人民政協(xié)制度的堅持、完善和定型

張獻生

摘 要：人民政協(xié)制度作為偉大的政治創(chuàng)造，在70多年實踐中奠定了堅持、完善、定型的堅實基礎(chǔ)。深刻認識和把握人民政協(xié)性質(zhì)的構(gòu)成和定位，人民政協(xié)制度的屬性和特點，在發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)作用中履行職能、凝聚共識，建立健全發(fā)揮人民政協(xié)制度效能的支持保障的制度機制，是新時代人民政協(xié)制度堅持、完善和定型的著力重點和關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié)制度;性質(zhì);政治形式;組織形式;中國特色

中圖分類號：D627文獻標識碼：A文章編號：1672-3163（2020）04-00004-08

黨的十九屆四中全會從黨的事業(yè)發(fā)展全局和長遠出發(fā)，提出中國特色社會主義制度的堅持、完善和定型問題，并通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，為完善和發(fā)展我國國家制度和治理體系制定了行動綱領(lǐng)。人民政協(xié)制度作為人民當家作主制度體系的重要內(nèi)容，在新時代如何堅持、完善和定型，是堅持人民政協(xié)制度、推進人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的一個重大課題，也是堅持和完善中國特色社會主義制度的一個重要內(nèi)容。

一、人民政協(xié)制度是偉大的政治創(chuàng)造

人民政協(xié)作為制度安排，不是舊中國政治體制和制度的自然延續(xù)，也不是對外國政治制度的模仿照搬，而是植根于中國歷史文化，產(chǎn)生于近代中國人民革命的偉大斗爭，發(fā)展于中國特色社會主義光輝實踐，具有鮮明的中國特色。正如習近平總書記在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上發(fā)表重要講話時指出的，“人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨把馬克思列寧主義統(tǒng)一戰(zhàn)線理論、政黨理論、民主政治理論同中國實際相結(jié)合的偉大成果，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各民主黨派、無黨派人士、人民團體和各族各界人士在政治制度上進行的偉大創(chuàng)造?！盵1]

人民政協(xié)制度是中國人民共商國是的開端。人民政協(xié)是中國人民的政治協(xié)商機關(guān)，也是實現(xiàn)人民民主的重要形式。雖然兩千多年前中國就產(chǎn)生了民為邦本、民為貴的重要思想，提出了和而不同、求同存異的政治理念，但在中國封建社會中，人民群眾共商國是從未成為現(xiàn)實，更沒有成為制度。辛亥革命后，中國效仿美國建立的政體，由于不符合國情，不能真正地實現(xiàn)人民管理國家，很快就夭折了。在第二次國共合作中，為推進民主建立了國民參政會，但在蔣介石的操縱下，并沒有實現(xiàn)真正的國民參政和政治協(xié)商。抗日戰(zhàn)爭勝利后，為避免內(nèi)戰(zhàn)、實現(xiàn)和平建國，召開了由中國國民黨、中國共產(chǎn)黨、中國民主同盟、中國青年黨和社會賢達參加的政治協(xié)商會議，由于國民黨的目的只是為打內(nèi)戰(zhàn)爭取時間，使政治協(xié)商取得的重要成果成為一紙空文，只留下政治協(xié)商的形式。中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士、人民團體和各族各界人士在1949年建立的人民政協(xié)，是各革命階級、各政黨、各民族、各方面人民的廣泛協(xié)商，開創(chuàng)了中國人民共商國是的新局面和人民民主的新形式，也是中國社會主義民主政治的開端。

人民政協(xié)制度是對社會主義政治體制的創(chuàng)新。人民政協(xié)作為國家政治體制的重要組成部分，是中國特色社會主義制度的重要內(nèi)容，也是馬克思主義中國化的重要成果。早在十九世紀中葉，馬克思和恩格斯就創(chuàng)建了科學(xué)社會主義理論。1917年俄國十月革命，蘇共建立了世界上第一個社會主義國家，創(chuàng)立了無產(chǎn)階級專政的新的政治體制——蘇維埃政權(quán)。蘇維埃代表大會作為國家最高權(quán)力機關(guān)，政府和司法機關(guān)都由蘇維埃產(chǎn)生，并對它負責和報告工作。以馬克思主義為指導(dǎo)的中國共產(chǎn)黨，在領(lǐng)導(dǎo)中國革命、建立社會主義制度中結(jié)合中國國情進行了新的探索和創(chuàng)造。新中國成立前后確立國家政治體制時，在確定實行人民代表大會制度、建立人民代表大會、人民政府和司法機關(guān)的過程中，創(chuàng)設(shè)了中國人民政治協(xié)商會議，作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式、多黨合作的重要機構(gòu)和中國人民的政治協(xié)商機關(guān)長期存在，在國家政治體制中發(fā)揮獨特作用。由此形成了由國家領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、最高權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、政治協(xié)商機關(guān)構(gòu)成的新的社會主義政治體制，彰顯了鮮明的中國特色。

人民政協(xié)是對西方國家民主政治制度的超越。民主的本意是人民的統(tǒng)治?，F(xiàn)代西方國家的民主形式主要是代議制，以議會為政權(quán)組織，以選舉為實現(xiàn)形式，以權(quán)力分設(shè)與制衡為主要特征，雖然相比封建專制是一個進步，其實質(zhì)仍是資產(chǎn)階級少數(shù)人的統(tǒng)治。中國人民政治協(xié)商會議作為中國人民共商國是的專門協(xié)商機構(gòu)，是社會主義協(xié)商民主的重要渠道，是我國人民民主的重要實現(xiàn)形式。它與我國人民代表大會相輔相成，與中國新型政黨制度互相契合，實現(xiàn)了選舉民主與協(xié)商民主的有機結(jié)合，更加真實、廣泛、有效地體現(xiàn)和實現(xiàn)了人民當家作主。它既優(yōu)于單純依靠投票的西方選舉民主，也超越了西方尚在理論探討中的協(xié)商民主，有利于人民的持續(xù)政治參與，有利于執(zhí)政黨和政府的科學(xué)民主決策，有利于人民群眾實際參與國家和社會事務(wù)管理，充分展示了社會主義民主政治的優(yōu)越性。

由此可見，人民政協(xié)制度是在科學(xué)理論指導(dǎo)下，適應(yīng)中國基本國情，體現(xiàn)中華民族優(yōu)秀文化，凝結(jié)著中國人民政治智慧的行得通、很管用的制度，能夠真實、廣泛、持久地代表和實現(xiàn)最廣大人民根本利益，能夠緊密團結(jié)各政黨、各民族、各群體為實現(xiàn)共同目標而奮斗，能夠促進國家富強、人民幸福和民族振興，具有獨特的中國氣派和中國風格，必須在新時代始終不渝地堅持下去。

二、人民政協(xié)制度完善和定型的堅實基礎(chǔ)

人民政協(xié)已經(jīng)走過了70年光輝歷程，在建立新中國、建設(shè)新中國、探索改革路、實現(xiàn)中國夢中，展示了鮮明特色和多方面的獨特優(yōu)勢。特別是70年積累的寶貴經(jīng)驗，為新時代做好人民政協(xié)工作確立了重要原則，也為人民政協(xié)制度的完善和定型奠定了堅實基礎(chǔ)。

堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是統(tǒng)一戰(zhàn)線的根本原則，“是包括各民主黨派、各團體、各民族、各階級、各界人士在內(nèi)的全體中國人民的共同選擇，是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，也是人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的根本保證。”[2]人民政協(xié)70年鞏固發(fā)展、發(fā)揮職能作用、取得輝煌成就，都是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)果。新時代人民政協(xié)要堅持正確方向、發(fā)揮職能作用、不斷開拓創(chuàng)新、推進事業(yè)發(fā)展，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢做出新的更大的貢獻，就必須毫不動搖地堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

堅持人民政協(xié)的性質(zhì)定位。人民政協(xié)經(jīng)過70年的實踐發(fā)展，其性質(zhì)定位已經(jīng)形成了2018年政協(xié)章程全面完整的“五句話”表述：“中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排?！彼w現(xiàn)了人民政協(xié)的鮮明特色和中國特色社會主義制度的鮮明特點，是人民政協(xié)政治地位、基本功能、重要價值的集中體現(xiàn)。新時代，堅持人民政協(xié)制度，推進人民政協(xié)事業(yè)不斷發(fā)展，必須恪守這個性質(zhì)定位。

堅持團結(jié)與民主兩大主題。大團結(jié)大聯(lián)合是統(tǒng)一戰(zhàn)線的本質(zhì)要求，也是人民政協(xié)的重要特征。人民政協(xié)是發(fā)揚人民民主、聯(lián)系各方面人民群眾的一個重要組織，也是我國政治體制中發(fā)揚社會主義民主和實行互相監(jiān)督的重要形式。實現(xiàn)緊密團結(jié)，發(fā)展民主才更有基礎(chǔ);發(fā)展廣泛民主，加強團結(jié)才更有力量?！霸谥袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下實行團結(jié)和民主，是人民政協(xié)性質(zhì)的集中體現(xiàn)，是人民政協(xié)產(chǎn)生和發(fā)展的歷史根據(jù)，是人民政協(xié)繼往開來的方向和使命?！盵3]新時代人民政協(xié)工作，只有圍繞團結(jié)和民主兩大主題，正確處理一致性和多樣性關(guān)系，把協(xié)商民主貫穿政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政全過程，著力增進共識、促進團結(jié)，才能匯聚起共襄偉業(yè)的強大力量。

堅持履行政協(xié)的基本職能。人民政協(xié)的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。中國人民政治協(xié)商會議的名稱中就蘊含著政治協(xié)商，人民政協(xié)從成立之日起就開始履行政治協(xié)商職能。1956年毛澤東提出“長期共存，互相監(jiān)督”的方針后，民主監(jiān)督就成為人民政協(xié)的重要職能。改革開放后，隨著對政協(xié)職能作用認識的不斷深化和實踐的不斷拓展，參政議政成為新的重要職能。政協(xié)三大職能，實質(zhì)是體現(xiàn)和實現(xiàn)人民當家作主，價值是促進民主科學(xué)決策，要旨是發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線組織功能，廣泛凝聚人心和力量。在新時代發(fā)揮人民政協(xié)作為政治組織和民主形式的效能，最基本的就是提高政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政水平。

堅持以政協(xié)委員為主體。人民政協(xié)實行委員制，委員以自己的學(xué)識、能力和影響，作為各黨派、各團體、各族各界的代表人士參加人民政協(xié)，從而成為政協(xié)的基本構(gòu)成?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》首次明確，“政協(xié)委員是人民政協(xié)履行職能的主體”。2018年政協(xié)章程首次增加“委員”一章，對委員履職盡責等提出明確要求。習近平總書記在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年講話中進一步強調(diào)，要“強化委員責任擔當”。在新時代堅持人民政協(xié)制度，必須發(fā)揮委員的主體作用，為國履職、為民盡責，把事業(yè)放在心上，把責任扛在肩上，認真履行委員職責。

堅持政協(xié)工作的重要原則。《中共中央關(guān)于新時代加強和改進人民政協(xié)工作的意見》在總結(jié)歷史經(jīng)驗、著眼未來發(fā)展的基礎(chǔ)上，明確了堅持人民政協(xié)制度的主要原則：堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，把牢正確政治方向;堅持依照憲法法律和政協(xié)章程把握性質(zhì)定位，完善政協(xié)職能，把政協(xié)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能;堅持大團結(jié)大聯(lián)合，廣泛凝心聚力;堅持發(fā)展社會主義協(xié)商民主，推動實現(xiàn)廣泛有效的人民民主;堅持圍繞中心、服務(wù)大局，在建言資政和凝聚共識上雙向發(fā)力;堅持以人民為中心履職盡責，做到人民政協(xié)為人民。這些原則是人民政協(xié)長期實踐經(jīng)驗的結(jié)晶，反映了人民政協(xié)制度的性質(zhì)和特點，揭示了人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律，是新時代堅持人民政協(xié)制度、推進人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的重要遵循。

三、人民政協(xié)性質(zhì)的構(gòu)成和定位

人民政協(xié)制度的完善和定型，首要的是準確把握政協(xié)的性質(zhì)定位。人民政協(xié)的性質(zhì)定位是貫穿人民政協(xié)發(fā)展始終、決定方向使命、發(fā)揮職能作用的命脈。習近平總書記深刻指出，“做好人民政協(xié)工作，必須堅持人民政協(xié)的性質(zhì)定位?！盵4]

人民政協(xié)性質(zhì)定位已經(jīng)形成“五句話”表述，這是中國共產(chǎn)黨對人民政協(xié)性質(zhì)的認識不斷深化的產(chǎn)物，也反映了人民政協(xié)在新時代的多重屬性和功能。人民政協(xié)制度在政協(xié)性質(zhì)上的完善和定型，主要是正確認識和界定“五句話”表述及其內(nèi)在關(guān)系?！拔寰湓挕北硎鲋械拿恳痪湓挾冀沂玖苏f(xié)性質(zhì)的一個方面，每一句話都有特定的內(nèi)涵。但是，這“五句話”在人民政協(xié)性質(zhì)結(jié)構(gòu)和相互關(guān)系中并不是平列的、等同的，而是“1+4”的基本結(jié)構(gòu)，是基本性質(zhì)和重要性質(zhì)的統(tǒng)一。統(tǒng)一戰(zhàn)線組織是人民政協(xié)首要的基本性質(zhì)。人民政協(xié)是在統(tǒng)一戰(zhàn)線的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，構(gòu)成人民政協(xié)的各階級、各黨派、各民族、各團體和各界人士都是統(tǒng)一戰(zhàn)線的成員，人民政協(xié)工作要貫徹黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線方針政策，履行統(tǒng)一戰(zhàn)線凝心聚力的根本職能。人民政協(xié)不是國家權(quán)力機關(guān)，不是決策機構(gòu)，也不是一般的社會團體，是由統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的性質(zhì)決定的。人民政協(xié)作為我國政治體制重要組成部分發(fā)揮功能作用，參與國家治理，也是建立在統(tǒng)一戰(zhàn)線政治組織和組織形式的基礎(chǔ)上。可以說，統(tǒng)一戰(zhàn)線是人民政協(xié)制度的邏輯起點，是人民政協(xié)的母體，是人民政協(xié)履行職能、發(fā)揮作用的重要基礎(chǔ)，沒有統(tǒng)一戰(zhàn)線就沒有人民政協(xié)。作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式，國家治理體系的重要組成部分，具有中國特色的制度安排，是人民政協(xié)與統(tǒng)一戰(zhàn)線組織這個基本屬性相聯(lián)系的重要性質(zhì)構(gòu)成，是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織基本性質(zhì)向“四個維度”的延伸和深化[5]。因此，對政協(xié)性質(zhì)的完善和定型，必須深刻認識人民政協(xié)性質(zhì)“五句話”中“1+4”的結(jié)構(gòu)關(guān)系，牢牢把握統(tǒng)一戰(zhàn)線組織形式的基本性質(zhì)。

把握和堅持人民政協(xié)的性質(zhì)定位，關(guān)鍵是要深刻認識和把握人民政協(xié)的非國家權(quán)力機關(guān)的性質(zhì)。在人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的過程中，圍繞人民政協(xié)的性質(zhì)定位問題，出現(xiàn)過不同聲音。有的是要把人民政協(xié)作為西方國家的上院或參議院，實行兩院制，賦予政協(xié)國家權(quán)力，可以對政府進行質(zhì)詢和彈劾。這是要從根本上改變?nèi)嗣裾f(xié)的性質(zhì)，背離了我國憲法和政協(xié)章程。此外，在討論人民政協(xié)在我國政治體系中如何定位的問題中，有的同志提出政協(xié)應(yīng)定位為國家協(xié)商機關(guān)，屬于國家機構(gòu)的一個重要組成部分[6]。這又涉及人民政協(xié)的性質(zhì)定位，

也涉及對統(tǒng)一戰(zhàn)線組織形式基本性質(zhì)的把握。什么叫國家機關(guān)？國家機關(guān)是指“一個國家的各個具體的國家權(quán)力部門”，是從事國家管理和行使國家權(quán)力的機關(guān)[7]。我國國家機關(guān)主要包括國家立法機關(guān)、國家行政機關(guān)、國家審判機關(guān)、國家檢察機關(guān)、國家軍事機關(guān)等。即使是作為國家領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的中共中央和地方各級黨委，本身也不是國家機關(guān)。人民政協(xié)性質(zhì)的核心要義是非國家權(quán)力機關(guān)，其根本原因就在于它是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國人民的政治協(xié)商機關(guān)。因此，它是人民當家作主的政治體系的重要組成部分，而不是國家機關(guān)的重要組成部分。如果把人民政協(xié)作為國家協(xié)商機關(guān)，必然改變其統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的性質(zhì)，改變其作為中國人民政治協(xié)商機關(guān)的本質(zhì)。這也是對人民政協(xié)性質(zhì)完善和定型必須正確認識和把握的一個重要問題。

四、 人民政協(xié)制度的屬性、特點和定型

人民政協(xié)建立70年來，人民政協(xié)制度始終沒有作為一個獨立的制度來定位和表述，而是與中國新型政黨制度，即“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度”結(jié)合在一起。這個表述寫入了中共中央有關(guān)文件和國家憲法，是新型政黨制度和人民政協(xié)制度作為國家基本政治制度的重要依據(jù)。2019年習近平總書記在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會講話中首次提出，“堅持人民政協(xié)制度，推進人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展?！盵8] 《中共中央關(guān)于新時代加強和改進人民政協(xié)工作的意見》也強調(diào)，“以推動人民政協(xié)制度更加成熟更加定型彰顯中國特色社會主義制度的優(yōu)越性和先進性?！比绾握J識和把握人民政協(xié)制度的性質(zhì)、內(nèi)涵、特點與定位，即它在我國人民當家作主制度體系中，是作為與人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度并列的獨立政治制度，還是繼續(xù)與中國新型政黨制度相結(jié)合的制度，就成為人民政協(xié)制度完善與定型的一個重要問題。

探討這個問題，首先要分析研究人民政協(xié)制度建立70年來，為什么始終沒有作為獨立的政治制度來表述。與人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度不同，人民政協(xié)成立以來，無論是中共中央有關(guān)文件，還是政協(xié)章程，始終沒有把人民政協(xié)制度作為國家基本政治制度單獨界定和表述。2006年，中共中央制定《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》，這是中共中央關(guān)于人民政協(xié)的第一個重要文件，也是政協(xié)工作的綱領(lǐng)性文件。在這個文件中，強調(diào)的仍是“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度”，而人民政協(xié)則是“實行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式”。文件指出，“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分”，發(fā)展社會主義民主政治，要“善于運用人民政協(xié)這一政治組織和民主形式”。2019年，《中共中央關(guān)于新時代加強和改進人民政協(xié)工作的意見》中明確強調(diào)，“推動人民政協(xié)制度更加成熟更加定型”，但并沒有將其作為獨立的基本政治制度來界定，而是在完善人民政協(xié)制度中，明確提出了“健全人民政協(xié)工作制度”。人民政協(xié)章程對人民政協(xié)性質(zhì)的“五句話”表述中，也沒有將其作為基本政治制度的表達。2019年，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度? 推進國家治理體制和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，仍然沒有把人民政協(xié)制度與人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度并列，而是在堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的內(nèi)容中加以規(guī)范和強調(diào)，指出“發(fā)揮人民政協(xié)作為政治組織和民主形式的效能”，“完善人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)制度?！盵9]

為什么是這樣？這是由人民政協(xié)的性質(zhì)和特點決定的。人民政協(xié)不是一個單獨的完全的政治實體，而是與統(tǒng)一戰(zhàn)線、多黨合作緊密結(jié)合在一起，是統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的政治形式和組織形式。人民政協(xié)的參加單位、組成人民政協(xié)的各個界別，是統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的成員;人民政協(xié)履行的各項職能，是統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作職能在政協(xié)這個國家政治體制中的體現(xiàn)和延伸;人民政協(xié)的功能作用，實質(zhì)是統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作在國家政治生活中的體現(xiàn)和實現(xiàn)。因此，無論是中共中央有關(guān)文件還是政協(xié)章程，統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式始終是人民政協(xié)性質(zhì)的基本定位，也成為人民政協(xié)制度的本質(zhì)屬性。2006年，《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》明確指出，“中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”，“人民政協(xié)是實行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式。”2019年，《中共中央關(guān)于新時代加強和改進人民政協(xié)工作的意見》也強調(diào)，“以強化統(tǒng)一戰(zhàn)線組織功能匯聚實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的磅礴力量?！绷暯娇倳浽谥醒胝f(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會講話中明確要求，“發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線組織功能”，“發(fā)揮人民政協(xié)作為實行新型政黨制度重要政治形式和組織形式的作用?！盵10]因此，我國政治制度體系中，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度和統(tǒng)一戰(zhàn)線已經(jīng)作為基本政治制度和政治組織單獨列出的情況下，再把作為統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作重要政治形式和組織形式的人民政協(xié)制度作為獨立制度與之并列，顯然是不科學(xué)不合適的，不僅不符合人民政協(xié)制度的性質(zhì)特點，而且會造成重復(fù)交叉，在內(nèi)容與形式上導(dǎo)致邏輯混亂。

在對人民政協(xié)制度性質(zhì)和定位的討論中，有的同志提出人民政協(xié)制度的完善和定型，是作為人民政協(xié)的新方位提出來的，是一種更高的政治站位，要解決的是人民政協(xié)在歷史進程中處在什么位置、有什么樣的趨勢問題，要把人民政協(xié)制度作為國家實體性的制度，而不能作為人民政協(xié)的具體履職制度以及支撐履職的程序性工作制度[11]。這確實是一個重要問題，需要深入研究和討論。需要明確的是，研究探討這個問題時，必須把握人民政協(xié)制度不是一個完全的獨立的政治制度的性質(zhì)和特點，它始終建立在人民政協(xié)只是統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的政治形式和組織形式的基礎(chǔ)上。人民政協(xié)制度無論是實體性還是程序性，都是為發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線、多黨合作、社會主義民主政治的功能優(yōu)勢和提高治理效能提供支持、支撐和保障的。中共中央文件和政協(xié)章程明確的人民政協(xié)“五句話”的性質(zhì)規(guī)范，實際上已經(jīng)確定了人民政協(xié)在歷史進程中所處的位置，也明確了新時代人民政協(xié)的發(fā)展趨勢，這就是作為重要的政治組織和組織形式，在堅持和發(fā)展中國特色社會主義，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢中，全方位發(fā)揮作用。

從這個意義上看，提出人民政協(xié)制度概念，并不是以新的內(nèi)涵在國家政治制度體系中重新定位，而主要是一種集中性概括性表述，如《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中提出的人民民主制度、黨的十八大后提出的社會主義協(xié)商民主制度等。人民政協(xié)制度的基本內(nèi)涵，仍然是人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作組織形式、中國人民專門協(xié)商機構(gòu)履行職能作用、推進人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的各種制度規(guī)范、行為準則和運行機制的總和。雖然在新時代隨著歷史方位、形勢任務(wù)的變化，人民政協(xié)制度的內(nèi)涵將不斷豐富和發(fā)展，但只要人民政協(xié)性質(zhì)定位不變，其在我國政治體制中的基本定位就不會改變。這也決定了人民政協(xié)制度完善和定型的著力點，就是按照中共中央有關(guān)文件和習近平總書記的講話精神，準確把握人民政協(xié)的性質(zhì)定位，著眼人民政協(xié)職能作用的發(fā)揮和政協(xié)事業(yè)的發(fā)展，完善相關(guān)制度機制。具體而言，就是以憲法和相關(guān)政策為依據(jù)，建立健全以政協(xié)章程為基礎(chǔ)，以協(xié)商制度為主干，覆蓋政協(xié)黨的建設(shè)、履職工作、組織管理、內(nèi)部運行等各方面的制度，形成權(quán)責清晰、程序規(guī)范、關(guān)系順暢、運行有效的制度體系。

五、在發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)作用中履行職能、凝聚共識

人民政協(xié)成立后，逐步形成了政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三大職能。進入中國特色社會主義新時代，對人民政協(xié)履行職能、發(fā)揮作用提出了新的更高的要求。習近平總書記在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上的重要講話中指出，“發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)作用”?！吨泄仓醒腙P(guān)于新時代加強和改進人民政協(xié)工作的意見》要求人民政協(xié)“以發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)在國家治理體系中的重要作用展現(xiàn)社會主義協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢，為實現(xiàn)新時代黨的歷史使命凝心聚力。”并明確“在堅持做好政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政工作的同時，把凝聚共識作為政協(xié)的重要職能”。

發(fā)揮人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的重要作用，是履行職能的中心環(huán)節(jié)，也是新時代堅持和完善人民政協(xié)制度的一個著力重點。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)，綜合承載著人民政協(xié)性質(zhì)定位的新內(nèi)涵，集中體現(xiàn)著人民政協(xié)的特色和優(yōu)勢，是履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政職能的堅實基礎(chǔ)和廣闊平臺。完善人民政協(xié)職能，首先要明確人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的顯著特點和職能責任，更好地發(fā)揮政協(xié)組織及其協(xié)商的平臺、機制、程序等作用。要深刻把握專門協(xié)商機構(gòu)的政治性、合作性、專業(yè)性要求，政協(xié)協(xié)商與政黨協(xié)商的聯(lián)系與區(qū)別，發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)在社會主義協(xié)商民主中的獨特優(yōu)勢，以改革創(chuàng)新精神推進協(xié)商能力建設(shè)，著力增強政治把握能力、調(diào)查研究能力、聯(lián)系群眾能力、合作共事能力，通過發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)的作用，不斷提高人民政協(xié)的履職水平，把我國社會主義協(xié)商民主的特色優(yōu)勢充分展現(xiàn)出來。

把凝聚共識作為政協(xié)的重要職能，是發(fā)揮人民政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)優(yōu)勢作用的重要體現(xiàn)，是加強黨對人民政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)的必然要求，也是發(fā)揮人民政協(xié)制度優(yōu)勢的要旨。人民政協(xié)的協(xié)商是政治協(xié)商，是各族各界人士共商國是，而不是互為對手的談判，也不是實現(xiàn)自身利益最大化的討價還價。它以團結(jié)和民主為主題，是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑、促進科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)和協(xié)調(diào)關(guān)系的有效方式。因此，凝聚共識就成為發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)作用，履行協(xié)商、議政、監(jiān)督職能的內(nèi)在要求，就成為加強思想政治引領(lǐng)的中心環(huán)節(jié)，以及檢驗專門協(xié)商機構(gòu)政治協(xié)商效能的重要標準。在政治協(xié)商中，只有不斷凝聚共識，才能在事關(guān)道路、制度、旗幟、方向等根本問題上增強自信，奠定和鞏固團結(jié)奮斗的思想政治基礎(chǔ);才能統(tǒng)一認識和步調(diào)，把黨的主張轉(zhuǎn)化為社會各界的共識，為黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家厚植政治基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ);才能最大限度地凝聚人心、智慧和力量，廣泛匯聚中華民族偉大復(fù)興的正能量。

因此，人民政協(xié)職能的完善和定型，最重要的就是著眼發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)的重要作用，以凝聚共識作為履職的重要內(nèi)容和中心環(huán)節(jié)，充分展現(xiàn)社會主義協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢，使人民政協(xié)成為“堅持和加強黨對各項工作領(lǐng)導(dǎo)的重要陣地、用黨的創(chuàng)新理論團結(jié)教育引導(dǎo)各族各界代表人士的重要平臺、在共同思想政治基礎(chǔ)上化解矛盾和凝聚共識的重要渠道?！盵12]

六、建立健全發(fā)揮人民政協(xié)制度效能的支持保障機制

人民政協(xié)制度的完善和定型，歸根到底還是要在新時代充分發(fā)揮人民政協(xié)制度的效能，推進人民政協(xié)事業(yè)的發(fā)展，在國家治理中有新的更大的作為。這就需要具有科學(xué)的支持保障機制，以健全的制度、合理的程序、有效的機制保證制度功能作用的實現(xiàn)。特別是人民政協(xié)不是國家權(quán)力機關(guān)，而是中國人民的政治協(xié)商機關(guān);不是行使國家權(quán)力，而是體現(xiàn)和發(fā)揚民主權(quán)利;協(xié)商議政不具有決定性，而是咨政建言，是一種政治影響力;協(xié)商、議政、監(jiān)督的對象，是國家領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法監(jiān)察機關(guān)等。只有建立健全相應(yīng)的支持和保障機制，人民政協(xié)的政治優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、協(xié)商優(yōu)勢、話語優(yōu)勢，才能對國家法律的制定、執(zhí)政黨和政府的政策決策具有影響力，才能真正轉(zhuǎn)化為國家治理的效能。

堅持和完善黨對人民政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)的制度機制。堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是人民政協(xié)必須恪守的根本政治原則，是人民政協(xié)堅持正確方向、履行職能、發(fā)揮作用的根本保障，也是堅持人民政協(xié)制度、推進人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求。要完善中共中央重大決策部署和習近平總書記重要指示批示貫徹落實的督查機制，確保黨的方針政策和要求在政協(xié)全部工作中得到落實。政協(xié)黨組要全面肩負起實現(xiàn)黨對人民政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)的重大政治責任，發(fā)揮好把方向、管大局、保落實的重要作用。要切實加強新時代人民政協(xié)黨的建設(shè)，把各級政協(xié)黨組在政協(xié)工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用、政協(xié)組織中共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用充分發(fā)揮出來。

健全民主黨派以本黨派名義在政協(xié)履職盡責的制度機制。人民政協(xié)中，各民主黨派以本黨派名義在政協(xié)發(fā)表意見、提出建議做出機制性安排，是多黨合作機構(gòu)的職責所在。要切實保障民主黨派以本黨派名義在政協(xié)發(fā)表意見、提出建議、開展批評的權(quán)利，為民主黨派和無黨派人士在政協(xié)更好地履行職能、發(fā)揮作用創(chuàng)造良好條件。要搞好政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的協(xié)調(diào)和銜接，做到優(yōu)勢互補、相得益彰。建立健全民主黨派和無黨派人士參與人民政協(xié)經(jīng)常性活動和共同性事務(wù)的工作機制，為民主黨派在對外交往中發(fā)揮積極作用提供條件。

健全完善發(fā)揮政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)作用的制度機制。發(fā)揮政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)作用，是習近平總書記對人民政協(xié)工作提出的新要求，也是社會主義協(xié)商民主中發(fā)揮政協(xié)特色優(yōu)勢的集中體現(xiàn)。要堅持黨委會同政府、政協(xié)制定年度協(xié)商計劃，完善協(xié)商于決策之前和決策實施之中的落實機制，保證明確規(guī)定需要政協(xié)協(xié)商的事項能夠經(jīng)協(xié)商后提交決策實施。要對協(xié)商的參加范圍、討論原則、基本程序、交流方式等做出規(guī)范，營造平等、寬松、團結(jié)、和諧的民主環(huán)境，健全協(xié)商成果反饋和落實機制，建立協(xié)商議政質(zhì)量評價體系，促進各種意見建議的合理成分得到充分吸納，不斷提高協(xié)商的質(zhì)量與成效。

建立健全完善建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力的制度機制。建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力，是新時代人民政協(xié)實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、履行職能、發(fā)揮作用的要旨。一方面，要優(yōu)化界別設(shè)置，充分體現(xiàn)人民政協(xié)的廣泛性、代表性和包容性，豐富協(xié)商的內(nèi)容和形式，搞好委員專題調(diào)研視察的組織保障，建立富有政協(xié)特色的應(yīng)用型智庫，使建言資政的主體更加全面、空間不斷拓寬、保障更加切實、平臺更加廣闊，使各個方面的不同意見建議都能夠反映出來。另一方面，要建立健全把思想政治引領(lǐng)落實到履職工作各方面和全過程的制度、程序和機制，建立寓思想政治引領(lǐng)于團結(jié)民主之中的工作制度，建立以凝聚海內(nèi)外共識為目標的委員講堂和專題性委員宣講制度，在健全協(xié)商議政規(guī)則的基礎(chǔ)上就加強和改進凝聚共識工作形成制度規(guī)范，找到最大公約數(shù)，畫出最大同心圓，凝聚同心共筑中國夢的磅礴力量。

建立健全人民政協(xié)共同性事務(wù)情況交流處理制度機制。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，擔負著協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾、增進團結(jié)的重要職責。這就要求人民政協(xié)要全面了解統(tǒng)一戰(zhàn)線不同方面成員的情況，及時化解矛盾和分歧，建立處理好共同性事務(wù)的工作機制。要適應(yīng)多元化、多層次的社會條件下社會關(guān)系、社會問題、社會矛盾日益復(fù)雜的趨勢，健全同各民主黨派、無黨派人士、黨外知識分子、民族界人士、宗教界人士、非公有制經(jīng)濟人士、新的社會階層人士的溝通聯(lián)絡(luò)機制，將他們納入制度化利益表達渠道中來，及時有效地化解各種矛盾，在團結(jié)和諧中致力于共同目標的實現(xiàn)。

建立完善政協(xié)在國家治理中發(fā)揮作用的制度機制。人民政協(xié)是以統(tǒng)一戰(zhàn)線為依托、各界委員為主體、以協(xié)商建言監(jiān)督為方式參與國家治理的組織形式。要在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮作用，就要適應(yīng)全面深化改革的要求，以改革思維、創(chuàng)新理念、務(wù)實舉措大力推進履職能力建設(shè)，發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)作用，強化政協(xié)委員責任擔當，不斷提高政協(xié)協(xié)商制度化、規(guī)范化、程序化水平，完善政協(xié)系統(tǒng)的聯(lián)系與指導(dǎo)。在完善自身制度和工作機制建設(shè)的基礎(chǔ)上，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化凝聚人心、共識、智慧和力量，促進治理目標的深入實施和如期實現(xiàn)。

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責任編輯：宋好