我國農村承包地流轉區(qū)域差異研究

柯柳媚 朱玨蓉 朱孟玨 陳家敏 許嘉蘭 郭永強 李尚東

【摘要】農村承包地“三權分置”的推行促進農村承包地流轉平穩(wěn)進行，對于農村土地制度改革、推動鄉(xiāng)村全面振興具有重大作用?；谖覈r村承包地農村經營管理現(xiàn)狀，分析了我國農村承包地流轉的區(qū)域差異特征。結果表明：（1）我國家庭承包地包括耕地、園地、林地、草地等，承包地流轉率持續(xù)上升，區(qū)域差異明顯。（2）農村承包地的流轉模式以出租為主，不同地區(qū)因地制宜合理流轉，促進我國農業(yè)的發(fā)展，而農村承包地流轉主要流向農戶和專業(yè)合作社。（3）農村承包地流轉主要用于種植糧食作物為主，流轉糾紛則以農戶糾紛為主。應從明確農民產權主體地位、促進流轉模式多元化、促進糾紛調解、建立健全的流轉平臺以及完善相關法律法規(guī)等方面加強承包地流轉的政策優(yōu)化。

【關鍵詞】鄉(xiāng)村振興;農村承包地流轉;區(qū)域差異;優(yōu)化路徑

【中圖分類號】F321.1

【文獻標識碼】A

土地是農民生存與發(fā)展的基礎，是農民生存權益的集中體現(xiàn)。1978年家庭聯(lián)產承包責任制的實行，不僅發(fā)揮了集體統(tǒng)一經營的優(yōu)越性，更解放了我國農村生產力，農村經濟得以快速發(fā)展。但是隨著信息社會的發(fā)展，家庭聯(lián)產承包責任制的形式已經滿足不了現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的需要，我國政府采取很多新的政策措施來引導農業(yè)模式的轉型，并大力支持農民因地制宜采取更多創(chuàng)新性的模式進行土地流轉，促進土地流轉模式的區(qū)域多元化，推動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。2018年， “三權分置”制度被納入新《農村土地承包法》，新法實施使農民享有的權利得到更充分的保障，同時也嚴格規(guī)范土地流轉行為，使農村承包地在規(guī)范的程序下流轉。

不同國家土地制度存在一定的差異性，土地私有制在國外大多數(shù)國家中實行，這些國家的土地流轉基本以市場為主導，分為農村和城市土地流轉市場，具體研究視角如下：一是對拉美等國家農村土地市場做調查以探索社會關系對不同地區(qū)農民經營管理水平的影響（Tesfamicheal W.，Thomas B.，Salvatore D.，2015）;二是在各地區(qū)農產品種植技術和成本提高的基礎上，不同地區(qū)采取不同土地流轉模式所帶來的影響（ Douglas W.，Allison B.，2016）;三是探索在一定因素影響下，如何實現(xiàn)土地經營的規(guī)模化（ Alois M.，2015）。國內相關研究起步較晚，學者們主要是對土地流轉的實踐進行了大量調查研究，具體的研究視角如下：一是探討人口老齡化對于不同土地流轉地區(qū)的影響（張瑞娟，2017）;二是研究農地“三權分置”政策落實過程中存在的風險以及如何進行完善（吳一恒、徐礫等，2018）;三是探討不同區(qū)域應如何根據(jù)自身空間特征制定合理的土地流轉模式（王珊、洪名勇等，2018）;四是基于一定數(shù)據(jù)分析我國土地流轉出現(xiàn)區(qū)域差異性特征的影響因素（王亞輝、李秀彬等，2018）;五是討論農村承包地“三權分置”背景下的土地產權結構問題以及如何重構產權（徐亞東、張應良，2019）;六是通過完善土地流轉過程中相關的法規(guī)制度以推進鄉(xiāng)村振興（陳廣華、毋彤彤，2019）。

由于我國國土遼闊，各大地域之間的自然情況、城市化進程等存在一定區(qū)別，導致農村承包地的流轉模式與特征、流轉程度、流轉糾紛的形成因素等在一定程度上都存在區(qū)域性的差異。因此，對我國農用地流轉糾紛存在的區(qū)域性差異進行研究討論，有利于政府制定適合不同區(qū)域的流轉政策，充分發(fā)揮各區(qū)域的優(yōu)勢，對于推動農村承包地流轉有序進行，推進我國農業(yè)發(fā)展有重要作用。

因此，基于中國農村承包地經營管理現(xiàn)狀，分析我國農村承包地流轉的區(qū)域差異特征，并提出政策制度優(yōu)化路徑，目的是為我國農用土地利用更高效提供科學指導，為我國土地制度改革提供參考依據(jù)。

1 農用地流轉糾紛的區(qū)域差異特征

1.1 農村承包地流轉率持續(xù)上升，區(qū)域差異明顯

2018年，我國家庭承包地總面積為43858.65萬hm2，包括耕地、園地、林地、草地等。其中，承包草地面積最大為16259.41萬hm2，占總面積的37.07%;其次是承包林地，占31.33%;其余依次是承包耕地（24.22%）、其他承包地（4.49%）、承包園地（ 1.83%）、承包養(yǎng)殖水面（1.06%）。

從土地流轉狀況來看（見圖1），2008-2018年全國承包耕地流轉面積從731.18萬hm2上升到10622.13萬hm2，流轉率從8.90%上升到33.83%。同時，流轉狀況存在較大的區(qū)域差異。其中，流轉面積較大的?。ㄊ?、區(qū)）包括黑龍江（占全國12.23%）、河南（占全國7.32%）、內蒙古（占全國7.06%）等，這部分地區(qū)多位于華北區(qū)域，而南方地區(qū)的承包耕地面積相對較小。流轉率較大的?。ㄊ?、區(qū)）包括北京（95.82%）、江蘇（55.04%）、上海（53.58%）、浙江（53.70%），然而這些地區(qū)的承包耕地面積相對較少。

1.2 農村承包地流轉模式以出租為主，互換、股份等為輔

目前，我國農村承包地的流轉模式包括出租、互換、股份、轉讓以及其他形式等等。其中，出租模式占比最大，達到81.09%，其次是互換（占比5.79%），其余依次包括股份（占比5 .47%）、其他形式（占比4.90%）、轉讓（占比2.74%）等。

分土地流轉模式的區(qū)域差異來看（見表1），出租模式在黑龍江、內蒙古、安徽占比較大;互換模式主要分布在河南、山東、河北;江蘇、黑龍江、廣東則主要采取股份模式;而轉讓模式主要分布在內蒙古、黑龍江以及湖南;同時，安徽、北京、河南等省還存在較大的以其他形式流轉出去的土地面積。不同地區(qū)的主要土地流轉模式各不相同，例如黑龍江、安徽、河南等主要采取出租、股份、互換等形式，這是由于其均為農業(yè)大省，各級政府對農業(yè)做了大量的投入，基層政府也積極組織農民進行土地流轉以提高土地利用率。不同地區(qū)可以根據(jù)自身情況采取不同土地流轉模式進行合理流轉，不同流轉模式相輔相成，有利于促進我國農業(yè)的發(fā)展。

1.3 農村承包地流轉主要流向農戶和專業(yè)合作社

農村承包地主要流轉入四大主體，分別是農戶、專業(yè)合作社、企業(yè)和其他主體。我國農村承包地主要流轉入農戶，占流轉總面積的57.17%，其次是流轉入專業(yè)合作社（占比22.47%），其余是流入企業(yè)（占比10.31%），流人其他主體（占比10.04%）。這種格局主要受到產業(yè)結構和承包地流轉習慣的影響，大多數(shù)地區(qū)的流轉去向以農戶為主，少數(shù)地區(qū)如北京的農村承包地主要是流轉入企業(yè)和其他主體。

分區(qū)域的土地流轉去向來看，黑龍江、內蒙古和河南3省份流轉入農戶的農村承包地較多，分別占到16.18%、8.3 3%、7.32%;黑龍江、安徽和河南3省份流轉入專業(yè)合作社的農村承包地較多;山東、內蒙古和四川三個省份流轉入企業(yè)的農村承包地較多;江蘇、山東和河北三個省份流轉入其他主體的農村承包地較多。農村承包地總面積越大，流轉面積也更多。我國農村承包地經營管理的規(guī)?；潭冗€較低，將承包地流轉給農戶，規(guī)模化和耕種效率低。農村承包地流轉給企業(yè)或者其他主體，整合效率和規(guī)?；?。

1.4 農村承包地流轉用途以種植糧食作物為主

農村家庭承包地流轉用途主要包括種植糧食作物和其他作物。其中，用于種植糧食作物的面積達1945.771萬hm2，用于非糧食作物的面積達1647.699萬hm2。

從2018年土地流轉狀況來看，農村承包地流轉用于種植糧食比例最高的五個省分別是黑龍江（占本省總量的88.52%）、吉林（69.61%）、內蒙古（占67.18%）、安徽（67.09%）和河北（62.87%），用于耕種非糧食作物比例最高的五個地區(qū)分別是海南（91.54%）、貴州（90.69%）、北京（90.61%）、廣西（83.74%）和廣東（80.13%）。農村家庭承包耕地流轉用于糧食作物種植面積較多的省份大多為農業(yè)大省，氣候優(yōu)越、資源豐富。

1.5 農村承包地流轉糾紛以農戶糾紛為主

農村承包地流轉是促進我國農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要抓手，然而隨著土地產權在村民之間進行流轉，難免會產生各種沖突矛盾。2018年，我國受理土地糾紛總量達到34.73萬件，其中土地流轉糾紛9.66萬件，占土地糾紛總量的27.80%。在受理土地流轉糾紛類型中，農戶之間的糾紛7.28萬件，占流轉糾紛的75.43%，其余為農戶與村組集體之間的糾紛（14.33%）、農戶與其他主體間發(fā)生的流轉糾紛（10.24%），以上三類糾紛類型數(shù)量分別比上年下降7.20%、4.00%、7.70%。

為了更好地進行農村土地制度改革，促進鄉(xiāng)村振興發(fā)展，必須對發(fā)生的土地糾紛進行合理調處以鞏固農村和諧穩(wěn)定。2018年，我國調處糾紛總數(shù)達到30.44萬件，其中調處糾紛的方式又可以分為調解和仲裁兩大類。在已調處糾紛中，調解糾紛數(shù)為28.20萬件，占調處總數(shù)的92.65%，比上年下降6.80%，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府調解和村民委員會調解分別占調解糾紛的37.42%、62.58%;而仲裁糾紛數(shù)2.24萬件，占調處總數(shù)的7.35%，比上年上升11.60%，其中通過和解或調解方式處理和通過仲裁裁決的分別占仲裁糾紛總數(shù)的83.54%、16.46%。

從全國調處情況來看，調處糾紛總數(shù)達到30.44萬件，糾紛調處率達到87.63%。除海南省外，各地區(qū)的糾紛調處率都達到7成以上，調解率排前三的地區(qū)分別是：天津、上海、四川;其中，天津和上海的糾紛總量雖然較小，但調處率卻達到了100%;而四川省的流轉糾紛總量雖多，占全國總量的11.14%，但其調解率也高達99.49%，排在了全國的前列。而調解率排后三的地區(qū)分別是安徽、福建、海南;其中海南省的調處率在全國最低，僅有37.06%（見圖2）。

2 農村承包地流轉的制度優(yōu)化路徑

農村土地承包三權分置，承包地經營權流轉實際上是對農民的土地權利和利益做出重要調整，使農民享有的權利得到更充分的保障。由于我國各個地域的地理環(huán)境、城鎮(zhèn)化進程、經濟發(fā)展水平等均存在一定差異，使我國各地域出現(xiàn)了流轉去向、流轉模式單一、流轉糾紛頻發(fā)、有效糾紛調處方式過少等問題，各區(qū)域都呈現(xiàn)了不同程度上的差異性，因此未來需要從以下幾個方面展開探討農村承包地流轉的制度優(yōu)化路徑。

2.1 推進承包地確權登記，落實“三權分置”政策配套

為了增加農民土地流轉意愿、減少土地流轉糾紛的產生等，必須加快完成承包地確權登記，明晰承包地產權關系，讓農戶的合法權益在法律層面上得到充分的保障。同時落實好“三權分置”政策配套，在落實好集體所有權的基礎上，讓那些沒有能力或是不想耕種土地的農戶將經營權流轉出來，引導土地更健康有序地進行流轉，減少土地丟荒拋荒現(xiàn)象，促進農業(yè)增效以及增加農民收入，助推鄉(xiāng)村振興。

2.2 鼓勵流轉模式區(qū)域多元化，實現(xiàn)適度規(guī)模化經營

由于不同地區(qū)之間的地理環(huán)境、城鎮(zhèn)化進程、經濟發(fā)展水平等存在一定差異，各地區(qū)土地流轉模式存在區(qū)域差異化的特征。為了提高土地利用效率，應結合各地域的特點及差異大力鼓勵農民采取出租、人股等合適的流轉模式進行土地流轉，促進土地流轉模式的區(qū)域多元化。同時，積極尋求適度規(guī)模發(fā)展的新形式，例如目前四川等地正在實踐的“土地托管”等形式，在落實好土地所有權的基礎上，將經營權流轉出去，對農村土地資源進行更合理的配置，使農地適度規(guī)模經營和勞動力轉移程度、城市發(fā)展水平等相適應。

2.3 構建土地流轉交易平臺，引導流轉程序規(guī)范有序

土地流轉問題涉及到千家萬戶，當前“三權分置”體系尚不完善，部分流轉市場仍處無序、混亂狀態(tài)。傳統(tǒng)的土地流轉采取面對面辦理方式，辦理手續(xù)效率不高，為了高效推進土地流轉的進行，各地區(qū)應構建土地流轉交易平臺，例如通過構建“互聯(lián)網(wǎng)+土地流轉”的交易平臺，將土地流轉交易從線下延伸到線上，交易信息由政府機構統(tǒng)一審批管理，同時利用人像對比、智能語音識別、移動支付等技術手段，依托互聯(lián)網(wǎng)技術，實現(xiàn)土地網(wǎng)上登記受理有序進行，從而引導土地流轉程序更加規(guī)范有序，讓土地能合法、合理、合程序地進行流轉。

2.4 完善流轉糾紛調解機制，合理保障農戶合法權益

農村承包地流轉糾紛大多數(shù)通過調解、仲裁等方式進行調處，但由于相關部門監(jiān)督管理不到位等因素，部分流轉糾紛事件并沒有得到較合理的解決。要完善流轉糾紛調解機制，首先應從糾紛產生的根源出發(fā)，構建多種糾紛預警機制，如制定政策預防和消除引起農村土地問題產生的不安定因素，在面對復雜多樣的糾紛類型時，建立多元化的糾紛調解機制，為農戶提供多種救濟途徑，充分發(fā)揮各項糾紛調處方式的作用。同時，基層政府應積極指導和推進農戶承包地流轉，做土地流轉的“中介”，使農村土地流轉市場機制更加健全，土地信息交易系統(tǒng)更加完善，合理保障農戶合法權益。

3 結語

基于中國農村承包地經營管理現(xiàn)狀，從農村承包地流轉總量、流轉模式、流轉去向、流轉用途及流轉糾紛調處分析了我國承包地流轉的區(qū)域差異，并提出優(yōu)化路徑。通過研究探討，.得到以下主要結論：

（1）我國家庭承包地包括耕地、園地、林地、草地等，承包耕地面積和承包耕地流轉面積較大的地區(qū)多數(shù)位于華北區(qū)域，而南方地區(qū)承包耕地面積與承包耕地流轉面積都相對較小。部分地區(qū)承包地流轉率相對較高，但其承包耕地面積卻相對較小。

（2）我國農村承包地流轉模式中，絕大部分都是出租的形式;農村承包地主要流入四大主體，大多數(shù)地區(qū)的流轉去向以農戶為主，少數(shù)地區(qū)如北京的農村承包地主要是流轉入企業(yè)和其他主體;農村耕地流轉用于糧食作物種植面積較多的省份多為農業(yè)大省;農村承包地流轉糾紛以農戶糾紛為主，除海南省外，各地區(qū)的糾紛調處率都達到7成以上。

（3）從推進承包地確權登記、流轉模式區(qū)域多元化、規(guī)范流轉程序及完善流轉糾紛調解機制等方面探討我國農村承包地流轉的優(yōu)化路徑。

承包地“三權分置”制度的規(guī)范實行提高了我國土地資源的利用效率，促進了我國農業(yè)的發(fā)展。相信未來承包地法再次進行修訂時會更多地體現(xiàn)土地的公有性并且切實維護農民權益，而土地管理法修訂將會以收緊征收、放開流轉為核心繼續(xù)完善。將來相關土地流轉政策的發(fā)展走向也可能會向如何創(chuàng)新土地流轉形式以及實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化方面靠近。

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[作者簡介]柯柳媚（1998-），女，廣東化州人，在讀本科生。

[通訊作者]朱孟玨（1984-），男，江西贛州人，副教授，博士，研究方向：土地資源管理、鄉(xiāng)村地理。