)勢的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會服務、文化資源, 萬人擁有衛(wèi)生機構床位數(shù)、萬人擁有研究機構數(shù)量、萬人POI數(shù)量、人均義務教育經(jīng)費、15分鐘生活圈配套水平都遙遙領先。主要表現(xiàn)在:一是農(nóng)村公共服務保障體系有待完善。農(nóng)村與城市的每千人衛(wèi)生技術人員比為1∶2.5,人均義務教育經(jīng)費投入比為1∶3,差距明顯,導致農(nóng)村基本教育配套設施比較落后,難以滿足鄉(xiāng)村教育的需求。二是公共文化資源配置失衡。農(nóng)村文化資源配置相對匱乏,農(nóng)村基本活動的文化活動站、體育設施、室外活動場地等場所建設有待完善,村民日常文化生活單調匱乏,與城市多元現(xiàn)代的文化生活對比強烈,所以農(nóng)村的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務設置配套完善任重道遠。

    (三)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境差距大,鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境短板凸顯

    傳統(tǒng)以犧牲環(huán)境、消耗能源獲得經(jīng)濟增長的發(fā)展模式,生態(tài)環(huán)境為此付出巨大代價。城市率先汲取經(jīng)驗教訓,采取多種手段進行生態(tài)環(huán)境建設;農(nóng)村環(huán)境治理起步較晚,重視程度不夠,并且城市一些高污染產(chǎn)業(yè)具有轉嫁農(nóng)村的發(fā)展趨勢,鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境短板尤為突出。

    首先,在城鄉(xiāng)融合發(fā)展進程中,鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結構逐漸由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變,但是轉變過程不是一蹴而就,現(xiàn)在農(nóng)業(yè)的機械化、現(xiàn)代化水平偏低,大部分還是采取傳統(tǒng)的粗放式耕作方式,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中使用的農(nóng)藥、塑料薄膜,沒有經(jīng)過環(huán)境處理直接排放,已經(jīng)超過了環(huán)境的自凈能力;其次,農(nóng)村相應的基礎設施配套不完善,飲用水安全、垃圾轉運、污水處理、空氣凈化的設施配套不齊全,污染沒有得到完全妥善處置,環(huán)境治理體系相對落后;再次,農(nóng)村傳統(tǒng)的價值觀沒有根本轉變,生態(tài)環(huán)境保護意識淡薄,相對于生態(tài)環(huán)境的改善,人們更注重經(jīng)濟環(huán)境的改善,沒有意識到生態(tài)環(huán)境的改善是創(chuàng)造美好生活、身心健康的重要保障,與經(jīng)濟發(fā)展應該相輔相成、協(xié)調統(tǒng)一;最后,長期以工業(yè)為主導的現(xiàn)代化進程,環(huán)境治理是農(nóng)村相對薄弱的環(huán)節(jié),農(nóng)村一度扮演著被動接受城市與工業(yè)發(fā)展轉嫁污染的角色,城市一些高污染、低效益的產(chǎn)業(yè)有向農(nóng)村轉移的趨勢,城市環(huán)境的壓力不斷轉嫁,鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境負荷加重??焖俚某擎?zhèn)化進程,城市環(huán)境污染也相對嚴重,城市環(huán)境治理被置于很高的戰(zhàn)略地位,生態(tài)文明建設取得了重大效果,鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境建設任重道遠,城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境質量差距大,提倡城鄉(xiāng)融合的目的在于恢復鄉(xiāng)村青山綠水的自然景觀并促使城市改善自然與人文環(huán)境。

    (四)城鄉(xiāng)要素雙向流動體制機制有待完善

    城鄉(xiāng)要素包括人口、資本和土地,城鄉(xiāng)要素的雙向流動和良性循環(huán)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的根本條件。長期的二元體制結構,大量的人口、信息、技術等優(yōu)勢資源迅速向城市集聚,呈現(xiàn)農(nóng)村到城市要素的單向流動,大城市由于大量資源集聚出現(xiàn)“城市病”,而農(nóng)村被逐漸抽空,缺乏造血功能,失去生機和活力,日漸凋敝。目前,由于國家出臺了大量相關政策文件緩解二元矛盾,但是城鄉(xiāng)要素雙向流動的體制依然有待完善。

    首先,城鄉(xiāng)要素雙向流動的核心機制是保障人的自由雙向流動。目前,戶籍制度的壁壘成為城鄉(xiāng)要素流動的最大障礙。戶籍制度與子女入學、社會保障、購房資格息息相關。由于戶籍制度的限制,目前高速的城鎮(zhèn)化進程呈現(xiàn)出“不完全性”,農(nóng)民進城并沒有完全享有城鎮(zhèn)化的各種社會保障。[10]由于沒有實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度,對大量熱愛農(nóng)村事業(yè)、積極投身農(nóng)村發(fā)展的城鎮(zhèn)居民成為了一種顧慮,阻礙了城鄉(xiāng)人力資源的優(yōu)化配置。

    其次,城鎮(zhèn)化進程仍然在加速。城鄉(xiāng)要素的單向流動現(xiàn)象依舊存在,資本、資源、技術、信息向更現(xiàn)代化的城市流動符合經(jīng)濟運行的一般規(guī)律,城市規(guī)模越大,發(fā)展越先進,資本要素越集中;農(nóng)村則呈現(xiàn)出另外一番局面,資本生產(chǎn)要素不斷流出,空心化嚴重,資本造血功能不足,逐漸走向衰落。

    再次,土地要素的雙向流動體制機制也需要進一步完善。隨著農(nóng)村土地制度“三權分置”的實施,夯實了農(nóng)村土地集體所有權的根本地位,平等保護合法的土地經(jīng)營權,但是宅基地制度對非集體經(jīng)濟組織成員使用并沒有完全放開,有很多嚴格的使用規(guī)定,所以農(nóng)村對城鎮(zhèn)要素的流動吸引力不足。由于城鄉(xiāng)割裂分離的局面沒有從根本上改變,產(chǎn)品、資源、要素沒有在城鄉(xiāng)間進行自由循環(huán)流動,區(qū)域沒有實現(xiàn)均衡發(fā)展。只有實現(xiàn)雙向互動流動,才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合,所以必須完善城鄉(xiāng)融合的要素雙向流動發(fā)展體制。

    三、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的對策建議

    城鄉(xiāng)融合的本質是建立新型的城鎮(zhèn)化關系,促進資本要素雙向自由流動,社會保障體系均等化,城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化,城鄉(xiāng)居民收入趨于均衡,城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合,社會服務均等化,多維機制聯(lián)動的保障政策完善。

    (一)城鄉(xiāng)居民收入均衡化

    產(chǎn)業(yè)結構升級換代,產(chǎn)業(yè)模式轉型發(fā)展,充分發(fā)揮工業(yè)對農(nóng)業(yè)的引領作用,解決農(nóng)業(yè)面臨的基礎問題,促使城鄉(xiāng)居民收入趨于均衡。首先,創(chuàng)新管理機制、整合資源形成合力,建立農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的保障體系。出臺推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的項目扶持、貸款貼息、品牌獎補、吸引人才等相關政策,多方位多渠道促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,促進城市生產(chǎn)要素流向農(nóng)村,夯實城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的基礎;建立農(nóng)業(yè)保險制度,增強農(nóng)業(yè)抵抗自然災害及疫情的抗風險能力,降低自然災害給農(nóng)民帶來的損失。[11]

    其次,打造鄉(xiāng)村經(jīng)濟品牌亮點,加快提高農(nóng)民收入。加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金投入力度,扶持優(yōu)勢特色農(nóng)村產(chǎn)業(yè),鄉(xiāng)村生態(tài)旅游、特色民宿經(jīng)濟、傳統(tǒng)農(nóng)耕文化體驗及宜居健康養(yǎng)老,拓展增加農(nóng)民收入的口徑。農(nóng)業(yè)目前的出路主要是產(chǎn)品深加工創(chuàng)新、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)競爭力,占據(jù)國內外市場,使農(nóng)民在種養(yǎng)漁牧方面贏利;注意鄉(xiāng)土文明和淳樸鄉(xiāng)風的傳承和延續(xù),五千年的農(nóng)耕文明在鄉(xiāng)村有厚重的文化積淀,農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)土文明的比較優(yōu)勢可以吸引城市現(xiàn)代要素的流入,提供新鮮差異化的社會產(chǎn)品和服務,增強生產(chǎn)要素、資金、技術、人才的吸引力;建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項項目庫,抓好農(nóng)業(yè)園區(qū)建設,以點帶面,發(fā)揮農(nóng)業(yè)示范產(chǎn)業(yè)園的帶動作用,打造鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)品牌亮點,促進一、二、三產(chǎn)業(yè)的有機互動,建立緊密的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈體系。

    最后,搭建農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的技術平臺。在技術引進和人才培訓方面給予政策傾向,對于有意于扎根農(nóng)村進行現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術研究的城鎮(zhèn)人口,提供廣闊的科研平臺,發(fā)揮人才示范效應及農(nóng)村科技人才的培養(yǎng)力度,為農(nóng)民提供素質引導、職業(yè)教育、技能培訓,提高其專業(yè)化生產(chǎn)技能,提高農(nóng)業(yè)科技貢獻率。城鄉(xiāng)融合應該以鄉(xiāng)村振興為契機,夯實農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展基礎,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益率,促使農(nóng)村經(jīng)濟和城市經(jīng)濟共同發(fā)展,城鄉(xiāng)居民收入均衡化,對構建城鄉(xiāng)良性互動的新型融合關系起到?jīng)Q定作用。

    (二)城鄉(xiāng)服務設施一體化

    城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。首先,立足于城鄉(xiāng)居民共享新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果,城鄉(xiāng)基本公共服務設施遵循統(tǒng)一的配置和建設標準,特別加強弱勢群體的公共服務保障制度,統(tǒng)籌醫(yī)療、教育、養(yǎng)老及就業(yè)的城鄉(xiāng)一體化體系建設,加大公共財政對農(nóng)村的投入比例,積極引導更多社會力量參與完善農(nóng)村公共服務設施建設;其次,深入推進城鄉(xiāng)社會事業(yè)一體化,均衡發(fā)展素質教育和基礎教育,加大農(nóng)村學前教育投入,提供保障條件夯實師資力量;再次,加快發(fā)展農(nóng)村服務業(yè),隨著美麗鄉(xiāng)村建設的開展和人們對高品質生活的追求,農(nóng)村對現(xiàn)代服務業(yè)提出了更高的要求,加快農(nóng)村服務業(yè)信息化水平建設,基于互聯(lián)網(wǎng)平臺,充分引入現(xiàn)代城市信息化建設手段,為農(nóng)村現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展注入科技的力量,刺激農(nóng)村現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展。要堅持以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動,推動城鄉(xiāng)服務業(yè)相互促進、協(xié)調發(fā)展,建立農(nóng)村社會化服務體系,提高農(nóng)村居民的生活品質。

    推進城鄉(xiāng)基礎設施一體化。首先,改善農(nóng)村發(fā)展硬環(huán)境,以小城市、中心鎮(zhèn)為重點,以新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設為抓手,加大財政投入力度,統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)交通、電力、電信、供氣、供水、垃圾和污水處理等基礎設施建設,突出抓好農(nóng)村危橋改造、通村公路、電網(wǎng)擴容、安全飲水、氣象服務等建設,降低農(nóng)業(yè)投資成本,為農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造各種便利條件。其次,推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和城鎮(zhèn)建設更大范圍向市場開放,支持以公有民營、民辦公助、股份合作等形式,吸引社會資本廣泛投入新農(nóng)村基礎設施建設和新型城鎮(zhèn)化領域的開發(fā)、建設和運營。再次,促進城鄉(xiāng)基礎設施互通?;A設施建設是緩解城鄉(xiāng)失衡的基礎保障,建立起包括城鄉(xiāng)全覆蓋的基礎設施網(wǎng)絡,完善鄉(xiāng)村道路體系建設,是吸引資源向鄉(xiāng)村流動、產(chǎn)業(yè)項目進入農(nóng)村及農(nóng)產(chǎn)品物流的基本保障,只有降低生產(chǎn)要素進入農(nóng)村的成本,才能促使現(xiàn)代化資源向農(nóng)村分配,農(nóng)村居民共享改革開放成果。

    (三)城鄉(xiāng)人居環(huán)境生態(tài)和諧化

    應該全面推進綠色城鄉(xiāng)建設,全面創(chuàng)建綠色城區(qū)、綠色集鎮(zhèn)、綠色村莊、綠色庭院,完善綠色體系,提升綠色品質。城鄉(xiāng)范圍內,保持聯(lián)系互通的生態(tài)本底,促進生態(tài)環(huán)境與社會經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展。保護城市基本生態(tài)用地,優(yōu)化城市綠地布局,疏解老城區(qū)人口,加快城市公園與社區(qū)公園建設,提高綠化覆蓋率,增強城市空氣的自我凈化能力,統(tǒng)籌推進生態(tài)保護建設,用城鄉(xiāng)融合的理念加大農(nóng)村生態(tài)環(huán)境整治工作。

    首先,完善生態(tài)環(huán)境的管理制度與加強執(zhí)法監(jiān)管,建立政府主導、環(huán)保部門牽頭、公眾參與的聯(lián)合工作機制,建立環(huán)保行政審批、環(huán)境污染聯(lián)合整治及聯(lián)動懲處機制,加強執(zhí)法監(jiān)管,提高農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境保護的意識;其次,推行綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn),加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉型,完善綠色農(nóng)業(yè)政策保障體系,減少農(nóng)藥、塑料薄膜使用,引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)垃圾的可循環(huán)利用技術,降低對生態(tài)環(huán)境承載力的危害;再次,全面推行農(nóng)村人居環(huán)境整治技術,包括生活污水、生活垃圾、農(nóng)村廁所的技術性整治,給村民灌輸日常生活環(huán)境保護理念,提高村民生活質量;最后,建立長效綠色生態(tài)增長機制,完善生態(tài)補償機制及耕地保護機制,將生態(tài)環(huán)境建設、產(chǎn)業(yè)結構轉型、農(nóng)民增產(chǎn)增收、城鄉(xiāng)區(qū)域平衡、人居環(huán)境改善同步統(tǒng)籌發(fā)展,堅持依法保護和科技治理相結合,發(fā)展新型綠色的城鎮(zhèn)化。

    城市和鄉(xiāng)村作為兩個不同的經(jīng)濟有機體,包含自身的經(jīng)濟、生態(tài)、社會等因素。城鄉(xiāng)融合更多地強調城鄉(xiāng)內涵式發(fā)展[12],摒棄過去以追求經(jīng)濟效益為中心的“粗放式”經(jīng)營模式,把生態(tài)環(huán)境的保護及農(nóng)村生活環(huán)境的生態(tài)宜居提高到新的戰(zhàn)略地位。環(huán)境污染、空氣污染、土地污染、交通污染應該重點納入新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的考量范疇,城市推進綠色低碳發(fā)展,在“綠水青山就是金山銀山”這一科學論斷的指引下,農(nóng)村增強生態(tài)環(huán)境保護意識,共享生態(tài)文明的城鄉(xiāng)融合格局。

    (四)城鄉(xiāng)要素雙向流動體制機制完善化

    城鄉(xiāng)融合實現(xiàn)的關鍵是徹底破除城鄉(xiāng)二元發(fā)展的體制機制,建立新型的城鄉(xiāng)體制關系,打破阻礙城鄉(xiāng)要素雙向流動的體制壁壘,包括戶籍制度、土地制度和財稅制度的改革,破除二元雙軌運行模式,在戶籍、就業(yè)、購房、子女上學等方面提供相應政策,確保城鄉(xiāng)居民均等化享有社會公共服務,加快農(nóng)村土地改革制度,實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的并軌運行,促進生產(chǎn)要素、資本、人才雙向自由流動,城鄉(xiāng)資源合理化配置。

    首先,建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)和人才下鄉(xiāng)就業(yè)長效保障機制。在崗位設置、醫(yī)療、教育等方面提供保障制度,設立專項資金扶持農(nóng)村特色生態(tài)產(chǎn)業(yè),提供差異化就業(yè)崗位,完善地方政府激勵政策,搭建廣闊的就業(yè)平臺,減少人才鄉(xiāng)村就業(yè)的后顧之憂,引導專業(yè)人才向農(nóng)村流動,完善人才雙向對流機制,打通人才流動通道,確保雙向流通順暢。[13]

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