土地儲備制度創(chuàng)新及拓展完善

于偉

摘 要：當(dāng)前階段，城市化建設(shè)工作的開展離不開土地儲備，這主要是因?yàn)槟軌螂S時隨地的對儲備的土地進(jìn)行調(diào)配，其屬于開展各項(xiàng)工作的關(guān)鍵。雖然征用土地的方式有很多種，不過大部分方式除了消耗較多的時間之外，同時也會浪費(fèi)體力，無法加快工程開展進(jìn)度，不利于城鎮(zhèn)化工作正常開展。因此，土地儲備現(xiàn)象是目前面臨的首要問題。本文主要論述了有關(guān)于土地儲備制度創(chuàng)新和拓展完善工作。

關(guān)鍵詞：土地儲備制度;創(chuàng)新和完善策略

所謂土地儲備，主要是指政府高效率對城市土地進(jìn)行開發(fā)和應(yīng)用的一種方式。對于我國土地儲備制度來講，是我國在土地管理方式內(nèi)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系到市場經(jīng)濟(jì)體系的轉(zhuǎn)變，在土地利用方式從外延粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵集約型的背景下，在將經(jīng)營城市當(dāng)成一項(xiàng)要點(diǎn)，在提升土地利用率和優(yōu)化土地資源的基礎(chǔ)上應(yīng)用各種方式，以此達(dá)到土地資源保值增值的目的。

一、我國土地儲備制度具備的特征

從宏觀角度進(jìn)行探究，土地儲備包含了城市土地儲備和耕地儲備兩個方面，對于土地儲備屬性來講，政府性和公眾利益性是兩項(xiàng)重要的關(guān)鍵詞，不管是在國外還是國內(nèi)，都覺得城市土地儲備是經(jīng)由政府發(fā)動的一項(xiàng)土地宏觀調(diào)控行為，主要包含了三方面，分別是土地收購、前期開發(fā)和土地供應(yīng)，基于此，必須確保土地儲備的統(tǒng)一性和整體性。首先，制定完善的城市土地儲備體系，遵循統(tǒng)一回收和統(tǒng)一供應(yīng)的基本原則，主要是在該項(xiàng)領(lǐng)域內(nèi)盤活的土地都必須全面納入土地儲備運(yùn)行體系，政府統(tǒng)一進(jìn)行收回，加以調(diào)整。在城市土地儲備期間，加大目標(biāo)協(xié)調(diào)性和整體性的重視力度，比如，確?？臻g內(nèi)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益以及近期效益和長期效益的統(tǒng)一，將社會效益和生態(tài)效益放在第一位，綜合性考慮經(jīng)濟(jì)效益。再加上城市儲備具備增值性和外部性的特征。一般來講，城市土地儲備機(jī)構(gòu)取得的土地是沒有進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的毛地，為了達(dá)到儲備土地增值的目的，土地儲備機(jī)構(gòu)經(jīng)常對提前規(guī)劃好以及準(zhǔn)備投入市場的土地搞好前期開發(fā)，然后將土地供應(yīng)出去。如此一來，通過前期開發(fā)實(shí)現(xiàn)儲備土地增值。

二、土地儲備制度存在問題的分析

（一）土地收購補(bǔ)償金額混亂

土地收購補(bǔ)償金是目前土地儲備期間存在的首要問題，大多數(shù)問題沒有得到徹底解決的實(shí)質(zhì)性原因是因?yàn)橥恋厥召徑痤~不符合雙方提出的高要求，容易引發(fā)各項(xiàng)矛盾。因?yàn)闆]有制定清楚的法律法規(guī)對具體的土地收購補(bǔ)償金額進(jìn)行規(guī)定，當(dāng)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都處于不一致狀態(tài)中，是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)還是遵循因地制宜的基本原則，或者是城市內(nèi)各項(xiàng)區(qū)域土地價格不一樣的時候，是遵循統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)還是依照當(dāng)?shù)貐^(qū)域的房價進(jìn)行定義，都沒有準(zhǔn)確地標(biāo)準(zhǔn)。

（二）面臨著嚴(yán)峻的土地收購儲備風(fēng)險

財(cái)政和銀行貸款以及其他金融機(jī)構(gòu)是我國在土地收購儲備資金的主要來源，因?yàn)橥恋厥召弮渌璧馁Y金非常多，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面出現(xiàn)問題以后，將會加劇土地收購儲存資金風(fēng)險的出現(xiàn)，使得土地收購儲備資金鏈斷開。對于土地收購和儲備內(nèi)的資金來講，均是通過銀行貸款而來的，承擔(dān)的高額利息非常多，當(dāng)沒有及時轉(zhuǎn)讓土地的話，土地自身形成的經(jīng)濟(jì)效益將和銀行利息相抵消，這樣的話，就從一定程度上加劇了土地收購儲備資金風(fēng)險的形成。在具體的土地收購儲備環(huán)節(jié)中，因?yàn)槔娣綖榱俗陨砝鎸Y金進(jìn)行調(diào)度，我國土地儲備制度不具備完善性，有的收購人員經(jīng)常去鉆法律和制度的空子進(jìn)行違規(guī)操作，如此便加劇了土地儲備風(fēng)險的形成。

（三）土地收購市場公平性缺失

現(xiàn)階段，大多數(shù)區(qū)域存在著強(qiáng)制性收購?fù)恋氐那闆r，當(dāng)?shù)卣谜臋?quán)威性強(qiáng)制性對土地進(jìn)行收購，強(qiáng)迫土地原有的使用者自主接受政府的收購行為，完全不注重土地原有使用者的合理要求，雖然在土地收購儲備期間制定了相關(guān)的土地收購補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可是有的政府在收購期間并沒有相關(guān)的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)來補(bǔ)償土地原有使用則，在具體的土地收購行為中經(jīng)常發(fā)生補(bǔ)償不符合要求的情況，甚至是直接影響到了社會正常開展，此種現(xiàn)象除了難以將土地儲備制度宏觀調(diào)控效果有效體現(xiàn)出來之外，還會加劇人民群眾對政府的不滿，無法構(gòu)建和諧社會。

（四）基層政府過度依賴于土地儲備融資

經(jīng)過對土地市場發(fā)展情況的進(jìn)一步研究分析，可以發(fā)現(xiàn)，土地調(diào)控過于頻繁，土地市場的波動變化比較大，我國的土地市場發(fā)展相對低迷，因此，就需要實(shí)施土地緊縮的政策，如果突然增大，則需要抑制土地?zé)岫冗^大的情況。如果僅僅根據(jù)所寫的狀況來看，土地儲備實(shí)質(zhì)上就如同大的蓄水池。如果從其他不同的角度來看，土地收購儲備又可以起到保障用地的作用。因?yàn)橥恋貎涫窃诮ㄔO(shè)用地基礎(chǔ)之上進(jìn)行的工作，所以土地資源非常稀缺，另外，又有地方政府作為依靠。所以，在我們國家良好的土地儲備資源屬于優(yōu)秀的融資條件，然而，因此也會造成土地資源盲目開發(fā)的情況。在一般情況下，地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，往往會實(shí)施滾動融資。然而，如果地方政府過度依賴于土地儲備，則會導(dǎo)致有效建設(shè)用地急劇減少，在不同程度上直接影響土地調(diào)控。

三、土地儲備制度創(chuàng)新及拓展完善

（一）創(chuàng)新土地收購儲備資金的循環(huán)監(jiān)控制度

在當(dāng)前階段，如果想要抵御土地收購儲備所造成的風(fēng)險，就需要保證高額的資金投入，提高土地收入儲備資金的利用力度，進(jìn)一步拓寬資金的來源。在當(dāng)前階段，如果想要保證土地收購儲備工作順利的展開，才可以在最大程度上土地收購儲備資金的循環(huán)使用。因此，就需要嚴(yán)格按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律來開展各項(xiàng)工作，在此基礎(chǔ)之上，可以切實(shí)的提高土地資源的日常管理能力。不同的地區(qū)在實(shí)施土地收購以及儲備時，還需要借助當(dāng)?shù)氐那闆r來制定規(guī)劃，通過這種方式在進(jìn)一步確定土地收購儲備資金所占的市場份額，為此，就需要通過科學(xué)化的收購以及儲備計(jì)劃促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。除此之外，當(dāng)?shù)卣残枰M(jìn)行政策性支持，積極的鼓勵投資企業(yè)參與工程建設(shè)。其中，需要特別注意的是，關(guān)注土地收益的分配情況，在此基礎(chǔ)之上可以保證收購和儲備的資金。

（二）針對土地收購以及儲備工作實(shí)施強(qiáng)有力的監(jiān)管

在一般情況下，土地的收購以及儲備工作實(shí)質(zhì)上主要指的是政府對于土地市場的壟斷，其中涵蓋了不同的權(quán)利以及不同的經(jīng)濟(jì)利益。所以，需要進(jìn)一步強(qiáng)化土地收購儲備的監(jiān)督管理。為此，需要創(chuàng)立土地收購以及儲備信息公示制度，通過這種方式，來達(dá)到土地收購以及儲備工作的公開透明，通過這種方式，可以便于社會進(jìn)行廣泛監(jiān)督，可以有效的防止出現(xiàn)土地收購以及儲備工作中的不法行為。此外，相關(guān)部門還需要加強(qiáng)監(jiān)督，為此，作為土地收購儲備部門來說，就需要在政府工作報(bào)告中對于土地收購以及儲備工作的實(shí)際情況，做解說。此外，還需要改變土地收購儲備機(jī)構(gòu)的工作屬性，需要及時轉(zhuǎn)變以盈利為目的的工作模式，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的考核模式。因?yàn)橥恋厥召弮洳块T屬于我國的事業(yè)單位，因此，國家財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，所以其機(jī)構(gòu)所做的行為都代表政府，由于所代表的是政府對市場的調(diào)控，因此，需要考慮到所帶來的效益。為此，就需要進(jìn)一步加強(qiáng)強(qiáng)化對土地收購以及儲備工作的管理，與此同時，還需要制定相關(guān)的制度約束土地收購儲備行為，確保工作的公平合理。另外，加快開展土地儲備立法研究工作，盡快將土地儲備納入國家法制體系。明確土地儲備機(jī)構(gòu)的定位和職能，明確土地儲備機(jī)構(gòu)作為國土資源管理部門一個分支機(jī)構(gòu)，是下屬的事業(yè)單位，并明確其應(yīng)該在整個城市發(fā)展中的職能和職責(zé)。由于目前的城市開發(fā)和改造主要以棚戶區(qū)改造的方式進(jìn)行，新的法律法規(guī)也需要明確土地一級開發(fā)與棚戶區(qū)改造的關(guān)系究竟是什么，土地儲備機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)什么樣的責(zé)任和義務(wù)。

（三）進(jìn)一步擴(kuò)大和延伸土地儲備機(jī)構(gòu)的宏觀調(diào)控能力

中央政府直接對各區(qū)域的土地儲備機(jī)構(gòu)進(jìn)行著控股，并且這些土地儲備機(jī)構(gòu)屬于非盈利性的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，基于此種現(xiàn)象，中央政府需要對各項(xiàng)區(qū)域的提地機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督和管理工作，以此確保中央政府可以對各項(xiàng)區(qū)域土地儲備機(jī)構(gòu)實(shí)際行為和結(jié)果進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)測。各項(xiàng)區(qū)域的土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完全服從中央宏觀調(diào)的基本需求，依照中央政府下達(dá)的政策進(jìn)行操作，這就需要中央政府全面控制土地的時序、布局和結(jié)構(gòu)以及類型，進(jìn)而形成適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地宏觀調(diào)控能力，當(dāng)土地儲備實(shí)施了中央控股以后，各項(xiàng)區(qū)域的土地儲備機(jī)構(gòu)利益分配應(yīng)當(dāng)依照持有的股份進(jìn)行合理劃分。

四、結(jié)語

從以上論述來看，我國土地儲備制度還有著較多的問題，僅僅可以對本區(qū)域內(nèi)的土地資源進(jìn)行調(diào)整，在操作期間還存在著嚴(yán)峻的強(qiáng)制性收購行為。所以，務(wù)必制定健全的土地儲備制度，提升土地儲備制度的調(diào)控能力，在落實(shí)土地儲備資金機(jī)制的基礎(chǔ)上對土地儲備機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理。

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