垃圾焚燒廠建設(shè)研究

楊祖翰

摘 要：鄰避沖突就是鄰避設(shè)施附近居住的居民，對其設(shè)施的建設(shè)可能影響到其生活水平，周邊房價以及其他基礎(chǔ)設(shè)施的配套。于是在預(yù)定要建這些鄰避設(shè)施的周邊地區(qū)，居民會產(chǎn)生排斥抵觸情緒，進(jìn)而為了維護(hù)自己的權(quán)益，就產(chǎn)生了集體抗議甚至更加嚴(yán)重的行為，這種行為我們稱之為鄰避沖突。

關(guān)鍵詞：鄰避;垃圾焚燒;公民權(quán)利;輿情處理

隨著社會的不斷發(fā)展，社會對公共物品的需求也日益增多，一些帶有污染和不確定性風(fēng)險的公共物品，如垃圾焚燒發(fā)電廠、核電站等項目，其封閉式的選址建設(shè)就會造成許多居民的不滿，并且可能導(dǎo)致產(chǎn)生“鄰避”沖突，這對社會的穩(wěn)定和發(fā)展都是不利的。本文就廣東番禺、浙江杭州和湖北仙桃等地區(qū)的垃圾焚燒廠建設(shè)的原因及其必要性和鄰避現(xiàn)象產(chǎn)生的原因及其解決辦法進(jìn)行分析和論述。

一、鄰避沖突的概念

鄰避一詞最早是由美國學(xué)者奧黑爾（O.Hare）提出。鄰避設(shè)施的建設(shè)其本質(zhì)上是向公眾提供一種公共物品，其本質(zhì)上是由政府向社會提供更好的公共服務(wù)，但這種公共服務(wù)可能會給周邊居民帶來一些成本和風(fēng)險，十分典型的有垃圾焚燒廠、垃圾填埋場、核電站、殯儀館等。也有一些是社會謠言造成的非典型鄰避設(shè)施，如歐洲有些居民害怕的5G基站。

鄰避沖突就是鄰避設(shè)施附近居住的居民，對其設(shè)施的建設(shè)可能影響到其生活水平，周邊房價以及其他基礎(chǔ)設(shè)施的配套。于是在預(yù)定要建這些鄰避設(shè)施的周邊地區(qū)，居民會產(chǎn)生排斥抵觸情緒，進(jìn)而為了維護(hù)自己的權(quán)益，就產(chǎn)生了集體抗議甚至更加嚴(yán)重的行為，這種行為我們稱之為鄰避沖突。

二、垃圾焚燒廠建設(shè)的原因及必要性

從垃圾的儲量分析，全世界的塑料垃圾泛濫，90%的塑料都無法得到回收，從二戰(zhàn)到現(xiàn)在塑料垃圾就有63億噸，發(fā)達(dá)國家將垃圾運(yùn)往發(fā)展中國家處理垃圾，早在我國禁止進(jìn)口洋垃圾之前，我國的垃圾增長十分驚人。以陜西省西安市灞橋江村溝的垃圾填埋場為例，其占地面積超過1 000畝，是中國最大的垃圾填埋廠，負(fù)責(zé)填埋西安七個區(qū)的垃圾，從1994年開始運(yùn)行，預(yù)計填滿時間為2045年，可是在2019年年底達(dá)到飽和停止運(yùn)行，其日均垃圾填埋量從800噸一度上升到10 000噸。從1995年到2016年，中國垃圾進(jìn)口量從450萬噸上升至4 500萬噸，塑料廢棄物的進(jìn)口有時占到了世界塑料廢棄物進(jìn)口的一半以上。直到2020年中國才開始逐步實現(xiàn)固體廢物的零進(jìn)口。所以在當(dāng)時的杭州、番禺以及仙桃等地區(qū)，建設(shè)垃圾焚燒廠是一項很重要的公共產(chǎn)品。

從我國制度分析，中國有著典型的政治競標(biāo)賽的制度，尤其是在浙江杭州這樣省內(nèi)競爭激烈的城市，政治競標(biāo)賽就導(dǎo)致了以經(jīng)濟(jì)為中心的發(fā)展邏輯，已經(jīng)陷入垃圾圍城狀態(tài)的杭州，不得不快速選址建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠，從2014年3月29日市規(guī)劃局在《杭州市環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃修編（2008-2020年）修改完善稿》中提出擬在九峰村建立垃圾焚燒發(fā)電廠，到5月7日有居民發(fā)現(xiàn)有人向其中運(yùn)送勘探設(shè)備僅僅用了兩個月，期間還有一個月的公示時間。如果發(fā)電廠建不好，或者進(jìn)度有推遲，不僅僅會導(dǎo)致垃圾的處理問題，更重要的是其會導(dǎo)致省政府的轉(zhuǎn)移支付減少，地方財政缺口變大，規(guī)模投資的減少。

而2008年廣東番禺的數(shù)據(jù)顯示，其全區(qū)常住人口250萬，年產(chǎn)垃圾60萬噸，每年的垃圾增長率達(dá)到了12%，按照現(xiàn)有的最大處理效率計算，2010年將無法處置日產(chǎn)近2 000噸的生活垃圾，番禺區(qū)位于廣東省廣州市，土地資源稀缺，也無法建造大型的垃圾填埋場，并且研究表明，塑料垃圾的焚燒處理比填埋危害更小，也符合國家的政策。其焚燒發(fā)電廠是經(jīng)過用地規(guī)模、人文條件、自然條件等多方面的考慮，希望能夠緩解兩三年后的垃圾困局。

三、鄰避沖突產(chǎn)生的原因

從制度上分析，首先是地方政府在管理模式上十分僵硬，地方政府往往采用管制的手段，來去實現(xiàn)其目的。但是隨著公民的法律意識和整體素質(zhì)的不斷提高，強(qiáng)制性的管制已經(jīng)適應(yīng)社會的發(fā)展。

從周圍居民的角度看，有學(xué)者認(rèn)為是因為公民參與權(quán)利實質(zhì)被剝奪導(dǎo)致公民心中產(chǎn)生的失落感導(dǎo)致的。但就筆者看來，這種表述不完全準(zhǔn)確，可以用奧爾森的公共選擇理論去解釋這一問題產(chǎn)生的原因：對于每一個居民來說，都有一種趨利避害的心理，一方面他們希望能夠有垃圾焚燒廠，另一方面他們又希望自己可以搭便車，自己可以不付出任何成本從而享受到公共物品。這是一種成本集中——利益分散的設(shè)施，斯科特說，面對不合理政策，居民往往不會直接訴諸暴力行動，而是基于非組織化性質(zhì)采取“日常抵抗”策略和運(yùn)用以理抗?fàn)?、以法抗?fàn)幒陀谓挚棺h等弱者的武器。由于周圍居民付出了超額成本卻享受不到同等價值的利益，這樣會導(dǎo)致周圍居民心中產(chǎn)生不公平感和被剝奪感，從而導(dǎo)致鄰避沖突的產(chǎn)生。

從官方宣傳的角度，首先是政府的信息公開力度不夠，對于杭州的垃圾焚燒廠建設(shè)，僅僅是在政府網(wǎng)站上進(jìn)行項目公示，而居民一般不會去政府的網(wǎng)站上去看此類信息。其次對于項目的利益、存在的風(fēng)險、環(huán)保以及補(bǔ)償問題也應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)發(fā)布。同時應(yīng)當(dāng)有知名專家對其環(huán)保等進(jìn)行專門的解釋。

從社會輿論的角度，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，人們接受到快餐化新聞越來越多，對于大多數(shù)快餐化新聞人們往往沒有辨識其真?zhèn)蔚哪芰?，而且許多自媒體為了博取流量，會采用夸張的手法對鄰避問題進(jìn)行報道，這樣往往會煽動居民情緒。

四、鄰避沖突問題的分析研究

對于鄰避沖突問題的分析研究，從法律的層面來講，憲法規(guī)定了公民具有參與公共事務(wù)的權(quán)利，而鄰避沖突顯然是地方政府剝奪了居民的這種權(quán)利。在鄰避設(shè)施的建設(shè)上面，政府更愿意相信專家的看法，更希望有效率地建設(shè)此類設(shè)施，往往會讓公民的參與權(quán)流于形式。

對于政府公信力和其信息披露來講，有學(xué)者對其做了一個很好的模型研究。首先是把公民對政府的信任分為三個方面：制度信任、技術(shù)信任和責(zé)任信任。而把信息披露分為了正式和非正式信息披露兩個方面，意在研究其之間的內(nèi)在邏輯和關(guān)系。通過對典型的幾個鄰避沖突發(fā)生地區(qū)發(fā)放問卷，得到結(jié)論總結(jié)如下：一是無論是正式還是非正式信息披露都對三種信任都有正面影響;二是對責(zé)任信任影響最顯著的是正式信息披露，對技術(shù)信任影響最顯著的是非正式披露;三是多維度信任程度越高，對鄰避沖突的治理效果越明顯;四是信息披露均對鄰避沖突治理有正面影響，非正式信息披露影響更顯著;五是信息披露在多維度信任和鄰避沖突治理中起到中介作用。

五、鄰避沖突的解決辦法

一是要有預(yù)防的手段，沖突這種影響穩(wěn)定的現(xiàn)象，在爆發(fā)之前解決是最好的。首先在鄰避設(shè)施建設(shè)確定之前，我們要有相應(yīng)的民主協(xié)商機(jī)制，要秉持開放的態(tài)度讓公眾參與進(jìn)來。杭州垃圾焚燒處理廠的建設(shè)經(jīng)歷了建設(shè)——沖突——重建三個階段，在第三個階段政府才坐下來和居民談，相互交換意見，項目才得以重啟。其次在補(bǔ)償方面，不是一味的金錢補(bǔ)償，政府還在社區(qū)周圍還建設(shè)了許多鄰利設(shè)施，居民滿意后政府的項目也可以順利推進(jìn)。同時要有相應(yīng)的應(yīng)急管理機(jī)制，對于鄰避沖突的爆發(fā)，政府應(yīng)該有相應(yīng)的處理辦法，從爆發(fā)開始就應(yīng)當(dāng)按照既定的應(yīng)急管理辦法來控制沖突的進(jìn)一步升級，廣東番禺的領(lǐng)避沖突就是應(yīng)急管理機(jī)制的不足，導(dǎo)致沖突的不斷升級，從一個社區(qū)蔓延到整個番禺區(qū)，然后到廣州市，最后演變成了大家都反對建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠。

二是要針對輿情進(jìn)行處理。針對輿情也應(yīng)當(dāng)建立輿情監(jiān)督預(yù)警機(jī)制，政府部門應(yīng)當(dāng)和主流媒體聯(lián)合起來，一方面保證媒體的權(quán)威性，一方面可以監(jiān)督輿情的發(fā)展。其次，政府應(yīng)當(dāng)使信息更加公開透明，通過輿論引導(dǎo)，發(fā)揮非正式信息披露的作用，在自己行使正式信息披露的過程中，引導(dǎo)自媒體等非官方媒體積極響應(yīng)做好正面的宣傳工作。最后需要提高媒體的整體素質(zhì)，管控為了博眼球而采用一些夸張手段來進(jìn)行宣傳的媒體，讓媒體能夠保持中立立場，不偏袒任何一方。

三是針對政府方面，首先地方政府在日常的政府事務(wù)中，需要做到為人民服務(wù)，要更貼近群眾，制定政策要符合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、民生等發(fā)展規(guī)律，注重自己公信力的培養(yǎng)。其次，需要建立相應(yīng)的鄰避設(shè)施補(bǔ)償機(jī)制，通過有效的補(bǔ)償，降低和分擔(dān)鄰避設(shè)施周圍居民承擔(dān)的風(fēng)險和損失，同時補(bǔ)償一定要及時充分到位，減少居民的擔(dān)心和顧慮。最后對于居民反映的問題一定要有及時有效的回應(yīng)，避免沖突升級。

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