我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策的演進(jìn)歷程

宋群 楊坤 陳嘯

摘要：發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)不僅是我國應(yīng)對人口老齡化的重要舉措，也關(guān)乎廣大參保人老年生活的保障和幸福。為完善我國社會養(yǎng)老體系建設(shè)和推動我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，本文著重從建國以來國家發(fā)布的有關(guān)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政策文件入手，系統(tǒng)地梳理分析了我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程，并針對當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)面臨的主要問題，提出今后養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)關(guān)注的重點。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)?人口老齡化?養(yǎng)老保險?養(yǎng)老事業(yè)

作者簡介：

宋群，國家發(fā)展改革委學(xué)術(shù)委員會原秘書長、中國國際經(jīng)濟交流中心學(xué)術(shù)委員會委員;

楊坤，創(chuàng)新養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)促進(jìn)平臺負(fù)責(zé)人;

陳嘯，中國人民大學(xué)博士研究生。

本文獲創(chuàng)新養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)促進(jìn)平臺支持。

建國初期，我國實行的是計劃經(jīng)濟。1978年，我國開始了偉大的改革開放歷程，社會經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟逐步向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，對國家的發(fā)展產(chǎn)生了無比深遠(yuǎn)的歷史影響。2000年，我國65歲以上老年人口已達(dá)8811萬人，占總?cè)丝?.96%;60歲以上人口達(dá)1.3億人，占總?cè)丝?0.2%，基本達(dá)到了聯(lián)合國關(guān)于老齡化社會標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定。因此，依據(jù)經(jīng)濟體制狀況和社會老齡化程度，本文將我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的政策演進(jìn)分為三個大的階段：一是1951—1977年的計劃經(jīng)濟時期;二是1978—1999年的前老齡化時期;三是2000年至今的老齡化時期。在不同的時期，我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的政策制定具有不同的時代與體制特征。梳理我國養(yǎng)老政策的演進(jìn)有助于了解我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷程及其特點。

一、計劃經(jīng)濟時期（1951—1977年）：國家統(tǒng)包、城鄉(xiāng)分割的養(yǎng)老體系

新中國成立后至改革開放前，我國主要實行計劃經(jīng)濟體制。由于老年人口比例小，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)處于孕育期。這一時期，國家依據(jù)當(dāng)時我國生產(chǎn)力水平低、社會主義經(jīng)濟制度尚未建立、工業(yè)不發(fā)達(dá)等現(xiàn)實情況，重點解決的是人民的基本生活保障問題。對老年人的照護(hù)實行的是以家庭養(yǎng)老為主，國家、集體扶持的養(yǎng)老策略。國家出臺的政策包括退休養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、“五保養(yǎng)老”，而只有一些收納孤寡老人機構(gòu)才提供較為粗放的養(yǎng)老服務(wù)。因此，此時期的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)完全是依附于國家的養(yǎng)老事業(yè)，處于非獨立狀態(tài)，其資金來源和運作方式完全是由國家統(tǒng)包的。

（一）城鄉(xiāng)分割的養(yǎng)老服務(wù)體系

這一時期的養(yǎng)老服務(wù)狀況具有非常顯著的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征。城市方面，主要依靠機關(guān)、企事業(yè)單位保障老年人基本生活。為適應(yīng)國有經(jīng)濟發(fā)展的需要，針對一些國家機關(guān)單位和國有企業(yè)實行退休養(yǎng)老政策，養(yǎng)老服務(wù)采用政府和國有企事業(yè)單位包辦，或國家和國有企事業(yè)單位支付退休金作為家庭養(yǎng)老的資金來源的方式進(jìn)行供給。1951年政務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》、1953年國務(wù)院出臺的《勞動保險條例實施細(xì)則》、1955年國務(wù)院出臺的《關(guān)于處理國家機關(guān)工作人員退職、退休時計算工作年限的暫行規(guī)定》《國家機關(guān)工作人員病假期間生活待遇試行辦法》，以及1962年國務(wù)院出臺的《關(guān)于精減職工安置辦法的若干規(guī)定》等，都相繼規(guī)定了退休養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)和辦法。

農(nóng)村方面，先是以土地?fù)Q保障，鰥寡孤獨者可以適當(dāng)多分土地。合作化和人民公社后，改由集體分配勞動成果等辦法保障老年人生活。1956年國家出臺了關(guān)于五保供養(yǎng)的規(guī)范性文件，即《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》和《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，明確規(guī)定了“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對于缺乏勞動力或者完全喪失勞動力、生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹?，保證他們的吃、穿和柴火的供應(yīng)，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們生養(yǎng)死葬都有依靠”。自此，“五保供養(yǎng)”成為我國農(nóng)村的養(yǎng)老政策。國家對革命工作人員與農(nóng)村中無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)的老年人實行國家供養(yǎng)政策。對于其他老年人，則采用由家庭提供為主，鄰里互助為輔的養(yǎng)老方式。當(dāng)時的生產(chǎn)力發(fā)展水平與時代特征共同決定了建國初期我國城鄉(xiāng)差別的養(yǎng)老政策，初顯了我國養(yǎng)老事業(yè)的雛形。

（二）社會救濟職能的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)

計劃經(jīng)濟時期事實上不存在以營利為目的的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，只有由政府主辦的、以老年人為對象的公共服務(wù)養(yǎng)老事業(yè)。國家建立的養(yǎng)老機構(gòu)主要發(fā)揮社會救濟的職能。在城市，國家創(chuàng)辦福利機構(gòu)的初衷是收容安置城鎮(zhèn)流離失所人員，對他們進(jìn)行救濟、教育和勞動改造。當(dāng)時大多稱為生產(chǎn)教養(yǎng)院。根據(jù)《當(dāng)代中國》編委會編寫的《當(dāng)代中國的民政（下）》的數(shù)據(jù)，1953年底，全國有生產(chǎn)教養(yǎng)院920個，先后收容孤老10萬人左右。經(jīng)過社會主義改造，生產(chǎn)教養(yǎng)院排除了有勞動能力人員，名稱演變?yōu)轲B(yǎng)老院，工作內(nèi)容從改造、教育、救濟為主轉(zhuǎn)向救濟、教育。1961年，內(nèi)務(wù)部專門整頓福利機構(gòu)，重申社會福利性質(zhì)，加強福利性服務(wù)。到1964年，全國有福利機構(gòu)733個，收養(yǎng)城鎮(zhèn)“三無”老人近7.9萬人。在農(nóng)村，1951年，國家推廣河南省唐河縣通過自愿聯(lián)合、安置孤老殘幼的辦法，開啟了敬老院的先河。1956年，黑龍江省拜泉縣興華鄉(xiāng)第一個辦起敬老院，解決實行合作化后年老體弱五保對象的生活照料問題，得到肯定和各地響應(yīng)。1958年12月，中共八屆六次全會通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》指出：“要辦好敬老院，為那些無子女依靠的老年人（五保戶）提供一個較好的生活場所?！碑?dāng)年底，全國共辦起15多萬所敬老院，收養(yǎng)五保對象300余萬人。

縱觀改革開放前的養(yǎng)老政策，無論城市與農(nóng)村，家庭都是養(yǎng)老服務(wù)的主體，而社會與市場幾乎不承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任。養(yǎng)老機構(gòu)主要是國家財政完全負(fù)擔(dān)的提供基本保障的養(yǎng)老院，安置與收養(yǎng)鰥、寡、孤、獨、失能老人以及農(nóng)村五保老人。同時，企事業(yè)單位也提供非營利性的養(yǎng)老機構(gòu)，主要面對本單位人員。

二、前老齡化時期（1978—1999年）：多層次、多元化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的初步探索

改革開放后至1999年的前老齡化時期，我國的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)處于探索期。這一時期，我國養(yǎng)老事業(yè)隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革開始進(jìn)入有序發(fā)展時期。國家結(jié)合經(jīng)濟民生發(fā)展實際，對城鎮(zhèn)企業(yè)職工和農(nóng)村居民養(yǎng)老的社會統(tǒng)籌進(jìn)行了初步探索，嘗試鼓勵各類養(yǎng)老機構(gòu)進(jìn)入市場，培育養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的多元化業(yè)態(tài)。

（一）探索多層化城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度

1978年，為解決文革造成的混亂，減輕國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型壓力，我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老制度首先經(jīng)歷了短期過渡式企業(yè)養(yǎng)老模式。

這是我國在特殊時期實行的一種短期策略。企業(yè)養(yǎng)老模式也存在一些缺陷，一是企業(yè)獨自承擔(dān)職工養(yǎng)老保險，增加了企業(yè)的壓力，且企業(yè)退休費用負(fù)擔(dān)存在畸輕畸重問題;二是不同所有制企業(yè)、同一企業(yè)內(nèi)部合同工和臨時工的養(yǎng)老待遇差別明顯，引發(fā)不滿。

從1984年始，我國試行養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌。1986年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》提出，要“做到國家、集體、個人三者利益的統(tǒng)一，做到經(jīng)濟發(fā)展速度、比例和效益的統(tǒng)一”，要有步驟的建立起中國特色社會主義保險制度。首先在全國的縣、市按照“以支定籌，略有積累”的原則，根據(jù)工資實際提取一定的比例實行養(yǎng)老統(tǒng)籌，試行成功后要在省級推廣。1991年國務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》和1993年中共中央通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》都明確提出了建立多層次的養(yǎng)老保障體系，確立了基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充保險、個人儲蓄保險相結(jié)合的三支柱養(yǎng)老保險體系，并實行統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險，推動了企業(yè)養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌改革。1995年國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》、1997年頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》、1998年頒布了《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》等一系列文件，初步確立了我國企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險制度。

1978年農(nóng)村老人集體供養(yǎng)模式因土地經(jīng)營權(quán)歸屬個人而日漸消失，“五保供養(yǎng)”依舊被采用，國家開始探索農(nóng)村社會養(yǎng)老新思路。農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行，使多數(shù)老人退出集體供養(yǎng)模式，重回土地養(yǎng)老模式。同時，國家多次頒布政策法令推行“五保供養(yǎng)”制度。

包括1979年黨的十一屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》、1980年中共中央下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題的通知》、1982年中共中央批轉(zhuǎn)的《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》等文件。 1987年民政部提交國務(wù)院的《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會保障制度的報告》正式提出農(nóng)村實行社會養(yǎng)老構(gòu)想。1992年民政部頒布《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》及相關(guān)部委后續(xù)系列文件，提出以個人繳費為主、集體補貼為輔的個人賬戶儲備積累制的農(nóng)村社會養(yǎng)老改革計劃，初步確立了縣級以下農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的養(yǎng)老模式，并進(jìn)行了初步探索。

（二）嘗試多元化養(yǎng)老服務(wù)供給

這一時期，國家開始探索以福利機構(gòu)改革為突破口進(jìn)行養(yǎng)老事業(yè)多元化與產(chǎn)業(yè)化改革，推進(jìn)社會福利社會化。多元化養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展迅速，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)涌現(xiàn)，養(yǎng)老服務(wù)作為第三產(chǎn)業(yè)開始引起重視，但家庭仍然是這一階段重要的養(yǎng)老服務(wù)主體。

福利機構(gòu)改革是社會養(yǎng)老服務(wù)多元化的主要內(nèi)容之一。1984年召開的全國城市社會福利事業(yè)單位整頓經(jīng)驗交流會，首次明確提出社會福利社會辦，社會福利事業(yè)要調(diào)動社會各界投入，由國家包辦向國家、集體、個人一起辦轉(zhuǎn)變。1987年，民政部在武漢召開部分城市社區(qū)服務(wù)座談會，提出要發(fā)展城市社區(qū)服務(wù)，其后逐步形成了包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社區(qū)服務(wù)。據(jù)民政部不完全統(tǒng)計，1988年，街（鎮(zhèn)）福利院、老人公寓、托老所達(dá)4100余所，老年人活動場所和服務(wù)設(shè)施達(dá)16500余個。1997年民政部頒發(fā)的《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》第二條規(guī)定，“敬老院是農(nóng)村集體福利事業(yè)單位……提倡企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、個人興辦和資助敬老院”。第五章生產(chǎn)經(jīng)營部分規(guī)定，“敬老院可采取多種形式開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，興辦經(jīng)濟實體，生產(chǎn)經(jīng)營收入歸敬老院集體所有，用于院內(nèi)擴大再生產(chǎn)和改善供養(yǎng)人員的生活條件”“地方人民政府和有關(guān)部門對敬老院的生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)先和優(yōu)惠”。這些改革舉措增加了養(yǎng)老福利機構(gòu)的供給，鼓勵了引入市場化的產(chǎn)業(yè)供給和經(jīng)營模式，初步扭轉(zhuǎn)了政府包辦社會福利的局面，促進(jìn)了城鄉(xiāng)基層民政工作的發(fā)展。

隨著市場經(jīng)濟活力的迸發(fā)以及人們對養(yǎng)老服務(wù)需求的增長，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)開始獨立出來，并對發(fā)展提出了新要求。自20世紀(jì)90年代以來，我國相繼頒布了一系列農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民、企事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老政策和法規(guī)，擴大了基本養(yǎng)老覆蓋范圍，提高了養(yǎng)老質(zhì)量。包括民政部1997年頒發(fā)的《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》、1999年頒發(fā)的《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》，建設(shè)部聯(lián)合民政部1999年頒發(fā)的《老年人建筑設(shè)計規(guī)范》等，都主要是加強養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)，建立健全各項規(guī)章制度和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

這個時期，我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)由基本依靠國家向國家、集體、社會、個人共同承擔(dān)的多層次轉(zhuǎn)變，由單一機構(gòu)向福利院、老人公寓、托老所等多元化機構(gòu)轉(zhuǎn)變，不僅擴大了養(yǎng)老供給，緩解了養(yǎng)老服務(wù)供給壓力，而且創(chuàng)造了更多的新的就業(yè)崗位，進(jìn)而促進(jìn)了社會養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

三、老齡化時期（2000年至今）：養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的社會化、體系化建設(shè)

2000年，按照聯(lián)合國標(biāo)準(zhǔn)，我國人口整體進(jìn)入了老齡化社會。隨著社會主義市場經(jīng)濟體系初步建立，國家也相應(yīng)加強了養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計，以實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟效益統(tǒng)一的戰(zhàn)略思路規(guī)劃養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。我國的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)重要性日益體現(xiàn)，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入了社會化、體系化建設(shè)的全新時期。

（一）完善三支柱城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系

我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老由基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險三個支柱組成。相比于經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家的平均水平，我國第一支柱的比例偏高，后兩個支柱比重偏低。適度降低第一支柱比重，逐步提高第二、三支柱比重，已成為建立我國社會化、體系化城鎮(zhèn)養(yǎng)老體系的基本方向。為此，這一時期，政策導(dǎo)向在優(yōu)化三支柱結(jié)構(gòu)方面做了很大的努力。

一是調(diào)低養(yǎng)老保險繳費比例和繳費基數(shù)。2019年5月1日起，各地可將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例下調(diào)4個百分點到16%。同時，核定調(diào)低社保繳費基數(shù)，由過去依據(jù)城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工平均工資，改為以本省城鎮(zhèn)非私營單位和私營單位加權(quán)計算的全口徑就業(yè)人員平均工資，核定繳費基數(shù)上下限，以降低繳費基數(shù)。個體工商戶和靈活就業(yè)人員可在本省平均工資60%～300%之間自愿選擇繳費基數(shù)。這有助于直接降低養(yǎng)老保險中第一支柱的比重。

二是鼓勵企業(yè)年金繳納。2000年國務(wù)院頒布了《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》，鼓勵有條件的企業(yè)為職工建立企業(yè)年金并實行市場化的運作和管理，企業(yè)年金基金可從成本列支，提升了企業(yè)年金的地位。2004年勞動和社會保障部頒布了《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》，預(yù)示著我國養(yǎng)老保險的第二支柱正走向規(guī)范化運作。為使企業(yè)年金保值增值，2011年、2015年兩次修訂《企業(yè)年金管理辦法》，加強了監(jiān)管力度，調(diào)整了投資范圍與投資比例，奠定了我國企業(yè)年金制度的基本框架，我國企業(yè)年金法規(guī)建設(shè)邁出了重要一步。為鼓勵企業(yè)年金的發(fā)展，2013年財政部等還下發(fā)了《關(guān)于企業(yè)年金職業(yè)年金個人所得稅有關(guān)問題的通知》，實施企業(yè)年金個人所得稅遞延納稅優(yōu)惠政策，促進(jìn)了我國補充養(yǎng)老保險制度建設(shè)。

三是鼓勵商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展。2014年，國務(wù)院發(fā)布“新國十條”提升了商業(yè)保險的地位，文件提出要構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險體系，使商業(yè)保險成為社會保障體系的重要支柱，鼓勵保險公司創(chuàng)新產(chǎn)品，使養(yǎng)老和服務(wù)相融合，同時出臺稅收優(yōu)惠政策，刺激商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展，對多層次養(yǎng)老保險體系的完善發(fā)揮積極的作用。2017年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》提出，要積極發(fā)展安全性高、保障性強、滿足長期或終身領(lǐng)取要求的商業(yè)養(yǎng)老年金保險。支持符合條件的商業(yè)保險機構(gòu)積極參與個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點。允許商業(yè)養(yǎng)老保險機構(gòu)針對獨生子女家庭、無子女家庭、“空巢”家庭等特殊群體養(yǎng)老保障需求，探索發(fā)展涵蓋多種保險產(chǎn)品和服務(wù)的綜合養(yǎng)老保障計劃，依法合規(guī)發(fā)展具備長期養(yǎng)老功能、符合生命周期管理特點的個人養(yǎng)老保障管理業(yè)務(wù)。2018年中國銀行保險監(jiān)督管理委員會發(fā)布《個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品開發(fā)指引》，開啟了稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點。

（二）逐步完善農(nóng)村養(yǎng)老保險，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并軌

2000年以后，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險主要經(jīng)歷了重啟農(nóng)村養(yǎng)老保險的新農(nóng)保階段和實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并軌的城鄉(xiāng)居保階段。

重啟農(nóng)村養(yǎng)老保險的新農(nóng)保。2002年黨的十六大提出，有條件的地方要“探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”。2003年，勞動和社會保障部接連印發(fā)《關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的通知》和《關(guān)于認(rèn)真做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的通知》，要求“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險工作”。2006年中央一號文件指出：“按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，逐步加大公共財政對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的投入。探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度?！?2007年黨的十七大明確將“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”作為“到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)”之一。2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確提出：“貫徹廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)原則，加快健全農(nóng)村社會保障體系。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度?！钡谝淮翁岢隽恕靶罗r(nóng)?！备拍?，并對實施的基本原則和籌資結(jié)構(gòu)做了明確規(guī)定。2009年，國務(wù)院頒布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，決定開始在10%的縣（市、區(qū)）實行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點。2011年“十二五”規(guī)劃綱要提出，要在“十二五”期間實現(xiàn)“新農(nóng)?！敝贫热采w。隨后“新農(nóng)?！痹圏c推進(jìn)的速度不斷加快，2010年覆蓋24%，2011年覆蓋60%。截至2012年12月底，“新農(nóng)保”參保人數(shù)達(dá)到4.6億人。到2013年底，全國“新農(nóng)?！薄俺蔷颖！眳⒈Ｈ藬?shù)已達(dá)4.98億人，基本實現(xiàn)了對城鄉(xiāng)老人的全覆蓋。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并軌的城鄉(xiāng)居保。2014年，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，“決定在已基本實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險全覆蓋的基礎(chǔ)上，依法將這兩項制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度”。國務(wù)院隨后下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》明確規(guī)定“城鄉(xiāng)居?！钡膮⒈７秶⒒鸹I集、養(yǎng)老保險待遇及調(diào)整、領(lǐng)取條件、制度銜接、基金管理和運營等內(nèi)容，并計劃到“十二五”末，在全國基本實現(xiàn)“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！敝贫群喜嵤?。2014年《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》提出，“到2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，與社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套，更好地保障參保城鄉(xiāng)居民的老年生活”。這將從根本上消解此前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的“雙軌制”突出矛盾，建立人民群眾養(yǎng)老的平等地位，使經(jīng)濟社會發(fā)展成果完全由人民共同享有。

（三）建立多層次養(yǎng)老服務(wù)體系

2000年我國進(jìn)入人口老齡化社會，平均每個家庭的人口僅為3.10人，越來越多的家庭呈現(xiàn)“四二一”結(jié)構(gòu)，一對夫妻要贍養(yǎng)4位甚至更多的老人，養(yǎng)老已成為家庭的沉重負(fù)擔(dān)。面對人口老齡化、家庭結(jié)構(gòu)縮小、居家養(yǎng)老為主

90%的老年人由家庭自我照顧，7%享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，3%享受機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，稱為9073養(yǎng)老格局。的社會現(xiàn)實，為了切實提高廣大老年人生命和生活質(zhì)量，為老年人提供方便、快捷、高質(zhì)量、人性化的服務(wù)，國家提出建立以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。

2006年，第二次全國老齡工作會議強調(diào)，要發(fā)展“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)為依托，機構(gòu)養(yǎng)老為補充”的中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。2008年，全國老齡辦制定了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，部署推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。在實施時，各地大都以當(dāng)?shù)刎斄Υ_定享受服務(wù)對象，一般為70歲以上，按老年人經(jīng)濟收入、身體狀況、家庭成員狀況分成不同類別，確定不同的補貼標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)內(nèi)容主要有生活照料、醫(yī)療護(hù)理和文化娛樂、精神慰藉等。同時，各級政府還加大了財政投入，充分調(diào)動社會組織的積極性，推進(jìn)了養(yǎng)老機構(gòu)的加快發(fā)展。國務(wù)院2011年頒布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和國務(wù)院辦公廳2011年印發(fā)的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》，對養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展都做出詳細(xì)部署。2013年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，正式確立了我國以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系，明確了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的戰(zhàn)略地位。2019年健康中國行動推進(jìn)委員會發(fā)布的《健康中國行動（2019—2030年）》進(jìn)而提出，“建立和完善老年健康服務(wù)體系。優(yōu)化老年醫(yī)療衛(wèi)生資源配置，鼓勵以城市二級醫(yī)院轉(zhuǎn)型、新建等多種方式，合理布局，積極發(fā)展老年醫(yī)院、康復(fù)醫(yī)院、護(hù)理院等醫(yī)療機構(gòu)”。

（四）建立多渠道養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的投融資模式

這一時期，更加注重發(fā)揮市場在養(yǎng)老資源配置中的基礎(chǔ)性、決定性作用，開放社會養(yǎng)老服務(wù)市場，采取公建民營、民辦公助、政府購買服務(wù)、補助貼息等多種市場化、產(chǎn)業(yè)化籌資模式，引導(dǎo)、鼓勵和支持社會力量辦各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，不斷提高養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的社會化供給水平與效率。

2000年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，2001年民政部頒發(fā)《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》，提出養(yǎng)老服務(wù)福利社會化的總體要求之一就是實現(xiàn)投資主體多元化，采取國家、集體和個人等多渠道投資方式，形成社會福利機構(gòu)多種所有制形式共同發(fā)展的格局。各級政府可采取民辦公助的辦法，將一部分資金用于鼓勵、支持和資助各種社會力量興辦社會福利機構(gòu);適當(dāng)增加中國福利彩票發(fā)行額度，為社會福利事業(yè)的發(fā)展籌措更多的資金;采取優(yōu)惠政策，鼓勵集體、村（居）民自治組織、社會團體、個人和外資以多種形式捐助或興辦社會福利事業(yè);企事業(yè)單位可以根據(jù)自身條件自愿捐助社會福利事業(yè)，或利用閑置資源投資“面向社區(qū)、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧”的社會福利事業(yè)。

我國目前養(yǎng)老模式主要是居家—社區(qū)養(yǎng)老，機構(gòu)養(yǎng)老比重相對較小。但從我國人口結(jié)構(gòu)、養(yǎng)老需求、家庭結(jié)構(gòu)等變化的情況看，機構(gòu)養(yǎng)老是我國破解人口老齡化、提升養(yǎng)老質(zhì)量、滿足養(yǎng)老個性化需求的必要手段。只有規(guī)劃布局好養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，提高機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和運營效率，才能適應(yīng)養(yǎng)老需求結(jié)構(gòu)變化的需要。但因為養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)存在資金投入規(guī)模大、回收周期長、具備社會公益性等因素，其建設(shè)資金的籌集存在困難。為解決資金籌集困難，提高養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)供給，我國一方面探索養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)政府與社會資本合作的PPP模式，一方面鼓勵保險業(yè)資金投資養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

2014年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》初次提出鼓勵社會資本投資養(yǎng)老事業(yè)，出臺了“鼓勵社會資本通過合資、合作、聯(lián)營等途徑參與養(yǎng)老建設(shè)”的政策。2015年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，提出建立政府和社會資本合作參與養(yǎng)老服務(wù)的多渠道項目回報機制。根據(jù)項目特點，建立政府付費、使用者付費和開發(fā)性資源補償相結(jié)合的項目回報機制，鼓勵政府統(tǒng)籌運用授權(quán)經(jīng)營、資本金注入、土地入股、運營補貼、投資補助等方式，支持養(yǎng)老項目建設(shè)。允許社會資本配套建設(shè)符合規(guī)定的醫(yī)院、康養(yǎng)中心、療養(yǎng)院及附屬設(shè)施等經(jīng)營性項目，提高項目綜合盈利能力。鼓勵社會資本通過“互聯(lián)網(wǎng)+”等創(chuàng)新運營模式，降低項目成本，提高項目運營效率和投資回報水平。2016年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》，鼓勵和扶持民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)動社會力量營造“公辦民營、民辦公助”的氛圍。

2017年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》，鼓勵商業(yè)保險機構(gòu)通過各種方式投資養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。以投資新建、參股、并購、租賃、托管等方式，積極興辦養(yǎng)老社區(qū)以及養(yǎng)老養(yǎng)生、健康體檢、康復(fù)管理、醫(yī)療護(hù)理、休閑康養(yǎng)等養(yǎng)老健康服務(wù)設(shè)施和機構(gòu)，為相關(guān)機構(gòu)研發(fā)生產(chǎn)老年用品提供支持，增加養(yǎng)老服務(wù)供給。鼓勵商業(yè)保險機構(gòu)積極參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點，支持商業(yè)保險機構(gòu)為養(yǎng)老機構(gòu)提供風(fēng)險保障服務(wù)，建立完善老年人綜合養(yǎng)老保障計劃。這些舉措促進(jìn)了養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為滿足多元化的養(yǎng)老需求提供了助力。

（五）培育多元化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)

為適應(yīng)多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，積極探索培育多元化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的新模式，國家支持養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)與健康養(yǎng)生、旅游文化、健身休閑等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，豐富養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)新模式、新業(yè)態(tài)。

推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是指養(yǎng)老機構(gòu)兼具醫(yī)療健康和養(yǎng)老的雙重功能，把醫(yī)療服務(wù)、健康服務(wù)、疾病診治和護(hù)理以及臨終關(guān)懷等融入到養(yǎng)老服務(wù)之中，實現(xiàn)健康與養(yǎng)老一體化的新型養(yǎng)老服務(wù)模式。產(chǎn)業(yè)模式發(fā)展。2013年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》和《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》;2015年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見》，要求各地促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生資源進(jìn)入養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)和家庭，探索醫(yī)療機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)合作新模式，建立社區(qū)醫(yī)院與老年人家庭醫(yī)療契約的服務(wù)關(guān)系。2015年，民政部等10個部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》，提出促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生資源進(jìn)入社區(qū)和居民家庭，加強居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的合作。2015年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)全國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要（2015—2020年）的通知》，強調(diào)要提高醫(yī)院為老年患者服務(wù)的能力，有條件的二級以上綜合醫(yī)院開設(shè)老年病科，做好老年病診療相關(guān)工作。2016年，民政部發(fā)布的《民政事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》明確表示支持養(yǎng)老機構(gòu)適當(dāng)開展醫(yī)療服務(wù)，重點放在建立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機構(gòu)上，提高醫(yī)護(hù)及養(yǎng)護(hù)型養(yǎng)老床位數(shù)量。2017年，財政部等3個部門聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》，提出鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)與醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、健康服務(wù)機構(gòu)開展合作，支持打造“以健康管理為基礎(chǔ)、以養(yǎng)老服務(wù)為核心、以醫(yī)療服務(wù)為支撐”的全生命周期養(yǎng)老服務(wù)鏈，興建一批養(yǎng)老為主題，附加康養(yǎng)、體育健身、醫(yī)療、教育、文化娛樂、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的“養(yǎng)老+”綜合新業(yè)態(tài)。2017年，國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》提出未來五年我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系更加健全。2019年健康中國行動推進(jìn)委員會發(fā)布《健康中國行動（2019—2030年）》，提出“完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策，推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展，推動發(fā)展中醫(yī)藥特色醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)。鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)與周邊的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)開展多種形式的合作，推動醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)延伸至社區(qū)、家庭。支持社會力量開辦非營利性醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機構(gòu)”。在國家政策引導(dǎo)、鼓勵下，以及國務(wù)院、民政部、財政部等多部門參與下，我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老體系基本建立起來。

推進(jìn)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)模式發(fā)展。隨著人口老齡化和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，信息化、智能化可為老人提供跨時空的生命監(jiān)測、遠(yuǎn)程健康管理和評估、生活指導(dǎo)、精神慰藉服務(wù)，以及慢病管理、安全監(jiān)護(hù)、緊急救助等幫助，讓老人充分享受現(xiàn)代科技所帶來的便捷和舒適的晚年生活。為全面普及智慧養(yǎng)老建設(shè)，提升養(yǎng)老質(zhì)量，國家相繼出臺一系列政策推動智慧化養(yǎng)老平臺建設(shè)。2016年，國務(wù)院印發(fā)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出“推動健康科技創(chuàng)新，建設(shè)健康信息化服務(wù)體系”。2017年，國務(wù)院發(fā)布《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，明確提出“實施‘互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老工程，支持社區(qū)、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、社會組織和企業(yè)利用互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)和云計算、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，開發(fā)應(yīng)用智能終端和居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)智慧平臺、信息系統(tǒng)、APP應(yīng)用、微信公眾號，重點拓展遠(yuǎn)程提醒和控制、自動報警和處置、動態(tài)監(jiān)測和記錄等功能，規(guī)范數(shù)據(jù)接口，建設(shè)虛擬養(yǎng)老院”。2017年，工業(yè)和信息化部、民政部、國家衛(wèi)生計生委聯(lián)合發(fā)布《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃2017—2020年》，提出為充分發(fā)揮信息技術(shù)對智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效的支撐作用，加強技術(shù)服務(wù)平臺、信息共享服務(wù)平臺、創(chuàng)新孵化平臺等公共服務(wù)平臺建設(shè)。在國家政策指導(dǎo)下，我國智慧化養(yǎng)老進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展階段，構(gòu)建了智慧健康養(yǎng)老信息平臺和老年應(yīng)急救援服務(wù)平臺兩大專業(yè)服務(wù)平臺。

推進(jìn)地產(chǎn)、金融養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)模式發(fā)展。2017年，國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》提出，“鼓勵金融、地產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)等企業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)”。2017年，財政部頒發(fā)的《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》提出，“鼓勵商業(yè)地產(chǎn)庫存高、出租難的地方，通過PPP模式將閑置廠房、商業(yè)設(shè)施及其他可利用的社會資源改造成養(yǎng)老機構(gòu)”。目前，市場中已經(jīng)出現(xiàn)養(yǎng)老地產(chǎn)、保險+養(yǎng)老服務(wù)地產(chǎn)、包含養(yǎng)老服務(wù)的房地產(chǎn)信托投資基金（RIETS）等混合產(chǎn)業(yè)運作模式。

四、未來養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策需關(guān)注的主要問題

經(jīng)過70年的探索和發(fā)展，我國已初步建立了適應(yīng)我國發(fā)展需要的多層次、多元化、多渠道、社會化的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是新科技革命推動的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)機構(gòu)數(shù)量不斷增加、服務(wù)類型日益多樣、人才隊伍持續(xù)擴大，我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的時期已經(jīng)到來。但是也要看到，由于我國過早進(jìn)入了“未富先老”階段，且養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步較晚、運營經(jīng)驗少、需求大，我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)仍然存在一些亟須解決并成為今后政策應(yīng)主要關(guān)注的問題。

（一）養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)法律體系需進(jìn)一步加強

目前，指導(dǎo)我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中特別突出的問題是相關(guān)法律體系的欠缺，只有《老年人權(quán)益保障法》，其余多是行政法規(guī)、部門規(guī)章和行業(yè)規(guī)定等。在養(yǎng)老護(hù)理保險、社區(qū)健康服務(wù)、產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)、標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管評估及稅收減免等方面都缺乏相應(yīng)的法律保障。因此，應(yīng)充分借鑒國際經(jīng)驗，加強養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計，提升立法層次，加大立法力度，健全和完善養(yǎng)老各項標(biāo)準(zhǔn)化評價體系，明確與強化政府的引導(dǎo)與監(jiān)管職能，做好法律與政策配套銜接工作，提高我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治化、規(guī)范化水平。

（二）機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)供需應(yīng)進(jìn)一步平衡

目前，我國的機構(gòu)養(yǎng)老準(zhǔn)備還很不充分，存在供需不匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾。機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供需失衡的結(jié)構(gòu)性矛盾包含三個層次，一是養(yǎng)老機構(gòu)整體供給遠(yuǎn)小于社會需求。

我國養(yǎng)老機構(gòu)供給不足導(dǎo)致供需量差比較突出。據(jù)民政部門統(tǒng)計，截至2018年底，全國60周歲及以上老年人口24949萬人，占總?cè)丝诘?7.9%，其中65周歲及以上老年人口16658萬人，占總?cè)丝诘?1.9%，失能老年人口約4063萬人。2017年，全國各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施15.5萬個，比上年增長10.6%，其中注冊登記的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)2.9萬個、社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)和設(shè)施4.3萬個、社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施8.3萬個;各類養(yǎng)老床位合計744.8萬張，比上年增長2%（每千名老年人擁有養(yǎng)老床位30.9張），其中社區(qū)留宿和日間照料床位338.5萬張。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上來看，我國僅有744.8萬失能老人有機會享受機構(gòu)養(yǎng)老，占失能老人總?cè)藬?shù)的18.6%。我國養(yǎng)老機構(gòu)在整體數(shù)量上無法滿足老年人的養(yǎng)老需求。

二是公營養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)水平低，機構(gòu)自身建設(shè)滯后;而民營養(yǎng)老機構(gòu)供給不足，收費高入住率低。

目前，我國養(yǎng)老機構(gòu)仍然是公營和民營雙軌制格局。公營養(yǎng)老機構(gòu)主要收住三無老人、五保老人以及高齡、失能、生活困難的老人，提供非營利的?；?、托底線的基本社會福利，資本投入相對較少，設(shè)施陳舊、建設(shè)滯后、服務(wù)質(zhì)量欠佳。民營養(yǎng)老機構(gòu)屬于營利型養(yǎng)老機構(gòu)，包括2013年以來我國開始實行的養(yǎng)老PPP模式，普遍存在因收費高導(dǎo)致入住率低的現(xiàn)象。據(jù)《中國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展研究報告》（2015）顯示，我國民營養(yǎng)老機構(gòu)收費標(biāo)準(zhǔn)比公營養(yǎng)老機構(gòu)高出11.2%，高收費導(dǎo)致低入住率以及低回報率，形成馬太效應(yīng)。作者在天津、哈爾濱、重慶、南寧、濟南、太原、南昌、武漢、長沙、昆明、蘭州、福州12個城市進(jìn)行了民營養(yǎng)老機構(gòu)專題問卷調(diào)查與座談。調(diào)查顯示，全國民營養(yǎng)老機構(gòu)空置率高達(dá)48%，而在受訪的257家民營養(yǎng)老機構(gòu)中，48.1%的運營狀況基本持平，32.5%的虧損，有盈余的僅占19.4%。

三是營利性養(yǎng)老機構(gòu)高端供給較多，中低端供給較少。

從政府與社會資本合作研究中心的數(shù)據(jù)看，我國營利性養(yǎng)老機構(gòu)主要集中在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)（占52.87%）、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合（28.34%）、老年公寓（17.52%）、其他（1.27%）。面對高中低端養(yǎng)老服務(wù)供給選擇時，更多社會資本選擇高端養(yǎng)老服務(wù)供給以期牟取最大化收益。這些數(shù)據(jù)表明，社會資本在投資方向偏重于與老年人生活相關(guān)的養(yǎng)老基地、養(yǎng)護(hù)院、養(yǎng)護(hù)中心、生態(tài)養(yǎng)生園、養(yǎng)老地產(chǎn)高端養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方面;產(chǎn)業(yè)規(guī)模方面以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、高端老年公寓建設(shè)為主;服務(wù)方面以修養(yǎng)、娛樂為主。這些都屬于高端養(yǎng)老供給。當(dāng)前我國養(yǎng)老需求主要是中低端需求，而大多數(shù)養(yǎng)老PPP項目都是提供高端養(yǎng)老消費服務(wù)的，這必然會造成中低端需求與高端服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)性矛盾。因此，政策的著眼點應(yīng)更多地注重鼓勵增加中低端營利性養(yǎng)老機構(gòu)供給，提高公共養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，解決養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不平衡不充分問題。

（三）建立機構(gòu)與居家社區(qū)養(yǎng)老的對接體系

目前，我國已明確提出“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”的建設(shè)目標(biāo)，并已試行機構(gòu)養(yǎng)老為居家社區(qū)養(yǎng)老提供更多的專業(yè)化服務(wù)工作。但在試行中發(fā)現(xiàn)大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)對居家社區(qū)老人難以提供及時、高效的服務(wù)。

一方面養(yǎng)老機構(gòu)對居家社區(qū)養(yǎng)老老人的信息不了解，對醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理運作機制還不成熟，沒有明確規(guī)范程序，不能滿足居家社區(qū)養(yǎng)老需求，短期內(nèi)難以實現(xiàn)有效對接。另一方面，很多民辦養(yǎng)老機構(gòu)在醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理、情感慰藉、臨終關(guān)懷等專業(yè)性服務(wù)提供較少，對居家社區(qū)養(yǎng)老的主要服務(wù)需求不能滿足。數(shù)據(jù)顯示，在民辦養(yǎng)老機構(gòu)中，有87%的以提供日常生活照料為主，有10%左右的以提供護(hù)理康復(fù)為主，另外還有3%左右的以提供臨終照護(hù)為主。因此，政策應(yīng)鼓勵更多發(fā)揮社區(qū)作用，逐步打通機構(gòu)服務(wù)與居家社區(qū)養(yǎng)老的渠道，擴大養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)的范圍，增加服務(wù)內(nèi)容。這樣做一方面是解決居家社區(qū)服務(wù)能力有限的問題;另一方面也可增加機構(gòu)贏利的渠道，解決低價格服務(wù)的虧損問題。

（四）加大養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)人才隊伍建設(shè)

我國養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才短缺主要表現(xiàn)在三個方面：一是人才缺口大，已成為當(dāng)前制約我國養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的現(xiàn)實問題。

目前我國60周歲及以上老年人口2.4億人，其中65周歲及以上老年人口1.6億人，失能老年人口約4000萬人。按照護(hù)理人員與失能老人1∶4的配置比例，需要約1000萬的相關(guān)護(hù)理人員。但目前全國養(yǎng)老機構(gòu)護(hù)理人員的總數(shù)僅約100萬人。人才短缺必然導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降。同時現(xiàn)有的護(hù)理人員整體上年齡偏大，大多處于40歲到50歲之間，專業(yè)水準(zhǔn)不足，無法滿足“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的護(hù)理需求。據(jù)民政部及人力資源部調(diào)查顯示，我國養(yǎng)老對從業(yè)人員最急需的是康復(fù)護(hù)理和管理人才。二是后備人才培養(yǎng)不足。我國現(xiàn)有上百所高等院校開設(shè)老年服務(wù)與管理專業(yè)，但是人才培養(yǎng)規(guī)模小、學(xué)科種類少、學(xué)歷層次低，制約了養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。三是人才流失率高。上崗后的養(yǎng)老從業(yè)人員要面對責(zé)任大、工作強度高、易被服務(wù)家庭誤解、薪資待遇低等困難，很多養(yǎng)老專業(yè)畢業(yè)生不愿意繼續(xù)從事此類工作，人才流失率較高。

我國從院校招聘的養(yǎng)老服務(wù)與管理科班畢業(yè)生到崗第一年的流失率約為30%，第二年為50%，第三年高達(dá)70%甚至更高。我國養(yǎng)老護(hù)理員和護(hù)士的流失率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他行業(yè)。因此，從政策上完善養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)勢在必行、刻不容緩，做好培養(yǎng)高素質(zhì)人才、吸引人才、留住人才的規(guī)劃與設(shè)計，建設(shè)一支龐大的人才隊伍，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展積累充足的人才資源。

（五）重視農(nóng)村養(yǎng)老資源供給機制建設(shè)

當(dāng)前，農(nóng)村養(yǎng)老資源供給機制脫節(jié)主要表現(xiàn)為，長期以來家庭和個體養(yǎng)老資源供給持續(xù)減少、社會資源供給增長緩慢的脫節(jié)僵化狀態(tài)，農(nóng)村老人晚年生活幸福指數(shù)不斷降低?！度珖青l(xiāng)失能老年人狀況研究》顯示，目前我國具有醫(yī)療室的養(yǎng)老機構(gòu)低于60%，其中民辦機構(gòu)56%、公辦機構(gòu)52.1%，而農(nóng)村五保供養(yǎng)機構(gòu)僅為41.7%。既沒有專業(yè)醫(yī)護(hù)人員，也沒有單獨的醫(yī)療室的養(yǎng)老機構(gòu)占22.3%，農(nóng)村情況更為嚴(yán)重，超過60%的西部農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)缺少專業(yè)醫(yī)護(hù)人員。因此，政策在注重脫貧方面也應(yīng)將農(nóng)村養(yǎng)老資源供給機制建設(shè)提到議事日程上來一并考慮。

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