構(gòu)建多元共治環(huán)境治理體系的路徑探析

雷萌萌

摘要：我國(guó)環(huán)境治理主體的演變經(jīng)歷了從一元到多元、從行政命令手段到共同治理方式的轉(zhuǎn)變。要想構(gòu)建多元環(huán)境治理體系，就要認(rèn)識(shí)各類主體的優(yōu)勢(shì)和不足。本文首先對(duì)政府、企業(yè)、公眾和社會(huì)組織三類主體的特點(diǎn)進(jìn)行分析，提出三類主體的矛盾屬性，然后對(duì)三類主體參與環(huán)境治理的路徑進(jìn)行了探討，最后得出：構(gòu)建多元共治環(huán)境治理體系既要構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制又要構(gòu)建制約機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理體系的穩(wěn)定運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：多元共治 ?環(huán)境治理 ?路徑

中圖分類號(hào)：X321 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1009-5349（2020）18-0201-02

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明是全社會(huì)共同參與、共同享有、共同建設(shè)的事業(yè)，人人都要增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和參與環(huán)境治理的意識(shí)。2020年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，現(xiàn)代環(huán)境治理體系的總基調(diào)是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與，到2025年要形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵(lì)有效、多元參與、良性互動(dòng)的環(huán)境治理體系。

一、構(gòu)建多元共治環(huán)境治理體系的背景

我國(guó)環(huán)境治理主體的演變經(jīng)歷了從一元到多元、從行政命令手段到共同治理方式的轉(zhuǎn)變。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，環(huán)境問(wèn)題日益成為影響黨和國(guó)家事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的絆腳石，單純依靠政府力量解決環(huán)境問(wèn)題已舉步維艱。

放眼國(guó)際社會(huì)，信息公開(kāi)與公眾參與作為一項(xiàng)有效的措施逐漸被納入環(huán)境治理的軌道，我國(guó)也逐步意識(shí)到環(huán)境治理主體多元化的重要性和必要性，將多元治理理論與我國(guó)環(huán)境治理的實(shí)際相結(jié)合。2015年4月頒布實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》正式將信息公開(kāi)和公眾參與納入制度建設(shè)，從而使公眾成為監(jiān)督企業(yè)排污行為的重要力量。2015年9月，《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》對(duì)公眾參與環(huán)境治理的途徑、程序、保障進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定和說(shuō)明，我國(guó)環(huán)境治理在法律上實(shí)現(xiàn)了從注重對(duì)公眾實(shí)體權(quán)益的保障向兼顧公眾環(huán)境程序權(quán)益方向發(fā)展的轉(zhuǎn)變。2015年10月，在十八屆五中全會(huì)上，我們黨正式提出構(gòu)建“政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”。在2016年制定的“十三五”規(guī)劃中，環(huán)境多元共治理念被正式寫入，成為指引我們國(guó)家未來(lái)一段時(shí)期環(huán)境治理主體模式發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。

二、構(gòu)建多元共治環(huán)境治理體系的矛盾分析

盡管我國(guó)的多元環(huán)境治理體系已經(jīng)初具雛形，但政府、企業(yè)、公眾參與環(huán)境治理仍存在很多問(wèn)題，解決這些問(wèn)題，首先要分析幾類主體自身的特點(diǎn)。

1.政府監(jiān)管能力不足與監(jiān)管過(guò)當(dāng)之間的矛盾

政府監(jiān)管能力不足包括客觀和主觀兩方面?？陀^上的監(jiān)管不足主要體現(xiàn)在政府缺乏專業(yè)的人員和技術(shù)來(lái)監(jiān)測(cè)環(huán)境信息;主觀上的不足體現(xiàn)在政府作為管理部門既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員。以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為考核目標(biāo)的制度體系，使得地方官員急于追逐經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為當(dāng)?shù)氐母呶廴?、高稅收企業(yè)掛上環(huán)境監(jiān)管的“免檢牌”，而由于缺乏其他主體的監(jiān)督，造成相當(dāng)一部分環(huán)境污染處于無(wú)人監(jiān)管的境地。

與政府監(jiān)管能力不足相對(duì)應(yīng)，政府在環(huán)境監(jiān)管過(guò)程中還存在監(jiān)管過(guò)度的問(wèn)題。自從黨的十八大把“生態(tài)文明”納入“五位一體”總體布局，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作得到了前所未有的重視，尤其是2015年7月《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》實(shí)施以來(lái)，全國(guó)范圍的環(huán)保工作更是呈現(xiàn)出白熱化態(tài)勢(shì)。在此背景下，一些地方政府為了快速解決環(huán)境問(wèn)題，對(duì)排污企業(yè)“一關(guān)了之”;這種簡(jiǎn)單粗暴的方式直接侵害了企業(yè)的合法權(quán)益，“一刀切式”的監(jiān)管造成當(dāng)?shù)鼐用竦氖I(yè)，進(jìn)而衍生出一系列社會(huì)問(wèn)題。

2.企業(yè)履職能力不足與逐利本性之間的矛盾

企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，自身能力不足會(huì)影響其主體地位的發(fā)揮。在一些企業(yè)內(nèi)部，尤其是小微企業(yè)，由于其缺乏環(huán)境治理的資金和技術(shù)而面臨倒逼的風(fēng)險(xiǎn);這就需要政府通過(guò)財(cái)政、稅收政策為小微企業(yè)提供資金上的支持，通過(guò)培育第三方治理產(chǎn)業(yè)，幫助、引導(dǎo)小微企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)化的手段解決技術(shù)、設(shè)備方面難題。公眾層面，專家、學(xué)者可以通過(guò)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合方式，為部分存在技術(shù)難題的企業(yè)提供一定的幫助，帶動(dòng)企業(yè)污染治理能力的提升。

另外，企業(yè)作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，其本質(zhì)在于追求利益的最大化。據(jù)上海青悅發(fā)布的《上市公司2019年年報(bào)環(huán)境信息披露檢查報(bào)告》顯示，上市公司一般只披露氮氧化物、化學(xué)需氧量等一般污染物的排放情況，對(duì)公眾高度關(guān)心的有毒有害物質(zhì)的排放只字不提，這說(shuō)明企業(yè)主動(dòng)保護(hù)環(huán)境的意識(shí)并未明顯提升，規(guī)避責(zé)任、選擇性披露的現(xiàn)象仍然大量存在。一方面這是因?yàn)榕兜沫h(huán)境信息越多，公眾對(duì)企業(yè)的監(jiān)督范圍也就越廣，企業(yè)為此付出的成本也就越高;另一方面，由于法律的不完善，并未對(duì)完整地披露環(huán)境信息進(jìn)行剛性約束，導(dǎo)致企業(yè)并未真正將環(huán)境保護(hù)納入企業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期規(guī)劃。

3.公眾參與不足與參與過(guò)當(dāng)之間的矛盾

一方面，公民參與環(huán)境治理在客觀上存在能力不足的困境，主要體現(xiàn)在公眾參與意識(shí)淡薄、缺乏資金的支持、參與渠道不暢通等。另一方面，公眾的無(wú)序參與會(huì)落入?yún)⑴c過(guò)當(dāng)?shù)南葳?。公眾參與環(huán)境治理存在情緒化、方式偏激等非理性現(xiàn)象，為環(huán)境治理的有序開(kāi)展帶來(lái)新的難題。不同利益群體之間的沖突和多重訴求極易誘發(fā)環(huán)境群體性事件，比如近些年頻頻爆出很多大型工業(yè)項(xiàng)目因當(dāng)?shù)厝罕姷目棺h而遭到中斷。非理性的公眾參與造成的“民意綁架”，最終結(jié)果可能是失去一個(gè)很好的發(fā)展項(xiàng)目，這對(duì)當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一種損失。

三、構(gòu)建多元共治環(huán)境治理體系的路徑探討

1.構(gòu)建多主體共同參與的協(xié)作機(jī)制

政府在環(huán)境治理中起著主導(dǎo)作用，只有政府從政策、機(jī)制方面做好相關(guān)工作，其他主體才能合法參與到治理的實(shí)踐中來(lái)。對(duì)于政府監(jiān)管能力不足的問(wèn)題，一方面要以環(huán)境監(jiān)測(cè)企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府工作人員技術(shù)能力不足的缺陷;另一方面要調(diào)動(dòng)公眾的積極性，協(xié)助政府監(jiān)督企業(yè)違法排污行為，并監(jiān)督政府官員，以免出現(xiàn)利用職務(wù)之便謀取私利的違法行為。對(duì)于企業(yè)履職能力的不足，政府要加快扶持環(huán)境治理第三方企業(yè)的發(fā)展，為小微企業(yè)進(jìn)行環(huán)境治理提供技術(shù)和設(shè)備的支持。完善市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)展政策性金融，促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)展綠色信貸、綠色債券，調(diào)動(dòng)民間資金流入環(huán)境治理領(lǐng)域，緩解政府的資金壓力。對(duì)于公眾參與能力不足的問(wèn)題，政府要加強(qiáng)宣傳，引導(dǎo)公眾生活方式綠色化，提高公眾參與環(huán)境治理的積極性。企業(yè)為公眾和社會(huì)組織提供必要的資金支持，支持環(huán)保組織開(kāi)展活動(dòng)，減輕其經(jīng)濟(jì)壓力。

2.構(gòu)建多主體共同參與的制約機(jī)制

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)進(jìn)行合法的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的題中應(yīng)有之義。面對(duì)政府“一刀切”式管理，企業(yè)有權(quán)利依照相關(guān)法律規(guī)定提起申訴，對(duì)與上位法相違背的地方規(guī)章制度，企業(yè)有權(quán)提出司法建議。面對(duì)政府壟斷式的環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)，應(yīng)當(dāng)開(kāi)放環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)，保障企業(yè)在環(huán)境執(zhí)法中的平等地位。公眾作為環(huán)境治理主體制約政府的首要前提是賦予公眾檢舉權(quán)，公眾可通過(guò)郵件、電話、檢舉信等多種途徑監(jiān)督政府的行政行為，并逐步將成效顯著的檢舉手段納入制度化的軌道。

對(duì)于企業(yè)因?yàn)橹鹄拘詫?dǎo)致的環(huán)境領(lǐng)域失范行為，政府要通過(guò)引導(dǎo)加懲罰的手段進(jìn)行限制。首先進(jìn)行引導(dǎo)。推進(jìn)生產(chǎn)方式綠色化是每個(gè)企業(yè)必須履行的責(zé)任，企業(yè)應(yīng)轉(zhuǎn)變以往以利潤(rùn)為唯一目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)方式，在環(huán)境治理中承擔(dān)起自己的責(zé)任;政府要加快完善企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制性披露制度，通過(guò)宣傳教育引起企業(yè)對(duì)環(huán)境治理的重視。其次加大環(huán)境違法行為的懲處力度。完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，通過(guò)要求企業(yè)賠償巨額賠償金來(lái)遏制企業(yè)違法行為的發(fā)生，加快開(kāi)展立法工作，提高政府進(jìn)行索賠的效率。公眾既要通過(guò)生活方式綠色化倒逼企業(yè)進(jìn)行綠色生產(chǎn)，也要對(duì)企業(yè)的環(huán)境保護(hù)行為進(jìn)行監(jiān)督。

公眾參與環(huán)境治理的行為也要受到政府和企業(yè)的制約。為防止公眾參與環(huán)境治理的無(wú)序性，政府可通過(guò)引導(dǎo)、監(jiān)督與處罰進(jìn)行約束：引導(dǎo)公眾通過(guò)理性的方式、合法的渠道行使自己的參與權(quán);監(jiān)督公眾參與環(huán)境治理的全過(guò)程，對(duì)公眾的不理性行為、不合理訴求堅(jiān)決說(shuō)“不”，避免“政府俘獲”現(xiàn)象的發(fā)生;對(duì)公眾散布謠言、行為過(guò)激的違法行為依法依規(guī)進(jìn)行處罰，避免產(chǎn)生“多數(shù)人暴政”的混亂局面。企業(yè)也可以對(duì)公眾的不合理訴求進(jìn)行制約。對(duì)于群眾的惡意破壞等非理性行為，企業(yè)可以運(yùn)用法律的武器維護(hù)自身的合法權(quán)益，進(jìn)而在一定程度上迫使公眾參與環(huán)境治理的方式規(guī)范、有序。

現(xiàn)代環(huán)境治理體系是國(guó)家治理體系和治理能力的重要方面，而政府、企業(yè)、公眾和社會(huì) 組織是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化不可或缺的重要主體。我們不但要注重三類主體之間的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，還要實(shí)現(xiàn)三者之間的相互制約，加快相關(guān)制度建設(shè)，保障 三大主體的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境多元共治體系的穩(wěn)定運(yùn)行。

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責(zé)任編輯：趙世鵬