農(nóng)地非農(nóng)化增值收益協(xié)調(diào)中的政府角色定位

張克明

摘 要：為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的巨大需求，國(guó)家通過土地征收不斷將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為國(guó)有建設(shè)用地，隨之而來的是農(nóng)地非農(nóng)化中產(chǎn)生的土地增值收益分配問題。政府作為土地征收的主導(dǎo)者，在利益分配設(shè)計(jì)中出現(xiàn)了角色“失偏”現(xiàn)象，并導(dǎo)致相關(guān)各方矛盾頻發(fā)。本文通過對(duì)增值收益分配中的政府“失偏”行為進(jìn)行分析，進(jìn)而為政府應(yīng)當(dāng)扮演的角色重新定位，以期更為合理的協(xié)調(diào)各方利益分配。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地非農(nóng)化；政府角色；增值收益分配

伴隨著經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，土地作為重要的生產(chǎn)要素愈發(fā)炙手可熱，特別是加快城鎮(zhèn)化建設(shè)和打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，對(duì)建設(shè)用地的需求更加強(qiáng)烈。現(xiàn)實(shí)是，每年我國(guó)都存在巨大的建設(shè)用地缺口，而對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行征收，轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)則是目前建設(shè)用地的主要來源。值得關(guān)注的是，農(nóng)地非農(nóng)化中土地增值產(chǎn)生了巨大的利益空間。而圍繞土地增值收益，引發(fā)了相關(guān)各方的矛盾與沖突，嚴(yán)重威脅到土地市場(chǎng)健康有序發(fā)展，而矛盾的焦點(diǎn)就是增值收益的分配問題。有資料顯示，土地增值部分的收益分配中，農(nóng)民只得到土地收益的5%—10%，村集體得到25%—30%，各級(jí)政府及相關(guān)部門得到60%～70%[1]。由于利益分配失衡，我國(guó)城市建設(shè)與農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)間的矛盾愈演愈烈。所以，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，合理分配土地增值收益，有效保護(hù)有限的土地資源，必須打破原有的利益格局。為此，對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化中政府充當(dāng)?shù)慕巧珣?yīng)重新審視。本文重點(diǎn)分析農(nóng)地非農(nóng)化中的政府角色失偏問題，通過查找失偏的原因，進(jìn)而為政府正確界定自身角色，規(guī)范政府土地行為，構(gòu)建符合各方利益的分配機(jī)制作出合理安排。

一、農(nóng)地非農(nóng)化與土地增值收益

（一）農(nóng)地非農(nóng)化的界定

按照土地性質(zhì)，可以將土地分為農(nóng)用地和非農(nóng)用地，而非農(nóng)用地主要是指建設(shè)用地。農(nóng)地非農(nóng)化即是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)變用途和權(quán)屬，變?yōu)榉寝r(nóng)用地的過程，即變?yōu)榫幼　⒐I(yè)、服務(wù)業(yè)等建設(shè)用地的過程[2]。嚴(yán)格來講，農(nóng)地非農(nóng)化屬于土地流轉(zhuǎn)范疇。而土地流轉(zhuǎn)在我國(guó)有多個(gè)層次，一是農(nóng)村內(nèi)部流轉(zhuǎn)；二是城市內(nèi)部流轉(zhuǎn)；三是城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)。前兩種權(quán)屬雖然發(fā)生轉(zhuǎn)移，但土地用途并未改變。農(nóng)地非農(nóng)化就是以第三種流轉(zhuǎn)方式為特征的土地權(quán)屬關(guān)系和利用方式的轉(zhuǎn)變[3]。因而，農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)存在兩層涵義：首先，土地所有權(quán)發(fā)生變更，即由農(nóng)村集體土地變?yōu)閲?guó)有土地；其次，土地利用性質(zhì)發(fā)生改變，即由農(nóng)業(yè)用地變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地。

（二）農(nóng)地非農(nóng)化中的土地增值收益

土地作為一種生產(chǎn)要素，其要素報(bào)酬隨著投入行業(yè)的不同必然呈現(xiàn)高低差異，這為土地價(jià)值增值提供了空間。農(nóng)地非農(nóng)化中，農(nóng)用地被征收轉(zhuǎn)為各類建設(shè)用地，并進(jìn)入到其他行業(yè)，按照目前的報(bào)酬率，土地投入工、商等非農(nóng)行業(yè)的報(bào)酬遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)，并且投資回報(bào)周期短。所以，土地用途的改變帶來了增值收益，即土地的非農(nóng)行業(yè)收益大于農(nóng)業(yè)收益的差額，并以土地價(jià)格上漲作為表現(xiàn)形式，這種行業(yè)間的收益差別也是非農(nóng)化的重要驅(qū)動(dòng)因素。

農(nóng)地非農(nóng)化中涉及的利益主體較多，所以增值收益必須要予以合理分配。但現(xiàn)實(shí)中，由于土地價(jià)值增值經(jīng)歷了多個(gè)環(huán)節(jié)，按照我國(guó)目前的制度設(shè)計(jì)，各環(huán)節(jié)能夠參與分配的主體不同，這就將部分主體排除在了某些增值環(huán)節(jié)之外，損害了個(gè)別人應(yīng)該享有的土地權(quán)益。因此，現(xiàn)行制度存在諸多不合理之處，并直接導(dǎo)致了目前農(nóng)地非農(nóng)化中的各種亂象。

二、增值收益分配中的政府角色失偏

政府作為公有制下全民利益的代表，在農(nóng)地非農(nóng)化中應(yīng)正確行使監(jiān)管職能，維護(hù)全民利益，而目前土地從征收到進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，政府更多的是充當(dāng)經(jīng)營(yíng)者的角色，這種職能定位偏差，導(dǎo)致了政府與民爭(zhēng)利現(xiàn)象頻發(fā)，成為了不折不扣的“食利者”。所以，農(nóng)地非農(nóng)化中的政府職能定位不準(zhǔn)，不僅影響土地增值收益的合理分配，而且容易誘發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)后果。為了避免和減少由土地增值引發(fā)的利益沖突，必須正確定位政府應(yīng)該扮演的角色，而首先查找政府角色失偏的原因則至關(guān)重要。

（一）未能有效平衡各方利益

在農(nóng)地非農(nóng)化的各個(gè)環(huán)節(jié)，土地價(jià)格上漲呈現(xiàn)較大幅度的波動(dòng)。從最初土地征收評(píng)估時(shí)的“畸低”補(bǔ)償價(jià)格，到最后凝結(jié)在開發(fā)成本中所表現(xiàn)出的“畸高”的最終商品價(jià)格，一路走來土地價(jià)格急劇攀升并呈現(xiàn)出倒“金字塔型”。

首先，在農(nóng)地征收環(huán)節(jié)，政府往往是以土地原用途的價(jià)值為依據(jù)給予失地農(nóng)民一定補(bǔ)償，這其中僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等，標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于土地的市場(chǎng)價(jià)格，并且補(bǔ)償是一次性的，沒有形成長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障機(jī)制。而農(nóng)地收歸國(guó)有后，形成了供給壟斷，土地再次出讓時(shí)，政府往往采取招、拍、掛等市場(chǎng)化的運(yùn)作模式，交易價(jià)格不僅反映出市場(chǎng)供求關(guān)系，而且體現(xiàn)了土地的稀缺性，而這一價(jià)格足以使政府獲得近乎暴利的收益。

之后，通過交易獲得使用權(quán)的購買者會(huì)將土地作為中間要素再次投入到生產(chǎn)中去?？v觀近年來的土地流向，由于城鎮(zhèn)化對(duì)居住、辦公等各類用房的需求劇增，加之房產(chǎn)開發(fā)見效快、回報(bào)高，非農(nóng)化的土地大多投入到了房地產(chǎn)行業(yè)。而在房產(chǎn)交易中，隨著建筑物的產(chǎn)權(quán)更迭，土地使用權(quán)被再次出讓給消費(fèi)者，土地價(jià)值再次增值，并包含在房屋價(jià)格中。在該環(huán)節(jié)，開發(fā)商同樣獲得了數(shù)額不菲的土地增值收益。

值得深思的是，作為村民集體權(quán)益代表的村委會(huì)，也成了土地增值鏈條上的獲益者。村委會(huì)作為一個(gè)準(zhǔn)政府組織，與上級(jí)政府征地對(duì)話時(shí)，并沒有完全站在村民的立場(chǎng)上，而是想方設(shè)法分一杯羹，導(dǎo)致土地成為村集體中少數(shù)人的私有財(cái)產(chǎn)和牟利工具，頻頻發(fā)生村委會(huì)私自變賣土地，截留、挪用補(bǔ)償款等現(xiàn)象，使農(nóng)民補(bǔ)償大打折扣。

綜上所述，在以政府為主導(dǎo)的土地征收模式下，失地農(nóng)民無任何話語權(quán)，而政府、開發(fā)商賺得“盆滿缽滿”。所以，本應(yīng)是多方共贏的農(nóng)地非農(nóng)化出現(xiàn)了嚴(yán)重的“劫貧濟(jì)富”現(xiàn)象。其關(guān)鍵原因在于，政府現(xiàn)有土地增值收益分配的制度性安排存在缺陷，從而導(dǎo)致未能合理、有效協(xié)調(diào)各方利益。

（二）沒有真正建立市場(chǎng)化的價(jià)格形成機(jī)制

目前我國(guó)土地價(jià)格的形成并非完全由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)決定，在其價(jià)格形成機(jī)制中，出現(xiàn)了前后兩種標(biāo)準(zhǔn)。首先，征地價(jià)格由政府單方制定，農(nóng)民在政府面前毫無談判優(yōu)勢(shì)，且征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按原農(nóng)業(yè)用途進(jìn)行衡量，農(nóng)民不能享受到未來土地的增值收益。而征收后的土地出讓，卻是按照市場(chǎng)化模式運(yùn)作，并由此形成土地一、二級(jí)市場(chǎng)，經(jīng)過這些市場(chǎng)的交易，土地價(jià)格呈現(xiàn)暴利式增長(zhǎng)。

上述前后不一致的土地價(jià)格形成機(jī)制，扭曲了土地的實(shí)際價(jià)格，這種價(jià)格機(jī)制為政府、開發(fā)商攫取巨額利益提供了“便利”，并帶來了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)弊端。如土地財(cái)政、暴力強(qiáng)征，農(nóng)地轉(zhuǎn)非重開發(fā)輕規(guī)劃的短視現(xiàn)象等等。

所以，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有的農(nóng)地補(bǔ)償和交易價(jià)格形成機(jī)制是各種土地亂象的根源，這其中政府成為了“始作俑者”。如果不改變這種價(jià)格機(jī)制，農(nóng)地非農(nóng)化中的土地亂象將愈演愈烈，土地的可持續(xù)利用將受到更大威脅。

（三）多重角色引發(fā)政府權(quán)力尋租

農(nóng)地非農(nóng)化中的政府具有多重身份，其既是土地規(guī)劃的制定者、市場(chǎng)秩序的維護(hù)者、違法違規(guī)的查處者，但更重要的又是土地增值的受益者，這種角色定位造就了政府即是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的特殊地位。在這種制度設(shè)計(jì)下，從土地征收到交易出讓，再到建設(shè)開發(fā)，很容易出現(xiàn)政府能管不想管、能管不愿管，一旦產(chǎn)生由土地引發(fā)的重惡性事件，又不得不管的被動(dòng)局面。更嚴(yán)重的是，政府憑此多重身份獲得了權(quán)力尋租的空間，與土地開發(fā)者形成利益共同體，出現(xiàn)侵占農(nóng)民利益的行為，成為了與民爭(zhēng)利者，并將導(dǎo)致政府“信任危機(jī)”。

所以，政府作為農(nóng)地非農(nóng)化中的監(jiān)管者、受益者，又出現(xiàn)了如何監(jiān)管“監(jiān)管者”的問題。而剔除受益者角色，避免出現(xiàn)多重角色下的尋租空間，是保證土地增值收益合理分配的關(guān)鍵。

（四）政績(jī)觀扭曲導(dǎo)致政府目標(biāo)失當(dāng)

政府作為全民利益的代表，其主要職能便是為全民謀取利益最大化。但現(xiàn)實(shí)中，由于政府層級(jí)的不同，其目標(biāo)定位并不完全一致，導(dǎo)致各級(jí)政府的執(zhí)政行為存在偏差。作為中央政府，往往站在整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度行使國(guó)家權(quán)力，符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局利益。但是作為地方政府，出于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力和各種來自上層的政績(jī)考核等因素，其目標(biāo)并不像中央政府那樣“單純”。為了獲取政治、經(jīng)濟(jì)雙重利益最大化，地方政府不按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，農(nóng)地非農(nóng)化中各個(gè)環(huán)節(jié)存在諸如違背農(nóng)民意愿、土地濫用等情況。更有甚者，知法犯法、權(quán)力尋租孳生蔓延，與政府職能“背道而馳”。

較為典型的是，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)壓力的驅(qū)使下，地方政府紛紛將土地作為招商引資的重要“砝碼”，并通過農(nóng)地非農(nóng)化為企業(yè)入駐提供土地支持，而且以低價(jià)交易方式將本應(yīng)獲取的土地出讓金“隱蔽”的讓渡給投資者。這種方式雖然在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)“立竿見影”，但卻是以犧牲農(nóng)民利益、破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)為代價(jià)。所以，不當(dāng)?shù)恼?jī)考核體系以及扭曲的政績(jī)觀是地方政府不能正確對(duì)待和處理農(nóng)地非農(nóng)化中各種矛盾的重要原因之一。

三、農(nóng)地非農(nóng)化中的政府角色定位

在農(nóng)地非農(nóng)化中，政府擁有的多重角色使其演變成為了追逐利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，以致于政府通過行政“便利”攫取政治和經(jīng)濟(jì)雙重利益在所難免，并導(dǎo)致各類政府性尋租行為的發(fā)生，嚴(yán)重影響到政府的公信力。所以，必須對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化中政府承擔(dān)的角色重新進(jìn)行定位，以明晰政府職能。結(jié)合前文分析，我們認(rèn)為政府應(yīng)扮演好如下角色，并根據(jù)角色定位正確行使政府職能。

（一）土地增值收益分配的協(xié)調(diào)者

政府作為公眾利益的代表，在農(nóng)地非農(nóng)化中，其職能定位首先應(yīng)該是平衡各方利益關(guān)系，合理分配土地增值收益。對(duì)于失地農(nóng)民來說，土地作為基本生產(chǎn)資料和生活依靠，不能夠因?yàn)槭ネ恋囟霈F(xiàn)生產(chǎn)中斷、生活困難，政府不僅要給予合理的補(bǔ)償，更應(yīng)建立長(zhǎng)效機(jī)制，保證農(nóng)民失地后生產(chǎn)、生活的持續(xù)進(jìn)行，從這一角度考慮，農(nóng)民理應(yīng)成為土地增值的最大受益者?；诖耍畱?yīng)對(duì)目前的土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行改革，將土地的未來預(yù)期收益納入補(bǔ)償范圍，并建立長(zhǎng)遠(yuǎn)保障機(jī)制，保證失地農(nóng)民無后顧之憂。

而作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重要主體的各類工商企業(yè)，是否能夠通過土地開發(fā)獲得利潤(rùn)是土地市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵之一。因此，政府應(yīng)以規(guī)范的市場(chǎng)秩序、公平的交易環(huán)境，允許用地企業(yè)通過開發(fā)獲得正常、合理的利潤(rùn)。但是，應(yīng)對(duì)企業(yè)用地嚴(yán)格監(jiān)管，防止倒買倒賣等土地投機(jī)行為，避免產(chǎn)生土地暴利。

對(duì)于政府自身來講，其更多的應(yīng)立足于社會(huì)和生態(tài)效益，通過指導(dǎo)農(nóng)地非農(nóng)化滿足城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，并且通過土地的非農(nóng)化為失地農(nóng)民的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘，逐步消除城鄉(xiāng)之間的各種差別。

（二）土地管理制度的制定者

改革開放后，我國(guó)土地管理制度歷經(jīng)多次重大變遷，有效解放了土地生產(chǎn)力，提高了土地產(chǎn)出效率。但是隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷加速，各方圍繞土地產(chǎn)生了更新的利益訴求，建設(shè)開發(fā)和保護(hù)土地資源的矛盾更加尖銳，面對(duì)這些新問題，原有土地制度難以應(yīng)對(duì)，并成為束縛社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“絆腳石”。

所以，加緊完善土地管理制度，以適應(yīng)新的用地形勢(shì)，使土地開發(fā)有法可依、有據(jù)可循，是下一步土地制度改革的方向。改革時(shí)，應(yīng)著重對(duì)政府的土地行為進(jìn)行規(guī)范，強(qiáng)化政府土地監(jiān)管職能，減少土地交易中的過度行政干預(yù)，切實(shí)體現(xiàn)政府維護(hù)公共利益的角色定位。同時(shí)，進(jìn)一步明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界限，為農(nóng)民爭(zhēng)取合法土地權(quán)益、維護(hù)自身利益提供制度保障。通過對(duì)土地制度的不斷健全完善，最終不僅要形成土地利用開發(fā)的良性循環(huán)和多方利益共贏，而且要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)多層次和諧共進(jìn)。

（三）土地可持續(xù)發(fā)展的保護(hù)者

由于城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，近年來我國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化趨勢(shì)加劇，但是出現(xiàn)的過度開發(fā)、征收后閑置等土地亂象層出不窮。如果對(duì)農(nóng)地利用開發(fā)不加以合理保護(hù)，必然威脅到糧食安全，并進(jìn)一步影響到土地所承載的生態(tài)功能和社會(huì)功能。所以，農(nóng)地非農(nóng)化要保證土地的可持續(xù)利用，做到城市建設(shè)用地開發(fā)和農(nóng)業(yè)用地保護(hù)并重。一方面，把土地規(guī)劃作為城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容，以更加科學(xué)的土地利用規(guī)劃作為解決城鎮(zhèn)化建設(shè)用地緊張的有效手段。另一方面，政府應(yīng)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用地需求間的矛盾，通過依靠科技創(chuàng)新，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，加大技術(shù)、知識(shí)等高端要素對(duì)土地的替代，逐漸減少經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地的依賴，從土地可持續(xù)利用角度實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益“雙贏”。

（四）遏制土地暴利的監(jiān)管者

農(nóng)地非農(nóng)化中之所以出現(xiàn)利益紛爭(zhēng)，歸根結(jié)底在于非農(nóng)化中出現(xiàn)的暴利，這種暴利產(chǎn)生并不是基于土地本身的價(jià)值，主要根源在于政府對(duì)土地需求、供給的雙向壟斷。因此，處于政府主導(dǎo)下的土地征收出讓并沒有形成完全的市場(chǎng)化交易，這種不完全的土地市場(chǎng)交易機(jī)制，使政府和開發(fā)商成為最大的贏家，而最初的失地農(nóng)民和最末端的消費(fèi)者在整個(gè)土地產(chǎn)業(yè)鏈條中成為了“受害者”。

土地暴利已經(jīng)使土地失去了作為生產(chǎn)要素的基本功能，逐漸成為了牟利工具?；貧w土地作為生產(chǎn)要素的本位功能，遏制土地價(jià)格過高過快增長(zhǎng)，是今后土地制度改革的重中之重。所以，要打破土地暴利，政府應(yīng)首先向自身“開刀”，摒棄將土地看做“搖錢樹”的扭曲財(cái)政觀，通過完善政績(jī)考核體系，樹立正確的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀，降低地方政府利益沖動(dòng)。其次，分析土地暴利產(chǎn)生的制度根源，通過完善現(xiàn)有不合理的土地征收制度，降低單純通過土地交易行為獲利的可能性和獲利幅度，使土地價(jià)格回歸到一個(gè)合理的區(qū)間，防止“畸高”、“畸低”擾亂土地市場(chǎng)秩序，避免各種形式的土地壟斷暴利。

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（作者單位：信陽農(nóng)林學(xué)院，河南 信陽 464000）