深入推進(jìn)行政審批中介服務(wù)改革研究

李文清

摘 要：我國在培育和發(fā)展公平、公正、透明、規(guī)范的中介服務(wù)市場方面取得顯著成效，但一些地方的中介服務(wù)領(lǐng)域仍存在著收費高、服務(wù)差、耗時長及腐敗問題。目前，當(dāng)務(wù)之急是需要加快在省級層面建設(shè)統(tǒng)一的網(wǎng)上中介服務(wù)超市、推進(jìn)中介服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，提升中介機構(gòu)綜合服務(wù)能力以及完善以信用為核心的監(jiān)管體系。

關(guān)鍵詞：行政審批中介服務(wù);中介服務(wù)機構(gòu);中介服務(wù)超市;改革

近年，我國圍繞“放管服”改革，在持續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革的同時，大力開展行政審批中介服務(wù)改革，有力促進(jìn)了行政審批效率提升，降低了企業(yè)制度性交易成本。但是，中介服務(wù)“中梗阻”問題并未完全消除，一些地方中介服務(wù)收費高、服務(wù)差、耗時長以及腐敗問題仍然存在。目前，國內(nèi)外形勢紛繁復(fù)雜，優(yōu)化營商環(huán)境，保護(hù)和激發(fā)市場活力，對于實現(xiàn)“六穩(wěn)”“六保”目標(biāo)意義重大。因此，如何進(jìn)一步推進(jìn)行政審批中介服務(wù)改革，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更好環(huán)境和條件，值得深入探究。

一、我國行政審批中介服務(wù)改革的主要舉措

黨中央、國務(wù)院高度重視行政審批中介服務(wù)改革工作，先后出臺了多項政策措施，各地各級政府在積極探索實踐中，形成不少創(chuàng)新舉措，有效突破了投資項目落地難的瓶頸，為企業(yè)節(jié)省了時間，降低了成本，減輕了負(fù)擔(dān)。

（一）全面清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)事項

2015年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》要求，清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)，促進(jìn)中介服務(wù)市場健康發(fā)展，讓審批更簡、監(jiān)管更強、服務(wù)更優(yōu)。2018年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》，要求“進(jìn)一步減少不必要的行政審批中介服務(wù)事項，無法定依據(jù)的一律取消。對已取消的中央指定地方實施行政審批中介服務(wù)事項和證明材料，各地不再作為行政審批的前置條件。對保留的審批中介服務(wù)事項要明確辦理時限、工作流程、申報條件、收費標(biāo)準(zhǔn)并對外公開”。截至2017年底，國務(wù)院已分三批清理規(guī)范中央部委行政審批中介服務(wù)事項共323項。

（二）提升防范力度

國務(wù)院出臺的一系列相關(guān)文件中均明確要求，要加快推進(jìn)中介服務(wù)機構(gòu)與主管部門脫鉤，切斷利益關(guān)聯(lián)。放寬中介服務(wù)市場準(zhǔn)入，鼓勵支持各類資本進(jìn)入中介服務(wù)行業(yè)和領(lǐng)域，破除中介服務(wù)壟斷。經(jīng)過持續(xù)推進(jìn)整治工作，取得了顯著成效。以環(huán)境評價為例， 2015年，《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構(gòu)脫鉤工作方案》發(fā)布，要求全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構(gòu)全部脫鉤或退出建設(shè)項目環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場。到2016年12月，全國358家環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構(gòu)，通過依法撤回股份、轉(zhuǎn)讓股份、劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門，或者退出建設(shè)項目環(huán)評業(yè)務(wù)等形式，全部完成脫鉤。

（三）著力優(yōu)化行政審批中介服務(wù)流程

為進(jìn)一步壓縮審批時間，各地在實踐中積極探索，優(yōu)化行政審批中介服務(wù)流程，形成了可推廣可復(fù)制的經(jīng)驗做法。比如，浙江以“聯(lián)”為著力點，積極歸并同類行政審批中介服務(wù)事項，變串聯(lián)為并聯(lián)，變多項獨立服務(wù)為區(qū)域聯(lián)合服務(wù)。目前，全國各省市都在推行建設(shè)項目“多規(guī)合一”、“多圖聯(lián)審”、“多評合一”和聯(lián)合踏勘、聯(lián)合測繪、聯(lián)合驗收等聯(lián)合中介服務(wù)模式，對在高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)內(nèi)的土地勘測定界、土地復(fù)墾方案、地價評估等，均實行由政府組織實施區(qū)域性聯(lián)合評價，評估費用由政府支付。

（四）加快建設(shè)網(wǎng)上中介服務(wù)超市

依托行政服務(wù)中心或政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，建立實體或網(wǎng)上中介服務(wù)超市是地方政府在開展行政審批中介報務(wù)改革中摸索出的創(chuàng)新舉措之一。2014 年，惠州市率先建成市縣一體的網(wǎng)上中介超市。2015年，云南省是全國首家建成全省統(tǒng)一的中介超市。2018年出臺的《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》明確支持建設(shè)網(wǎng)上中介服務(wù)超市，提出“依托政務(wù)服務(wù)網(wǎng)開發(fā)建設(shè)中介服務(wù)網(wǎng)上交易平臺，中介服務(wù)機構(gòu)‘零門檻、零限制入駐，實現(xiàn)網(wǎng)上展示、網(wǎng)上競價、網(wǎng)上中標(biāo)、網(wǎng)上評價”。網(wǎng)上中介服務(wù)超市按照“非禁即入”的市場準(zhǔn)入原則，面向全國招募中介服務(wù)機構(gòu)，有效消除了行業(yè)壟斷和地方保護(hù)，割斷了中介機構(gòu)與審批部門之間的利益紐帶關(guān)系，打破了權(quán)力尋租空間。

二、行政審批中介服務(wù)改革中存在的問題及原因分析

從整體來看，我國行政審批中介服務(wù)改革進(jìn)展迅速，成效顯著，但一些地方中介服務(wù)仍然存在費用高、服務(wù)差、耗時長以及腐敗問題，究其原因，主要在于中介服務(wù)市場化不足、機構(gòu)服務(wù)綜合服務(wù)能力缺乏、監(jiān)管不到位等。

（一）中介服務(wù)收費高問題依然存在

在一些地方，特別是那些經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)且政務(wù)服務(wù)水平較低的地方，中介服務(wù)往往收費比較高。有網(wǎng)友反映：“有些地方的政府部門，企業(yè)辦啥證都讓找中介。但很多中介收費高昂，工作低效，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)?！睋?jù)筆者了解，中介服務(wù)收費高主要有如下幾個方面的原因：一是在有些地區(qū)，由于地外偏僻或地方保護(hù)，中介服務(wù)機構(gòu)很少，企業(yè)無從選擇，在服務(wù)價格上沒有討價還價的機會。二是有的地方雖然表面上消失了，但暗中千絲萬縷的利益關(guān)系并未徹底切斷，因此企業(yè)迫于壓力只能接受高收費。三是有的地方對中介服務(wù)收費沒有設(shè)立規(guī)范，而由于信息不對稱，企業(yè)對具體業(yè)務(wù)中介服務(wù)收費依據(jù)亦不了解，所以只能由中介機構(gòu)說了算。

（二）中介服務(wù)質(zhì)量不高、耗時長

目前，中介服務(wù)質(zhì)量不高的現(xiàn)象還不少，有的中介服務(wù)機構(gòu)做出的本子不符合基本規(guī)范，甚至錯誤百出;有的敷衍了事，只是在同類本子簡單改動一下，并沒有進(jìn)行該有的調(diào)查。此外，對于有些涉及多項中介服務(wù)事項的工程建設(shè)項目，中介服務(wù)時限比較長，影響項目開工建設(shè)。導(dǎo)致出現(xiàn)這些問題的原因有：一是中介服務(wù)機構(gòu)區(qū)域發(fā)展不平衡，技術(shù)力量薄弱，導(dǎo)致服務(wù)能力低下。二是對中介服務(wù)重要性認(rèn)識不足。三是由于大量的中介服務(wù)事項被取消或調(diào)整，在一些中介服務(wù)市場化程度比較高的地方或行業(yè)領(lǐng)域，存在著惡性競爭現(xiàn)象。四是綜合性中介服務(wù)機構(gòu)缺乏，對于涉及多個中介服務(wù)事項的工程建設(shè)項目，不同的中介服務(wù)機構(gòu)往往各管一項，由于服務(wù)質(zhì)量良莠不齊或協(xié)作不力，導(dǎo)致耗時比較長。

（三）腐敗問題時有發(fā)生

目前，中介服務(wù)機構(gòu)雖然大都已按照相關(guān)要求完成了與行業(yè)主管部門脫鉤，但由于中介服務(wù)項目原本就是政府部門下放給中介機構(gòu)或行業(yè)組織來管理的，因此利用行政資源以便壟斷行業(yè)業(yè)務(wù)的現(xiàn)象很難完全消除，這就極易地導(dǎo)致腐敗問題的產(chǎn)生。雖然中介服務(wù)機構(gòu)在形式上脫離了政府部門，該下放的權(quán)力也得到了及時下放，但無形的關(guān)系仍在，一旦受到利益誘惑，就會控制不住地“伸手”，這不僅影響到市場公平，也加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。

三、深入推進(jìn)行政審批中介服務(wù)改革的對策建議

深化行政審批中介服務(wù)改革是一項系統(tǒng)工程，當(dāng)務(wù)之急是要加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+中介服務(wù)”，推動中介服務(wù)向標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化發(fā)展，培育綜合性中介服務(wù)機構(gòu)以及完善以信用為核心的監(jiān)管體系，構(gòu)建公平開放、競爭有序、誠實守信、執(zhí)業(yè)規(guī)范的中介服務(wù)市場，進(jìn)一步提升行政審批服務(wù)效率，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和治理能力現(xiàn)代化。

一是加快在省級層面建設(shè)統(tǒng)一的網(wǎng)上中介服務(wù)超市。目前，越來越多的省、市、縣都在建設(shè)網(wǎng)上中介服務(wù)超市。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的省市缺乏頂層設(shè)計，市、縣級各自為政，使用系統(tǒng)五花八門。從部分較早建起網(wǎng)上中介超市地區(qū)的實踐來看，數(shù)量過多的市、縣級自建網(wǎng)上中介服務(wù)超市不僅導(dǎo)致眾多新的“信息孤島”產(chǎn)生，造成重復(fù)建設(shè)、資金浪費，而且還會使跨地區(qū)經(jīng)營的中介機構(gòu)出現(xiàn)重復(fù)申請的問題。因此，建議在省級層面建設(shè)統(tǒng)一的網(wǎng)上中介服務(wù)超市，實行“一個平臺、全省共用，一體管理、分級使用”;面向全國廣招中介服務(wù)機構(gòu)，實行“一地進(jìn)駐、全省通行，一處失信、全省受限”。同時，要積極探索開展網(wǎng)上競價服務(wù)，推動中介服務(wù)交易全流程網(wǎng)上辦理，實現(xiàn)“辦事零跑動”“交易不見面”，推動形成全省統(tǒng)一的中介服務(wù)市場。

二是推進(jìn)行政審批中介服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。推進(jìn)中介服務(wù)事項清單管理標(biāo)準(zhǔn)化，細(xì)化完善政府部門行政審批中介服務(wù)清單，推動各地各部門中介服務(wù)事項全部進(jìn)駐網(wǎng)上中介服務(wù)超市，形成省級層面統(tǒng)一的行政審批中介服務(wù)事項庫，明確每一中介服務(wù)事項的基本信息、設(shè)立依據(jù)以及服務(wù)信息等內(nèi)容。推進(jìn)服務(wù)指南標(biāo)準(zhǔn)化，制定中介服務(wù)指南和辦理流程圖，為企業(yè)和群眾辦事提供清晰指引;中介服務(wù)機構(gòu)要按照服務(wù)指南提供服務(wù)，并提供一次性告知書、委托書、中介服務(wù)合同等規(guī)范文本。推進(jìn)時限管理標(biāo)準(zhǔn)化，合理制定服務(wù)承諾時限標(biāo)準(zhǔn)，既要解決中介服務(wù)時限無約束、隨意性大等問題，又要避免過度壓縮服務(wù)時限導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降。推進(jìn)收費管理標(biāo)準(zhǔn)化，對確需實行政府定價管理的中介服務(wù)項目，應(yīng)堅持標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化原則;對于一些競爭激烈的服務(wù)項目，相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)具體情況適時制定收費標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，防止出現(xiàn)以犧牲服務(wù)質(zhì)量為代價的惡意低價競爭。

三是加快提升行政審批中介服務(wù)效能。某些工程建設(shè)項目，特別是一些重大工程建設(shè)項目，往往涉及多項行政審批事項和多項中介服務(wù)事項。建議推廣浙江省經(jīng)驗，即將行政審批“一件事”理念延伸到中介服務(wù)，探索推進(jìn)中介集成服務(wù)，通過組建中介機構(gòu)服務(wù)聯(lián)合體，為項目提供開工建設(shè)至竣工驗收階段一站式、全過程中介服務(wù)，以提高中介服務(wù)效率，進(jìn)一步壓縮審批時限。從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)重視培育綜合型的中介服務(wù)機構(gòu)，真正使業(yè)主由原來委托多個中介機構(gòu)才能完成的項目，變成只委托一家機構(gòu)就可完成，從而可以節(jié)省大量溝通協(xié)調(diào)時間。此外，還應(yīng)走品牌化發(fā)展道路，促進(jìn)中介機構(gòu)的專業(yè)化水平和服務(wù)效能更上一層樓，為業(yè)主提供更加便利、高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

四是構(gòu)建以信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管體系。實行信用等級評價，即項目業(yè)主在交易完成后在中介超市對中介服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)時效、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)收費和服務(wù)規(guī)范等方面進(jìn)行滿意度評價。建立省級層面統(tǒng)一的中介服務(wù)機構(gòu)信用信息庫，實現(xiàn)與信用平臺信用信息雙向共享，形成中介服務(wù)機構(gòu)“信用臉譜”。實現(xiàn)網(wǎng)上中介服務(wù)超市與工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)互聯(lián)互通，對中介服務(wù)行為實施全過程監(jiān)管。行業(yè)主管部門應(yīng)切實履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，依法依規(guī)對本行業(yè)中介服務(wù)機構(gòu)開展監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法，加強“雙隨機、一公開”監(jiān)管。建立信用聯(lián)合獎懲機制，對守信的中介服務(wù)機構(gòu)給予一定的激勵，對失信的中介服務(wù)機構(gòu)給予一定限制，對嚴(yán)重失信或違法的中介服務(wù)機構(gòu)列入黑名單，并清退出中介服務(wù)超市，同時將相關(guān)信息在中介服務(wù)超市公開、共享，使失信或違法機構(gòu)寸步難行。

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