關(guān)于市域鐵路綜合開發(fā)的思考

韓超

摘 要：綜合開發(fā)是市域鐵路可持續(xù)發(fā)展的重要支撐、城市空間優(yōu)化拓展的重要驅(qū)動、滿足旅客多元需求的基本保障。市域鐵路綜合開發(fā)的實施路徑可大致分為前期分析、編制方案、實施方案3 個階段、11 個步驟。我國軌道交通投融資模式有多種方式，目前較適合市域鐵路綜合開發(fā)的模式主要有 PPP、股權(quán)合作、協(xié)議合作等模式。

關(guān)鍵詞：市域鐵路;綜合開發(fā);投融資;實施路徑

中圖分類號：U239.5

目前，城市群已經(jīng)成為我國新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，而都市圈是城市群內(nèi)部以超大、特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1 h通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)，都市圈內(nèi)中心城區(qū)與周邊地區(qū)的聯(lián)系越來越緊密，市域內(nèi)出行需求逐步增多，形成一定規(guī)模的市郊客流。

縱觀巴黎、東京、紐約、倫敦等國際大都市圈，都是通過大規(guī)模地建設(shè)市域鐵路加強中心城區(qū)與外圍城鎮(zhèn)之間聯(lián)系，較好地解決人們工作和生活交通需求[1-5]。為了解決我國市域鐵路發(fā)展滯后，有效供給能力不足的問題，國家先后在《關(guān)于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》等系列文件中指出，要加快市域（郊）鐵路建設(shè)，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”。目前，北京、上海、廣州、成都、重慶等許多城市已經(jīng)將市域鐵路的規(guī)劃與建設(shè)提上日程，其他諸多大城市也對其頗為關(guān)注。

但是，由于現(xiàn)有市域鐵路基本實行公益性低價運營（如金山鐵路56 km，限價為10元）[6]，再加上其建設(shè)投資大、周期長、不可預(yù)見因素多等問題，嚴重制約了市域鐵路的可持續(xù)發(fā)展[7]?；诖耍P者在分析市域鐵路內(nèi)涵及特征的基礎(chǔ)上，對市域鐵路綜合開發(fā)路徑、模式進行思考，以期為進一步推動市域鐵路建設(shè)和相關(guān)理論的完善提供借鑒。

1 市域鐵路的內(nèi)涵及特征

1.1 市域鐵路的內(nèi)涵

《關(guān)于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，市域（郊）鐵路是城市中心城區(qū)聯(lián)接周邊城鎮(zhèn)組團及其城鎮(zhèn)組團之間的通勤化、快速度、大運量的軌道交通系統(tǒng)，提供城市公共交通服務(wù)，是城市綜合交通體系的重要組成部分。市域鐵路是一種介于地鐵和城際之間的軌道交通方式，三者之間既有相似之處又具有各自的特征[8-9]（表1）。根據(jù)運營模式及制式不同，可將市域鐵路分為國鐵模式和城軌模式，國內(nèi)有些學者為了區(qū)分二者的不同，又將城軌模式的市域鐵路稱為市域快軌[10]。

1.2 市域鐵路基本特征

1.2.1 兼具集聚和疏散效果的外部效應(yīng)

市域鐵路主要串聯(lián)都市圈內(nèi)重要節(jié)點（5萬人及以上的城鎮(zhèn)組團和旅游景點），能夠有效加強中心城市與外圍城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系。特別是站點區(qū)域會隨著客流量的集聚產(chǎn)生更為多元化的功能需求和業(yè)態(tài)需求，在“觸媒效應(yīng)”“馬太效應(yīng)”的驅(qū)使下會加速人口、產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素的集聚，進而形成所在城鎮(zhèn)發(fā)展的重要片區(qū)。同時，市域鐵路的交通屬性要求其能夠快速疏散集聚的客流，各類要素也會通過市域鐵路快速流入或流出。

1.2.2 以放射線為主體形態(tài)的線網(wǎng)結(jié)構(gòu)

市域鐵路的主要功能是滿足中心城區(qū)與外圍郊區(qū)、衛(wèi)星城、小城鎮(zhèn)、大型交通樞紐等之間的同城化通勤需求，因此，其線網(wǎng)一般以中心城區(qū)（內(nèi)部或邊緣）為核心，向外輻射至外圍區(qū)域。具體來講分為三類（圖1），第一類是市域鐵路在城市中心設(shè)終點站，向外圍區(qū)域輻射若干線網(wǎng);第二類是市域鐵路在中心城區(qū)邊緣區(qū)域設(shè)換乘樞紐站，實現(xiàn)與城市軌道交通的換乘;第三類是市域鐵路穿城而過，在城市內(nèi)部設(shè)置若干個站點。

1.2.3 以通勤客流為主的公交化運營模式

市域鐵路主要服務(wù)于以特大、大城市為中心的都市圈，客流量較大，且客流以通勤目的為主。為了適應(yīng)方向性、潮汐現(xiàn)象明顯的客流特征，市域鐵路運營必須將中心城區(qū)與外圍區(qū)域的通行時間控制在1 h之內(nèi)，這就要求市域鐵路必須為通勤客流提供速、便捷、舒適、準時的高密度公交化服務(wù)。

2 市域鐵路綜合開發(fā)的必要性

鐵路土地綜合開發(fā)是指對與鐵路相關(guān)的土地進行商業(yè)化開發(fā)，涉及的土地主要包括既有站場和新建站場（均含站場周邊）用地兩大類型[11-12]。隨著國家城鎮(zhèn)化建設(shè)和鐵路建設(shè)投融資改革的相關(guān)政策法規(guī)的出臺以及中國國鐵集團的成立，已將“鐵路+物業(yè)”綜合開發(fā)的模式納入國鐵集團發(fā)展戰(zhàn)略[13]。綜合開發(fā)是市域鐵路可持續(xù)發(fā)展的重要支撐、城市空間優(yōu)化拓展的重要驅(qū)動、滿足旅客多元化需求的基本保障。

2.1 市域鐵路可持續(xù)建設(shè)的重要支撐

綜合開發(fā)可將市域鐵路的外溢效應(yīng)回流至自身，拓寬投融資渠道，緩解運營補貼壓力，縮短客流培育期，是實現(xiàn)城市軌道交通建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展的一種有效方式。

2.2 城市空間優(yōu)化拓展的重要驅(qū)動

通過市域鐵路綜合開發(fā)可以更好地促使沿線城鎮(zhèn)優(yōu)化功能分工和產(chǎn)業(yè)布局，協(xié)調(diào)處理好發(fā)展過程中的交通、產(chǎn)業(yè)、空間關(guān)系。同時，以公共交通為導(dǎo)向的城市發(fā)展（TOD）理念下的綜合開發(fā)可以對站點進行中高密度、混合化開發(fā)，形成集約、高效的交通綜合體，有利于提高城市綜合承載能力，引導(dǎo)人口疏散布局，不斷優(yōu)化城市空間。

2.3 滿足旅客多元需求的基本保障

旅客對于市域鐵路的核心需求是實現(xiàn)都市圈內(nèi)中心城區(qū)與外圍城鎮(zhèn)的交通功能，但并不是唯一。綜合開發(fā)應(yīng)滿足旅客通勤過程中衍生出的餐飲、住宿、換乘、休閑、娛樂、咨詢等多元化的需求，特別是隨著大城市職住分離問題的日益凸顯，迫切需要通過對站點區(qū)域進行綜合開發(fā)，形成以市域交通為核心的交通便捷、環(huán)境優(yōu)美、服務(wù)多元、富有活力的城鎮(zhèn)集聚區(qū)。

3 市域鐵路綜合開發(fā)的實施路徑

本文在分析國內(nèi)外案例、相關(guān)文獻資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合工作實踐經(jīng)驗，嘗試構(gòu)建新建市域鐵路綜合開發(fā)的實施路徑，可分為前期分析、制定方案、方案實施3 個階段、11個具體步驟，見圖2。圖2中，PPP為公私合作;ABO為授權(quán)-建設(shè)-經(jīng)營;EPC + F為工程總承包+融資。

3.1 前期分析

3.1.1 基礎(chǔ)資料收集分析

主要對沿線土地資源、房地產(chǎn)資源、旅游資源、物流資源、產(chǎn)業(yè)資源以及站內(nèi)可開發(fā)資源進行分析[14]。重點結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、土地產(chǎn)權(quán)、建設(shè)現(xiàn)狀等資料，將資料疊加分析，進行全線潛力開發(fā)用地初勘。

3.1.2 綜合選定線站方案

結(jié)合城鎮(zhèn)需求、技術(shù)標準、綜合開發(fā)等綜合選定線站。在保證技術(shù)條件前提下，可以向潛力開發(fā)資源多的地區(qū)集中，進行綜合選線。

3.1.3 案例與開發(fā)模式分析

根據(jù)用地、客流量、開發(fā)主體協(xié)商結(jié)果等因素，并借鑒國內(nèi)外成功案例，對目標開發(fā)區(qū)域的開發(fā)模式進行確定。綜合開發(fā)模式可根據(jù)開發(fā)區(qū)域的不同大致分為車站本體開發(fā)模式、車站周邊開發(fā)模式和車輛場段開發(fā)模式等。

3.1.4 開發(fā)用地性質(zhì)調(diào)整

結(jié)合站點周邊情況與未來開發(fā)需求，對周邊道路交通規(guī)劃進行適應(yīng)調(diào)整，對周邊開發(fā)潛力用地進行用地性質(zhì)及指標調(diào)整（控規(guī)調(diào)整）。

3.2 編制方案

3.2.1 確定開發(fā)用地方案

綜合全線各站點情況與里程數(shù)，確定各站點虧損額度，由建設(shè)運營虧損額度確定補虧目標。開發(fā)用地方案的確定是測算不同布局方式和開發(fā)方式的組合情況下投資估算和財務(wù)評價結(jié)果，最終經(jīng)過多方案比較，最終擇優(yōu)選擇，確定合適的綜合開發(fā)用地方案。具體步驟見圖3。

3.2.2 擬定開發(fā)空間方案

在開發(fā)用地方案的基礎(chǔ)上，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究、市場發(fā)展分析，確定全部開發(fā)用地的開發(fā)配比方案（一級開發(fā)、二級開發(fā)）。二級開發(fā)地塊還要確定地塊開發(fā)定位、業(yè)態(tài)、強度及規(guī)模，形成開發(fā)空間方案。

3.2.3 確定開發(fā)模式

首先按照既定開發(fā)方案，進行綜合開發(fā)投資估算效益評價。其次在鐵路建設(shè)投資額基礎(chǔ)上，結(jié)合綜合開發(fā)收益，分析投資缺額，確定投融資方案。通過一系列計算、驗證、時序安排等，形成合理開發(fā)模式。

3.2.4 寫入法定規(guī)劃

將以上內(nèi)容編制為綜合開發(fā)報告及一體化規(guī)劃報市決策層，根據(jù)核心內(nèi)容指導(dǎo)上位規(guī)劃修改，并將核心內(nèi)容納入國土空間規(guī)劃、控規(guī)圖則，以法定規(guī)劃形式保證實施。

3.3方案實施模式

方案實施過程涉及到開發(fā)模式、投融資及管理運營等方面的內(nèi)容，是一個復(fù)雜而漫長的過程。本文主要從投融資角度對方案實施模式進行論述?；仡櫸覈F路建設(shè)投融資模式的演變，大致可分為3個階段。第一個階段是以政府投資為主，政府承擔建設(shè)資本金和還本付息全部責任，同時授權(quán)軌道公司從事核心站點及場段綜合開發(fā)，提升軌道交通造血功能。第二個階段是以“建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）”、“建設(shè)—移交（BT）”等方式進行多元化投融資，資本金由政府投入，政府承擔建設(shè)資本金和還本付息部分責任。為降低政府出資壓力，積極探索“軌道+物業(yè)”發(fā)展模式[15]，緩解了政府出資壓力。目前軌道交通已進入投融資模式3.0時代，采用PPP、股權(quán)合作、協(xié)議合作等融資模式拓展融資渠道，引入社會資本。

3.3.1 PPP 模式

PPP模式即公私合作模式，該模式本質(zhì)上屬于特許經(jīng)營項目融資[16]，是政府與社會資本共同合作推動項目建設(shè)，力求以最小的資源消耗換取最大化的公共產(chǎn)品服務(wù)。在整個過程中政府和企業(yè)本著“利益共享、風險共擔”的原則，由企業(yè)對項目進行建設(shè)、運營（協(xié)商時間內(nèi)），以達到預(yù)期的回報率。該模式的主要盈利方式包括項目開發(fā)銷售收入、持有物業(yè)的租金、廣告、物業(yè)收入等，有利于使項目風險最小化，降低項目的成本。但是，PPP模式的組織形式相對復(fù)雜，對項目的快速推動有一定的制約。市域鐵路綜合開發(fā)PPP模式見圖 4。

3.3.2 協(xié)議開發(fā)模式

協(xié)議開發(fā)模式是指市域鐵路建設(shè)主體通過招拍掛等方式獲取土地開發(fā)權(quán)之后，招標遴選出合作的房地產(chǎn)開發(fā)商，以協(xié)議合作的方式進行房地產(chǎn)開發(fā)（圖5）。房地產(chǎn)開發(fā)商在與軌道交通企業(yè)簽訂的合作協(xié)議規(guī)定范圍內(nèi)進行開發(fā)，根據(jù)簽訂的協(xié)議獲取報酬。該模式可以借助房地產(chǎn)開發(fā)商的技術(shù)優(yōu)勢，快速推進綜合開發(fā)項目，且可以保證物業(yè)后期銷售、運營所產(chǎn)生的利潤最大化地由建設(shè)主體支配。但是，由于土地權(quán)屬和物業(yè)權(quán)屬均屬于市域鐵路企業(yè)，后期物業(yè)運營需要由建設(shè)主體自己承擔或另外委托專業(yè)的物業(yè)公司。

3.3.3 股權(quán)合作型開發(fā)模式

股權(quán)合作型開發(fā)模式是指市域鐵路主體與房地產(chǎn)企業(yè)通過股權(quán)分配的方式形成合作關(guān)系。通過雙方共同運營專門的綜合開發(fā)公司，實現(xiàn)收益（圖6）。

4 結(jié)語

市域鐵路建設(shè)問題是當前交通運輸和城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的熱點之一。為了更好地實現(xiàn)市域鐵路可持續(xù)建設(shè)、城市空間優(yōu)化拓展、滿足旅客多元化服務(wù)需求，制定合理的綜合開發(fā)方案顯得尤為重要。我們應(yīng)緊抓市域鐵路建設(shè)的浪潮，以合理化、操作性強的實施路徑和投融資模式推進線網(wǎng)建設(shè)與綜合開發(fā)一體化。

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收稿日期 2020-08-17

責任編輯 冒一平