民眾協(xié)商與決策吸納：協(xié)商吸納型環(huán)境政策工具及其治理效應(yīng)

陸道平

(蘇州科技大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院,江蘇 蘇州 215009)

環(huán)境污染是人類(lèi)社會(huì)和工業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的必然結(jié)果，世界各國(guó)政府都不遺余力地推進(jìn)環(huán)境治理和保護(hù)工作，并出臺(tái)多種環(huán)境政策工具，旨在實(shí)現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。然而，當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境政策工具在環(huán)境治理效果上還不盡如人意，原因有多種，環(huán)境政策工具的治理效能乃是根本原因。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，環(huán)境政策工具是一個(gè)歷史概念，它們是在特定的歷史背景下出臺(tái)，并發(fā)揮其自身的環(huán)境治理效能。因此，它應(yīng)當(dāng)隨著社會(huì)環(huán)境問(wèn)題的變化而調(diào)適。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題的結(jié)構(gòu)也隨之改變，環(huán)境污染源不再僅僅來(lái)自工業(yè)企業(yè)，民眾自身的日常生活和公共生活也是環(huán)境問(wèn)題的重要根源。政府主導(dǎo)的環(huán)境政策工具在企業(yè)環(huán)境污染治理上仍然發(fā)揮著積極作用，而對(duì)民眾日常生活和公共生活所造成的環(huán)境污染問(wèn)題的治理卻呈弱化趨勢(shì)。因此，環(huán)境政策工具應(yīng)當(dāng)與時(shí)代環(huán)境問(wèn)題相適應(yīng)。與政府主導(dǎo)和政府決策不同，社會(huì)公共生活的環(huán)境政策工具應(yīng)當(dāng)充分尊重和利用民眾自身的意見(jiàn)和作用。德國(guó)和丹麥在解決公共環(huán)境問(wèn)題而出臺(tái)的環(huán)境政策工具在決策思路和參與主體等方面打破了傳統(tǒng)路徑，具有較強(qiáng)的時(shí)代性、創(chuàng)新性和示范性，在實(shí)踐過(guò)程中表現(xiàn)出良好的治理效應(yīng)。在習(xí)近平總書(shū)記的“人類(lèi)命運(yùn)共同體”和“文明交流互鑒”雙重視域下，德國(guó)和丹麥的環(huán)境治理實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理具有重要的借鑒意義和示范價(jià)值。以民眾協(xié)商與決策吸納為價(jià)值取向和結(jié)構(gòu)特征的協(xié)商吸納型環(huán)境政策工具在社會(huì)公共生活環(huán)境污染治理上具有重要的實(shí)踐意義和推廣價(jià)值。

一、政府與民眾：傳統(tǒng)環(huán)境政策工具的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向

根據(jù)當(dāng)前環(huán)境治理的學(xué)術(shù)研究，環(huán)境政策工具根據(jù)發(fā)揮作用的主體與國(guó)家干預(yù)程度的強(qiáng)弱分為命令—規(guī)制型、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向型、自愿合作型和軟性信息型四種。[1]這四種環(huán)境政策工具的作用方式存在著明顯差異，但其共性在于，政府和企業(yè)是這些政策工具的主體和發(fā)揮作用的對(duì)象。然而，隨著環(huán)境污染和氣候問(wèn)題的治理，人類(lèi)社會(huì)的環(huán)境保護(hù)已經(jīng)不再僅僅是政府和企業(yè)的問(wèn)題和任務(wù)，大眾的公共行為和社會(huì)交往所造成的環(huán)境問(wèn)題也越來(lái)越突出，必須面對(duì)，無(wú)法回避。例如，汽車(chē)尾氣排放和公共交通堵塞，都與民眾的汽車(chē)出行和公共行為密切相關(guān)。如何把由民眾造成的環(huán)境問(wèn)題納入現(xiàn)有研究，如何設(shè)置和制定由大眾公共行為和社會(huì)交往所造成的環(huán)境問(wèn)題的政策，日益成為公共政策研究亟需解決的問(wèn)題。換言之，采取何種環(huán)境政策工具治理由民眾造成的環(huán)境問(wèn)題，現(xiàn)有環(huán)境政策工具能否發(fā)揮作用，是否存在一些新型環(huán)境政策工具能夠解決由大眾公共行為和社會(huì)交往造成的環(huán)境問(wèn)題。

自20世紀(jì)環(huán)境保護(hù)成為一項(xiàng)基本國(guó)策以來(lái)，政府對(duì)于環(huán)境的管制和保護(hù)經(jīng)歷了三個(gè)歷史階段，即命令—規(guī)制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段介入和合作型的多元參與[2]，形成了三種類(lèi)型的環(huán)境政策工具，即命令—規(guī)制型工具、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向型工具和自愿性工具。命令—規(guī)制型工具是政府采用的具有強(qiáng)制性的手段，它以政策和法律法規(guī)為依據(jù)，強(qiáng)制污染制造者把污染成本內(nèi)部化，并以實(shí)施法律法規(guī)和命令等形式實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)[3]；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向型工具是政府通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制間接影響行為者的行為選擇，通過(guò)價(jià)格杠桿、補(bǔ)貼、設(shè)置產(chǎn)權(quán)和許可證等市場(chǎng)交易方式把環(huán)境污染的成本由外部轉(zhuǎn)化為內(nèi)部[4]，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的目標(biāo)；自愿性環(huán)境政策工具則是政府和企業(yè)之間為實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)所訂立或達(dá)成的一種沒(méi)有強(qiáng)制約束的協(xié)議，它包括三種類(lèi)型：?jiǎn)芜厖f(xié)議、協(xié)商協(xié)議、公共自愿項(xiàng)目和私人協(xié)議。[5]除此之外，還有一種環(huán)境政策工具也得到了關(guān)注和研究，即“軟”手段，又被稱(chēng)為“勸說(shuō)鼓勵(lì)”手段，它主要包括環(huán)境信息公開(kāi)、環(huán)境宣傳教育、考核和表彰等形式[6]，旨在通過(guò)教育和宣傳勸說(shuō)的方式實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)。這四種環(huán)境政策工具主要參與和實(shí)施的主體是政府和企業(yè)。從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，這四種環(huán)境政策工具得到了較多關(guān)注和研究。(1)現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)這四種環(huán)境政策工具分別做了很多理論和經(jīng)驗(yàn)的研究與分析，不贅述。而現(xiàn)實(shí)環(huán)境污染有一部分來(lái)自公共空間，如公共交通的堵塞和汽車(chē)尾氣的排放，公共地或三不管地帶的環(huán)境污染，等等，這些環(huán)境治理參與和實(shí)施的主體不是政府與企業(yè)，而是政府與民眾。亟需研究和制定適用于以政府與民眾為參與和實(shí)施主體的環(huán)境政策工具，從而為公共地或公共空間的環(huán)境治理提供可行政策措施。

二、自治型與協(xié)商吸納型：新型環(huán)境政策工具的提出

從環(huán)境政策工具的研究文獻(xiàn)看，傳統(tǒng)意義上的環(huán)境政策工具類(lèi)型有四種類(lèi)型，如圖1所示：

資料來(lái)源：Michael B?cher.A theoretical framework for explaining the choice of instruments in environmental policy[J].Forest Policy and Economics,2012,Vol.16,No.2.

該圖根據(jù)政府干預(yù)程度的高低列舉出了環(huán)境政策工具的四種類(lèi)型，即規(guī)制型、經(jīng)濟(jì)型、合作型和軟性信息型。每種工具又包含各種具體的環(huán)境治理方式，如規(guī)制型工具治理的方式是直接控制；經(jīng)濟(jì)型工具的治理方式是環(huán)境稅、補(bǔ)貼、許可證等；合作型工具治理方式是自愿性協(xié)議、對(duì)話和調(diào)解等；軟性信息型工具的治理方式是環(huán)境信息公開(kāi)、自然環(huán)境教育、標(biāo)注象征等。這四種類(lèi)型的政策工具適用的參與和實(shí)施主體是政府和企業(yè)，它們是由政府針對(duì)企業(yè)生產(chǎn)及其行為造成的環(huán)境污染而制定和實(shí)施。

就公共空間的環(huán)境污染而言，如民眾的交通污染、公共地的三不管地帶、公共地悲劇(2)“公共地悲劇”(Tragedy of the Commons)概念由加勒特·哈丁教授(Garrett Hardin)提出，意指像空氣、河流、海洋、漁群、山林等會(huì)因民眾追求個(gè)人私利而導(dǎo)致公共利益和資源的破壞或污染?？蓞⒁?jiàn)Garrett Hardin.The tragedy of the commons[J].Science,1968,Vol.162,No.3.等，政府應(yīng)當(dāng)采取何種有效的環(huán)境政策工具加以治理，這是一個(gè)亟需解決的理論與實(shí)踐問(wèn)題。在理論上，傳統(tǒng)意義上的四種環(huán)境政策工具都可以適用于治理民眾公共行為所造成的環(huán)境污染。然而，就民眾公共行為和社會(huì)交往所造成的環(huán)境污染的性質(zhì)而言，它們一般來(lái)自公共地或公共空間，具有很強(qiáng)的公共性，屬于公共物品性質(zhì)，它們又具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。因而，第一種規(guī)制型工具如果直接用于治理公共污染，意味著政府直接排除了民眾參與，不僅提高了政府的環(huán)境治理成本，而且違背了政府提供公共服務(wù)的義務(wù)和責(zé)任。第二種經(jīng)濟(jì)型工具通過(guò)收稅、補(bǔ)貼或許可等方式也許能夠提高民眾在公共環(huán)境的行為和素質(zhì)，并且收取了一定的維護(hù)成本，但是，其結(jié)果會(huì)造成公共環(huán)境的利用變得更具競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，可能導(dǎo)致公共環(huán)境變?yōu)樗饺藸?zhēng)相取予的物品或資源，同樣違背了政府提供公共物品的責(zé)任和義務(wù)，加劇了民眾之間的爭(zhēng)奪。第三種合作型工具通過(guò)協(xié)議、調(diào)解和認(rèn)證等方式雖然能夠提高民眾的公共環(huán)境意識(shí)和責(zé)任，但是，同樣地，政府實(shí)施的成本高，政府與廣大的民眾協(xié)議、調(diào)解和認(rèn)證還需要維護(hù)和后續(xù)追蹤。第四種軟性的信息型工具的實(shí)施對(duì)政府而言成本較低，并且非常容易，但是它卻面臨著搭便車(chē)(3)參見(jiàn)曼瑟爾·奧爾森. 集體行動(dòng)的邏輯[M].陳郁,等,譯.上海:上海三聯(lián)書(shū)店,上海人民出版社,1995.和民眾的道德風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境信息的公開(kāi)與教育宣傳未必能夠發(fā)揮真正的作用。

在公共環(huán)境和空間里，民眾人數(shù)眾多，著眼于民眾的公共性需要和成本考量，政府應(yīng)該放開(kāi)民眾使用，并促使其承擔(dān)一定的公共責(zé)任和義務(wù)，因此，探索新型環(huán)境政策工具理應(yīng)成為當(dāng)務(wù)之急。新型環(huán)境政策工具的參與和實(shí)施主體不是政府和企業(yè)，而是政府和民眾。根據(jù)政府干預(yù)程度的高低與環(huán)境政策工具涉及的主體，嵌入民眾維度之后后提出新型環(huán)境政策工具類(lèi)型，如表1所示：

表1 環(huán)境政策工具分類(lèi)列表(注：箭頭橫線表示“連續(xù)性”)

表1表明，在嵌入民眾主體之后，環(huán)境政策工具類(lèi)型增加了兩種，即協(xié)商吸納型工具和自治型工具，其政府干預(yù)程度要比經(jīng)濟(jì)型工具和合作型工具低，而經(jīng)濟(jì)型工具和合作型工具位于企業(yè)和民眾的中間過(guò)渡位置，因而既可對(duì)企業(yè)實(shí)施也可慎重地對(duì)民眾實(shí)施，至于規(guī)制型工具和信息型工具則是政府干預(yù)程度最高的兩種類(lèi)型，屬于政府直接操控的環(huán)境政策工具。需要說(shuō)明的是，這里只是做了理想類(lèi)型上的分類(lèi)，在實(shí)際的環(huán)境治理過(guò)程中，民眾與政府之間的環(huán)境治理也可以采取傳統(tǒng)意義上的四種環(huán)境政策工具，甚至使用組合工具。新增的協(xié)商吸納型工具和自治型工具并非獨(dú)創(chuàng)，而是來(lái)自中國(guó)和世界的環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合民眾主體參與的經(jīng)驗(yàn)和效果而提出，當(dāng)然，這兩種新型環(huán)境政策工具并非窮盡了民眾主體參與的工具類(lèi)型，只是代表了中國(guó)和世界正在進(jìn)行的環(huán)境治理實(shí)踐，而這種環(huán)境治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)尚未被充分地總結(jié)、分析和研究。當(dāng)前，中國(guó)的環(huán)境政策工具制定和實(shí)施的思路正在發(fā)生轉(zhuǎn)向，政府主導(dǎo)的直接性環(huán)境政策工具正讓位于間接性環(huán)境政策工具，民眾參與及其制度機(jī)制建設(shè)和能力提高催生多元主體參與環(huán)境治理的新趨勢(shì)[7]，以至于環(huán)境治理需要整合各種工具的不同功能，并因地制宜地發(fā)揮工具組合的獨(dú)特效用[8]，從而提高使用環(huán)境政策工具的靈活性、多元化和組合性。因此，對(duì)協(xié)商吸納型工具和自治型工具的深入研究，對(duì)于推進(jìn)政府主導(dǎo)的環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)向政府與民眾共同參與的環(huán)境治理模式具有重要意義。

協(xié)商吸納型工具是政府針對(duì)公共環(huán)境問(wèn)題，通過(guò)協(xié)商的形式整合民眾及其代表的意愿和建議，并吸納到公共環(huán)境治理過(guò)程所形成的環(huán)境政策工具。協(xié)商吸納型工具的使用可以提高政府環(huán)境治理的民主性和公開(kāi)性，提升環(huán)境治理政策的合法性和正當(dāng)性， 降低后續(xù)公共環(huán)境治理的追蹤和維護(hù)成本和風(fēng)險(xiǎn)。其特點(diǎn)在于，政府在民眾主體參與的基礎(chǔ)上以協(xié)商吸納的途徑干預(yù)環(huán)境治理，有效地增強(qiáng)環(huán)境治理的質(zhì)量和效果。自治型工具是政府將公共環(huán)境治理問(wèn)題放開(kāi)，并交給民眾自行組織并商議解決的環(huán)境政策工具，政府只承擔(dān)監(jiān)督和規(guī)范指導(dǎo)職能，不參與實(shí)際的環(huán)境治理。自治型工具的使用可以發(fā)揮民眾及其自組織的積極性和能動(dòng)性，增強(qiáng)民眾的公共環(huán)境保護(hù)意識(shí)、責(zé)任和公共環(huán)境自治能力，降低政府環(huán)境治理和維護(hù)的成本和風(fēng)險(xiǎn)。其特點(diǎn)在于，政府不再干預(yù)實(shí)際的環(huán)境治理，而是放手讓民眾主體自行參與解決問(wèn)題，只充當(dāng)旁觀者角色而承擔(dān)監(jiān)督、規(guī)范指導(dǎo)作用。無(wú)論是協(xié)商吸納型工具，還是自治型工具，這兩種新型環(huán)境政策工具都能夠發(fā)揮民眾主體的參與性和積極性，增強(qiáng)民眾對(duì)公共環(huán)境問(wèn)題的治理能力，從而提升民眾的公共環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)同感和責(zé)任感，同時(shí)降低政府的公共環(huán)境治理壓力和成本。

當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)的公共環(huán)境治理實(shí)踐中，這兩種新型環(huán)境政策工具都有其理論和實(shí)踐根據(jù)。自治型工具由諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)提出，她針對(duì)公共池塘資源的損耗和破壞問(wèn)題，在批判傳統(tǒng)解決方法即企業(yè)理論和政府理論的基礎(chǔ)上，提出公眾內(nèi)部的自組織和自主治理的可能性，并認(rèn)為，只要解決了制度供給、承諾和監(jiān)督的問(wèn)題，民眾對(duì)于公共環(huán)境資源的利用和自主治理就能夠?qū)崿F(xiàn)。[9]奧斯特羅姆的研究為自治型工具在公共環(huán)境治理中的實(shí)踐和應(yīng)用做出了重要貢獻(xiàn)。協(xié)商吸納型環(huán)境政策工具也有其實(shí)踐基礎(chǔ)，只不過(guò)，在理論上，它還缺乏明確的概念和系統(tǒng)的解釋?zhuān)梢越柚聡?guó)和丹麥的環(huán)境治理實(shí)踐對(duì)此加以進(jìn)一步闡釋。

三、德國(guó)與丹麥：協(xié)商吸納型環(huán)境政策工具的治理效應(yīng)

(一)德國(guó)公眾參與式環(huán)境治理

慕尼黑(Munich)位于德國(guó)南部阿爾卑斯山北麓的伊薩爾河(Isar River)河畔。伊薩爾河是巴伐利亞州的一條主要河流，水源主要來(lái)自阿爾卑斯山，全長(zhǎng)295千米，其典型特點(diǎn)是河水淺、水流急、不通航。伊薩爾河流經(jīng)慕尼黑8千米，被譽(yù)為慕尼黑的母親河。隨著19世紀(jì)德國(guó)工業(yè)化、城市化的興起，伊薩爾河被過(guò)度開(kāi)發(fā)。近幾十年，伊薩爾河的水質(zhì)受到嚴(yán)重污染，自然生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞。更具挑戰(zhàn)性的是，1999年、2005年和2013年，阿爾卑斯山山洪傾瀉而下，伊薩爾河河水淺、水流急的特點(diǎn)加劇了慕尼黑及德國(guó)南部的洪災(zāi)。

鑒于伊薩爾河的過(guò)度開(kāi)發(fā)問(wèn)題，慕尼黑市1995年啟動(dòng)了伊薩爾計(jì)劃，即河流復(fù)興計(jì)劃(River Revitalization)。其目的是整合防洪、水質(zhì)改善、生態(tài)恢復(fù)和休閑娛樂(lè)多方利益。然而，該項(xiàng)目的主要挑戰(zhàn)恰恰是如何平衡環(huán)境、洪災(zāi)和娛樂(lè)三者之間的利益。事實(shí)證明，利益相關(guān)者十分關(guān)注各自利益，致使伊薩爾計(jì)劃遇到重重困難。2002年，慕尼黑市公開(kāi)征求開(kāi)發(fā)該地區(qū)的建議。最終，在三個(gè)獲獎(jiǎng)方案中，評(píng)審團(tuán)將一等獎(jiǎng)授予了一個(gè)偏愛(ài)線性結(jié)構(gòu)和景觀美化的方案。這一評(píng)審結(jié)果引起了巨大爭(zhēng)議。反對(duì)者對(duì)該方案提供的娛樂(lè)休閑機(jī)會(huì)表示滿意，環(huán)保組織對(duì)其環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提出了異議。相反，反對(duì)者普遍支持旨在修復(fù)伊薩爾河生態(tài)環(huán)境平衡的方案二。然而，由于缺乏公眾的廣泛接受，該項(xiàng)目一直被擱置。

直到啟動(dòng)公眾參與的調(diào)解程序，事情才出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)機(jī)。調(diào)解委員會(huì)包括公民委員會(huì)、漁業(yè)和環(huán)境協(xié)會(huì)以及殘疾人、家庭、兒童和青年組織的代表，參與過(guò)程包括調(diào)解、論壇和專(zhuān)家回應(yīng)。經(jīng)過(guò)調(diào)解委員會(huì)的充分討論，一致支持方案二，并明確表明方案一違背了公眾的意愿。同時(shí)，調(diào)解委員會(huì)申明，可以向方案一做出一定的補(bǔ)償。最終，當(dāng)局決定將這兩項(xiàng)建議合并為一個(gè)折中方案，即所謂的“現(xiàn)實(shí)的方案”(realization proposal)。該方案在伊薩爾河的防洪、自然保護(hù)和娛樂(lè)利益之間達(dá)成了平衡，使得伊薩爾計(jì)劃得以執(zhí)行，并于2011年6月圓滿結(jié)束。如果沒(méi)有參與性進(jìn)程，伊薩爾計(jì)劃可能仍將處于擱置狀態(tài)，繼續(xù)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境以及娛樂(lè)休閑產(chǎn)生負(fù)面影響。通過(guò)允許利益相關(guān)者參與進(jìn)來(lái)，充分交流、協(xié)商，最終制訂和采納了折中方案，避免了采取方案一或者方案二可能招致的激烈反對(duì)。這種參與、協(xié)商、折中的政策制定過(guò)程，是伊薩爾計(jì)劃得以全面實(shí)施的重要前提。

伊薩爾計(jì)劃呈現(xiàn)了一個(gè)參與式協(xié)商的環(huán)境治理政策過(guò)程。在環(huán)境治理的政策工具的研究上，具有較強(qiáng)的理論意義，在環(huán)境治理實(shí)踐過(guò)程中，又具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)參考價(jià)值?？梢哉f(shuō)，在西方國(guó)家，環(huán)境治理日益依賴(lài)公民團(tuán)體和非政府組織的參與。研究的基本共識(shí)是，公眾和利益相關(guān)者參與環(huán)境治理可以通過(guò)改善決策質(zhì)量和提高執(zhí)行效果來(lái)增強(qiáng)環(huán)境治理的有效性。[10]

公眾參與式、協(xié)商式環(huán)境治理可以通過(guò)以下五個(gè)途徑影響決策質(zhì)量：

第一，影響環(huán)境利益。在公眾參與的過(guò)程中，一些代表環(huán)境價(jià)值和利益的團(tuán)體或個(gè)人也參與進(jìn)來(lái)，迫使決策者考慮并提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。在伊薩爾計(jì)劃案例中，雖然一開(kāi)始政府對(duì)環(huán)境保護(hù)持中立立場(chǎng)，但也對(duì)環(huán)境參與者的提議持開(kāi)放和支持態(tài)度。通過(guò)調(diào)解委員會(huì)的廣泛協(xié)商，利益相關(guān)者的利益訴求逐漸收斂，環(huán)境利益的合作立場(chǎng)使他們能夠增加決策的環(huán)境考量，最終在開(kāi)發(fā)與保護(hù)的折中方案上達(dá)成共識(shí)。

第二，提供地方性知識(shí)。雖然專(zhuān)家或智庫(kù)能夠?yàn)闆Q策提供足夠的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與科學(xué)建議，但當(dāng)?shù)毓姳葘?zhuān)家擁有更多的地方性知識(shí)。這些地方性知識(shí)可能有助于增強(qiáng)理解或充當(dāng)對(duì)專(zhuān)家知識(shí)的有益補(bǔ)充。[11]在伊薩爾計(jì)劃案例中，利益相關(guān)者的參與為信息收集和整合過(guò)程提供了透明度和信譽(yù)。專(zhuān)家的獨(dú)立性得到了各方的認(rèn)可，由此得出的評(píng)估結(jié)論被認(rèn)為是高質(zhì)量的和可靠的。最終，參與者在其專(zhuān)業(yè)知識(shí)領(lǐng)域提供了許多寶貴意見(jiàn)，例如生物多樣性或水管理等方面，提供的知識(shí)導(dǎo)致了更高的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。

第三，創(chuàng)新解決方案。參與性進(jìn)程可以通過(guò)納入一系列不同的觀點(diǎn)以及在決策過(guò)程中整合不同類(lèi)型的知識(shí)，來(lái)開(kāi)發(fā)更具創(chuàng)新性和創(chuàng)造性的環(huán)境問(wèn)題解決方案。[12]在伊薩爾計(jì)劃案例中，調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解過(guò)程充分吸納了利益相關(guān)者的意見(jiàn)，最終超越了既有的方案一和方案二之爭(zhēng)，而是提出了創(chuàng)造性的解決方案，從而提高了決策的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。這也說(shuō)明，參與和開(kāi)放式對(duì)話會(huì)帶來(lái)更多創(chuàng)新，創(chuàng)新的解決方案，從而有益于環(huán)境。

第四，開(kāi)發(fā)適應(yīng)本地的解決方案。本地公民的積極參與激發(fā)了更多的地方性知識(shí)，從而提高決策的針對(duì)性與適應(yīng)性，并根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，從而產(chǎn)生對(duì)環(huán)境有益的解決方案。[13]在伊薩爾計(jì)劃案例中，參與過(guò)程都產(chǎn)生了更適合當(dāng)?shù)厍闆r的解決方案，即居民的生活需要與環(huán)境保護(hù)的平衡。利益相關(guān)者拒絕了最初方案一的非參與性計(jì)劃，理由是該計(jì)劃與該地區(qū)的自然特征不符。公眾參與、協(xié)商后，在兩個(gè)備選方案之間達(dá)成了折中方案，滿足了尋求保護(hù)河流自然特征的環(huán)境利益相關(guān)者的要求。

第五，提高利益相關(guān)者的環(huán)保意識(shí)。公開(kāi)、透明的參與過(guò)程可以鍛煉與提高利益相關(guān)者對(duì)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，從而間接地從過(guò)程外部產(chǎn)生壓力，并要求決策者做出高環(huán)境質(zhì)量的決定。在伊薩爾計(jì)劃案例中，公民堅(jiān)決反對(duì)政府親睞的方案一，正是因?yàn)橐庾R(shí)到該方案對(duì)環(huán)境保護(hù)的不利。通過(guò)向政府施壓，促使其組織利益相關(guān)者的參與和協(xié)商，使得環(huán)境訴求得到采納。

同時(shí)，公眾參與式環(huán)境治理可以通過(guò)以下四個(gè)途徑影響執(zhí)行效果：

第一，調(diào)解利益和解決沖突。通過(guò)公眾參與式環(huán)境治理，可以容納更多不同的利益與訴求，創(chuàng)造多贏解決方案，從而增強(qiáng)政策或項(xiàng)目的環(huán)境合規(guī)性與執(zhí)行力。在伊薩爾計(jì)劃案例中，如果不吸納利益相關(guān)者參與決策過(guò)程，沒(méi)有協(xié)商出折中方案，該計(jì)劃很可能得不到有效執(zhí)行，從而一直僵局。

第二，程序的開(kāi)放性和包容否決者。在參與過(guò)程中，往往涉及大量參與者，從而增加了決策結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，可能會(huì)阻礙共識(shí)的建立以及方案的實(shí)施。同時(shí)，在討論與決策過(guò)程中，否決者可能會(huì)延遲或阻礙決策和實(shí)施。[14]在伊薩爾計(jì)劃案例中，調(diào)解委員會(huì)涉及眾多利益相關(guān)者，確實(shí)增加了協(xié)商的復(fù)雜性。同時(shí)，如果否決者被排除在外，那么該計(jì)劃很可能繼續(xù)面臨抗議而進(jìn)一步推遲。

第三，過(guò)程的感知公平。社會(huì)心理學(xué)研究表明，公平和公正的決策過(guò)程有助于提高合法性，提高公眾和利益相關(guān)者對(duì)項(xiàng)目的接受度，避免沖突與僵局。相反，如果程序的公正性受到質(zhì)疑，則接受程度可能會(huì)降低，并且執(zhí)行可能會(huì)受到阻礙。[15]在伊薩爾計(jì)劃案例中，基于利益相關(guān)者的參與與協(xié)商所制訂的折中方案具備了合法性，得到了公眾認(rèn)可，因而該計(jì)劃得到全面實(shí)施。

第四，社會(huì)資本建設(shè)。通過(guò)參與被視為公平的過(guò)程，參與者更有可能認(rèn)同與顧及彼此的利益訴求，促進(jìn)合作并營(yíng)造社會(huì)資本。這種基于信任和共享規(guī)范發(fā)展的社會(huì)資本建設(shè)允許對(duì)環(huán)境合規(guī)性進(jìn)行集體自我監(jiān)測(cè)，從而改進(jìn)執(zhí)行結(jié)果。[16]在伊薩爾計(jì)劃案例中，利益相關(guān)者的參與與協(xié)商創(chuàng)造了新的公共聯(lián)盟，并與市政府官員就涉及河流的一系列環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行了接觸。

(二)丹麥民眾協(xié)商會(huì)議制度

事實(shí)上，伊薩爾計(jì)劃采取“民眾協(xié)商會(huì)議”形式制定公共政策工具的實(shí)踐來(lái)自丹麥。丹麥?zhǔn)鞘澜缟献钤缤ㄟ^(guò)“民眾協(xié)商會(huì)議”吸納決策并形成最終政策結(jié)果的國(guó)家。最早可追溯到1985年，當(dāng)時(shí)丹麥科技發(fā)展部下屬有丹麥科技委員會(huì)，它以協(xié)商程序進(jìn)行政策分析，并使協(xié)商程序制度化，它與丹麥政府和國(guó)會(huì)的相關(guān)部門(mén)都有正式的連結(jié)和聯(lián)系，其宗旨和目標(biāo)是推進(jìn)政策分析，評(píng)估科技給社會(huì)和民眾帶來(lái)的全面性后果，并向政府和國(guó)會(huì)提出建言。其組織隸屬關(guān)系，如下圖所示：

如圖2所示，丹麥科技委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)其實(shí)隸屬于政府和國(guó)會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)，對(duì)上負(fù)責(zé)建言和獻(xiàn)策，而政府和國(guó)會(huì)則向下吸收其政策建議，該委員會(huì)可以作為第三方機(jī)構(gòu)主持和實(shí)施政府或國(guó)會(huì)提出的政策議題，通過(guò)民眾協(xié)商會(huì)議方式吸納民眾的政策意見(jiàn)和建言，進(jìn)而對(duì)上負(fù)責(zé)，并完成政策制定的任務(wù)。

而與一般性政策分析和制定聚焦于政策認(rèn)知層面不同，丹麥科技委員注重從政策的規(guī)范層面和實(shí)用層面協(xié)商和制定政策，確保專(zhuān)家、民眾和利害當(dāng)事人加入政策的分析和研討中，提升政策制定的合法性和合理性。它主要在政策分析的三個(gè)層面協(xié)商和組織政策討論，如表2所示：

表2 政策制定三大層面的協(xié)商程序列表

從表2可以看到，丹麥科技委員會(huì)主要從認(rèn)知層面、規(guī)范層面和實(shí)用層面進(jìn)行政策制定，尤其是在政策領(lǐng)域問(wèn)題上，該委員會(huì)通過(guò)接納專(zhuān)家、利害當(dāng)事人和民眾的加入，以協(xié)商討論的方式評(píng)估和制定政策及其選擇，這不僅增強(qiáng)了政策制定的合法性和民主性，也擴(kuò)展了政策的綜合理解維度，吸收了民眾的意見(jiàn)和建言，為政府最終政策的出臺(tái)提供了合法性和正當(dāng)性基礎(chǔ)。

在丹麥，通過(guò)民眾協(xié)商和決策吸納的方式所形成的程序和理論，并在實(shí)踐過(guò)程中不斷地使之制度化和法制化；同時(shí)，它也被其他歐美和亞洲國(guó)家和地區(qū)吸收和借鑒，以至于形成各自獨(dú)特的公共政策分析和制定模式。需要說(shuō)明的是，丹麥科技委員會(huì)采取的協(xié)商方法有多種，比如公民咨詢、利害相關(guān)人參與、專(zhuān)家分析、建言機(jī)制和公共辯論等，這些具體的方法在實(shí)踐領(lǐng)域常常組合使用，確保協(xié)商的充分進(jìn)行，提升決策建言的品質(zhì)和共識(shí)。

四、經(jīng)驗(yàn)與反思：協(xié)商吸納型環(huán)境政策工具的空間拓展

從慕尼黑伊薩爾計(jì)劃采取“民眾協(xié)商會(huì)議”形式解決公共環(huán)境問(wèn)題的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，到丹麥政府通過(guò)民眾協(xié)商和決策吸納出臺(tái)公共政策的理論創(chuàng)造，可以發(fā)現(xiàn)，協(xié)商吸納型環(huán)境政策工具是一種很早就被創(chuàng)造和應(yīng)用的政策分析和制定的工具，而且，它不僅僅針對(duì)公共環(huán)境問(wèn)題，對(duì)于其他的社會(huì)政策和問(wèn)題，它也能發(fā)揮出積極作用。協(xié)商吸納型政策工具的出臺(tái)過(guò)程，可以總結(jié)如圖3所示：

圖3 協(xié)商吸納型政策工具出臺(tái)示意圖

如圖3所示，政府、國(guó)會(huì)及其部委仍是政策議題的主要?jiǎng)幼h者，它們可以通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)或其他社會(huì)組織實(shí)施政策協(xié)商，在第三方機(jī)構(gòu)所組織和實(shí)施的協(xié)商會(huì)議中遴選和接納較為廣泛的專(zhuān)家、民眾代表、利害相關(guān)人、輿論媒體代表參與到政策的討論和制定，形成對(duì)于具體政策議題的建議和意見(jiàn)，并吸納到政府及部門(mén)的政策方案，最終予以公布或執(zhí)行，社會(huì)大眾和媒體也能繼續(xù)保持追蹤、關(guān)注和討論。因此，協(xié)商吸納型工具是一種非常重要的富有成效的工具。具體而言，它還包括許多重要的方法和手段，比如民眾會(huì)議、共識(shí)會(huì)議、共識(shí)工作坊、民眾咨詢、專(zhuān)家分析和公共辯論等，它們共同構(gòu)成了協(xié)商吸納型工具的具體內(nèi)容和手段。協(xié)商吸納型環(huán)境政策工具是一種以“民主協(xié)商”方式吸納民眾意見(jiàn)而達(dá)成的政策共識(shí)和意見(jiàn)，它是實(shí)現(xiàn)某種具體政策制定和實(shí)施效果的重要手段。

除公共環(huán)境問(wèn)題之外，協(xié)商吸納型政策工具也可以廣泛應(yīng)用于許多復(fù)雜性社會(huì)公共政策改革領(lǐng)域，比如健保政策、社會(huì)保險(xiǎn)政策、戶籍積分政策等，在某種意義上，只要是涉及大眾利益和民生的公共政策，其實(shí)都可以采取協(xié)商吸納型政策工具解決問(wèn)題。但是，需要說(shuō)明的是，協(xié)商吸納型政策工具也存在著一些問(wèn)題。首先，相對(duì)而言，協(xié)商吸納型政策工具是一種政府干預(yù)程度較低的方法和手段，盡管政府可能不會(huì)直接組織和實(shí)施協(xié)商和討論，但是，協(xié)商和討論的過(guò)程以及最后所形成的政策建議和共識(shí)，卻也有可能被政府及其部門(mén)操控或否棄；其次，在面對(duì)政府干預(yù)程度較高的情況之下，協(xié)商和討論的過(guò)程及其結(jié)果可能受到政府操控或否棄的危險(xiǎn)之時(shí)，協(xié)商吸納型政策工具實(shí)施的配套制度和程序亟需建立和規(guī)范，比如社會(huì)監(jiān)督制度、法治環(huán)境、程序性審核等，才能保證這種政策工具的正常有效地實(shí)施；最后，還有一個(gè)問(wèn)題是，很多政策的制定和出臺(tái)未必是協(xié)商討論后達(dá)成共識(shí)的結(jié)果和意見(jiàn)，相反，由于民眾、專(zhuān)家、各種相關(guān)人之間分歧較大，可能達(dá)不成政策共識(shí)和意見(jiàn)，那么，在這種情況下，協(xié)商吸納型政策工具可能實(shí)現(xiàn)的不是政策共識(shí)和建議，而是政策分歧及其紛雜的意見(jiàn)，這會(huì)給政府的后續(xù)政策吸納和參考帶來(lái)更為復(fù)雜的情況和可能。

綜上所述，協(xié)商吸納型政策工具是一種可以廣泛應(yīng)用于解決公共環(huán)境問(wèn)題的行之有效的環(huán)境政策工具，德國(guó)慕尼黑伊薩爾計(jì)劃的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)充分地證明了這一點(diǎn)，但是，它本身的問(wèn)題也很突出，需要落實(shí)與之相對(duì)應(yīng)的配套制度和程序，甚至需要配合其他政策工具共同使用才能達(dá)成政策制定的預(yù)期效果。無(wú)論如何，協(xié)商吸納型環(huán)境政策工具作為一種新型環(huán)境治理的政策工具，在歐美或亞洲國(guó)家和地區(qū)都具有廣泛的實(shí)踐意義和推廣意義。