中國(guó)城市住房限購(gòu)政策擴(kuò)散的機(jī)理和方式
——基于政策擴(kuò)散理論的實(shí)證解釋

文/（貴州水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，貴州貴陽(yáng) 550000）

內(nèi)容提要：基于公共政策擴(kuò)散理論，通過(guò)構(gòu)建理論分析框架，對(duì)全國(guó)72個(gè)大中小城市住房限購(gòu)政策文本進(jìn)行對(duì)比分析，從時(shí)間、空間、政策內(nèi)容及擴(kuò)散方式四個(gè)維度探究住房限購(gòu)政策的擴(kuò)散規(guī)律。研究表明，中國(guó)城市住房限購(gòu)政策擴(kuò)散隨著時(shí)間推移呈現(xiàn)陡峭“S型”曲線(xiàn)；空間上近鄰效應(yīng)顯著，各區(qū)域擴(kuò)散范圍差異大；擴(kuò)散方式上采用中央對(duì)地方的強(qiáng)制擴(kuò)散方式、同級(jí)城市間的平行擴(kuò)散方式；政策擴(kuò)散內(nèi)容具有政策模仿和利益博弈特征。在綜合把握擴(kuò)散規(guī)律基礎(chǔ)上，主張建立一系列促進(jìn)城市政府創(chuàng)新政策擴(kuò)散的激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制及督查問(wèn)責(zé)機(jī)制。

一、問(wèn)題的提出

2008年我國(guó)實(shí)施了4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)投資刺激計(jì)劃，確保了我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持8%的高速增長(zhǎng)速度，但原本有所下降的房?jī)r(jià)開(kāi)始一路反彈上漲。為了防止房?jī)r(jià)過(guò)度上漲和滿(mǎn)足全國(guó)城市居民對(duì)住房的剛性需求，2010年1月4日國(guó)務(wù)院發(fā)出《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，強(qiáng)調(diào)“要嚴(yán)格二套住房購(gòu)房貸款管理，抑制投資投機(jī)性購(gòu)房需求”。3個(gè)月后，由于部分城市投機(jī)性購(gòu)房依然活躍、房?jī)r(jià)地價(jià)持續(xù)上漲，4月17日國(guó)務(wù)院又再次發(fā)出《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新國(guó)十條”），通知明確指出，為切實(shí)解決城鎮(zhèn)居民住房問(wèn)題，堅(jiān)決抑制不合理住房需求，地方人民政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，采取臨時(shí)性措施限定購(gòu)房套數(shù)。這兩個(gè)文件為地方政府?dāng)M定住房限購(gòu)政策指明了方向，同時(shí)也對(duì)各地創(chuàng)新推行住房限購(gòu)政策寄予了厚望。不久后，2010年4月30日北京市人民政府便立即貫徹這兩個(gè)政策文件精神，制定實(shí)施了 《貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲文件的通知》，在全國(guó)率先實(shí)施住房限購(gòu)政策，并硬性規(guī)定同一購(gòu)房家庭只能在本市新購(gòu)買(mǎi)一套商品住房。此后，作為一項(xiàng)旨在遏制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的政策創(chuàng)新實(shí)踐，住房限購(gòu)政策又相繼在全國(guó)上海、廣州、深圳、天津等70多個(gè)大中小城市擴(kuò)散。

然而，有些地方城市政府實(shí)施住房限購(gòu)政策的熱情并不高，不是左顧右盼地拖延采納，就是在限購(gòu)條件上悄悄松綁，甚至采用人才落戶(hù)策略對(duì)限購(gòu)政策進(jìn)行消解。這種變相拖延、消解和抵制住房限購(gòu)政策的地方行為嚴(yán)重影響該政策創(chuàng)新擴(kuò)散。而國(guó)內(nèi)外已有研究更多關(guān)注住房限購(gòu)政策的合法性、制約因素、實(shí)施效果及限購(gòu)數(shù)量對(duì)需求供給的影響，很少涉及住房限購(gòu)政策擴(kuò)散內(nèi)在規(guī)律，因而未闡釋這個(gè)過(guò)程中一些核心問(wèn)題。例如，住房限購(gòu)政策擴(kuò)散遵循什么時(shí)空機(jī)理？住房限購(gòu)政策擴(kuò)散在不同區(qū)域有何差異？城市政府實(shí)施限購(gòu)有什么樣的價(jià)值取向？怎樣規(guī)范其價(jià)值取向和推動(dòng)創(chuàng)新實(shí)施住房限購(gòu)政策？等等。為此，本文以住房限購(gòu)政策擴(kuò)散規(guī)律為研究主題，希望通過(guò)探討住房限購(gòu)政策擴(kuò)散的時(shí)空演進(jìn)機(jī)理和方式，得出的研究結(jié)論和啟示有助于完善住房限購(gòu)政策擴(kuò)散機(jī)制和推動(dòng)地方政府創(chuàng)新擴(kuò)散住房限購(gòu)政策。

二、理論文獻(xiàn)綜述和理論分析框架

（一）政策擴(kuò)散理論研究綜述

公共政策擴(kuò)散是上個(gè)世紀(jì)70年代公共政策研究領(lǐng)域興起的新的理論增長(zhǎng)點(diǎn)，有關(guān)它的研究應(yīng)始于美國(guó)社會(huì)學(xué)家WALKER，他在1969年便開(kāi)始研究美國(guó)各州之間的政策擴(kuò)散現(xiàn)象，并發(fā)表 《美國(guó)各州之間創(chuàng)新的擴(kuò)散》文章。此后，政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域?qū)W者也開(kāi)始關(guān)注政策擴(kuò)散。經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀(jì)研究，政策擴(kuò)散理論的概念體系、理論基礎(chǔ)和研究方法得到豐富和完善。

在政策擴(kuò)散概念界定上，狹義的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，“政策創(chuàng)新是政策主體發(fā)明一系列原創(chuàng)性的政策理念和政策方案以應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題”。[1]但美國(guó)學(xué)者重新界定政策創(chuàng)新擴(kuò)散，“認(rèn)為不論政策失效和傳播廣度怎樣，只要對(duì)采納它的政府來(lái)說(shuō)是新的即可”[2]。同樣，羅杰斯（Rogers）也認(rèn)為，“公共政策擴(kuò)散是公共政策創(chuàng)新活動(dòng)通過(guò)一定渠道，在一定社會(huì)系統(tǒng)成員中進(jìn)行多次交流”。[3]因此，政策擴(kuò)散也可以被理解為一個(gè)政府的政策選擇受到另外一個(gè)政府影響的過(guò)程。在政策擴(kuò)散的時(shí)空演進(jìn)方面，布朗和考克斯提出了政策擴(kuò)散過(guò)程的三大規(guī)律，即時(shí)間上的“S曲線(xiàn)”定律、空間上的“臨近效應(yīng)”及區(qū)域內(nèi)的“領(lǐng)導(dǎo)者—追隨者”層級(jí)效應(yīng)[4]。在擴(kuò)散機(jī)制方面，安德魯（K arch Andrew）認(rèn)為，“在分析公共政策擴(kuò)散時(shí)，要關(guān)注地理近鄰、模仿、效仿、競(jìng)爭(zhēng)等因素”[5]。在擴(kuò)散方式上，貝瑞夫婦（Berry）以政府間關(guān)系理論為基礎(chǔ)，歸納政策創(chuàng)新擴(kuò)散四種模式：全國(guó)互動(dòng)模式、區(qū)域擴(kuò)散模式、“領(lǐng)先—跟進(jìn)”模型和垂直影響模型等[6]。而我國(guó)學(xué)者王浦劬將政策擴(kuò)散模式劃分為自上而下的層級(jí)擴(kuò)散模式、自上而下的吸納輻射擴(kuò)散模式、同一層級(jí)區(qū)域或部門(mén)間擴(kuò)散模式及不同發(fā)展水平區(qū)域間的跟進(jìn)模式[7]。至于擴(kuò)散理論，多賓（Dobbin，F(xiàn)rank）主張從建構(gòu)主義理論、強(qiáng)制理論、競(jìng)爭(zhēng)理論和學(xué)習(xí)理論等角度解釋政策擴(kuò)散現(xiàn)象[8]。這些理論研究成果雖然未完全達(dá)成共識(shí)，但為本文研究住房限購(gòu)政策擴(kuò)散中城市政府行為及其影響機(jī)制提供了視角，同時(shí)也對(duì)進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)和理解住房限購(gòu)政策擴(kuò)散規(guī)律有著重要的指導(dǎo)意義。

然而，對(duì)住房限購(gòu)政策擴(kuò)散的研究，國(guó)內(nèi)學(xué)者劉瓊、職朋等人運(yùn)用政策擴(kuò)散理論，采用事件史分析法分析影響住房限購(gòu)政策的因素[9]，曹清峰研究“鄰近效應(yīng)”[10]、中央和地方間的博弈[11]對(duì)實(shí)施住房限購(gòu)政策的影響；閆建、婁文龍運(yùn)用多源理論分析我國(guó)住房限購(gòu)政策變遷過(guò)程，并將其劃分為政策提出、政策強(qiáng)化和政策分化三個(gè)階段[12]。顯然，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)住房限購(gòu)政策擴(kuò)散的研究還處于起步探索階段，主要集中在住房限購(gòu)政策擴(kuò)散的影響機(jī)制和時(shí)間階段，還沒(méi)有學(xué)者構(gòu)建一個(gè)理論分析框架，從公共政策視角系統(tǒng)研究我國(guó)城市住房限購(gòu)政策擴(kuò)散的時(shí)空演進(jìn)機(jī)理。在此背景下，本文基于政策擴(kuò)散理論，深入分析我國(guó)住房限購(gòu)政策擴(kuò)散時(shí)空演進(jìn)機(jī)理、中央與地方之間的住房政策擴(kuò)散、利益博弈和擴(kuò)散方式，并嘗試從制度建設(shè)視角提出自己對(duì)創(chuàng)新住房限購(gòu)政策擴(kuò)散的啟示。

（二）理論分析框架

作為一項(xiàng)旨在抑制房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)的政府宏觀(guān)調(diào)控創(chuàng)新舉措，住房限購(gòu)政策已經(jīng)被廣泛運(yùn)用到公共政策研究領(lǐng)域，不過(guò)目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界系統(tǒng)研究住房限購(gòu)政策擴(kuò)散的文獻(xiàn)卻付之闕如。與已有文獻(xiàn)相比，本文在研究方法和研究?jī)?nèi)容上有一定的創(chuàng)新性，具體表現(xiàn)為：一方面，筆者基于政策擴(kuò)散理論，首次通過(guò)構(gòu)建理論分析框架（詳見(jiàn)圖1），采用政策文本分析法，對(duì)我國(guó)72個(gè)城市住房限購(gòu)政策文本進(jìn)行梳理和對(duì)比分析；另一方面，筆者從時(shí)間、空間、內(nèi)容、方式四個(gè)維度分析和闡釋住房限購(gòu)政策擴(kuò)散規(guī)律，豐富了住房限購(gòu)政策擴(kuò)散內(nèi)容，也明確了其適用范圍。

圖1 中國(guó)城市住房限購(gòu)政策擴(kuò)散的理論分析框架

三、中國(guó)城市住房限購(gòu)政策的時(shí)間機(jī)理

通過(guò)對(duì)政府公報(bào)和政府網(wǎng)站的搜索，截至2018年7月，我國(guó)至少有72個(gè)城市（不包括縣級(jí)城市）相繼正式發(fā)布住房限購(gòu)的政策文件，本研究以這些文件的住房限購(gòu)政策為對(duì)象。為準(zhǔn)確把握我國(guó)城市住房限購(gòu)政策的時(shí)間演變趨勢(shì)，筆者以住房限購(gòu)政策實(shí)施時(shí)間為橫坐標(biāo)，以住房限購(gòu)政策擴(kuò)散積累量為縱坐標(biāo)，制作了住房限購(gòu)政策在我國(guó)城市擴(kuò)散的趨勢(shì)圖（詳見(jiàn)圖2）。由趨勢(shì)圖可知，自實(shí)施以來(lái)住房限購(gòu)政策存在明顯擴(kuò)散效應(yīng)，并在擴(kuò)散時(shí)間上也呈現(xiàn)前后都陡峭的“S型”曲線(xiàn)，符合公共政策擴(kuò)散的一般規(guī)律。根據(jù)趨勢(shì)圖中的擴(kuò)散曲線(xiàn)，又可以清晰看到2010-2011年擴(kuò)散累積數(shù)量增長(zhǎng)相當(dāng)快，2012年以后幾年政策采納的累積量極少，但2017年以后累積量又快速增長(zhǎng)。因此，可以2012年、2017年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，將整個(gè)擴(kuò)散過(guò)程劃分為三個(gè)階段。

圖2 住房限購(gòu)政策在中國(guó)城市的擴(kuò)散趨勢(shì)

（一）第一階段，快速擴(kuò)散階段（2010—2011年）。這階段既是我國(guó)住房限購(gòu)政策進(jìn)入第一輪調(diào)控階段，也是中央行政指令主導(dǎo)的階段。該階段政策采納主要局限于全國(guó)省會(huì)城市、副省級(jí)城市和直轄市。住房限購(gòu)政策在這些城市間呈現(xiàn)快速擴(kuò)張趨勢(shì)，僅兩年時(shí)間就有46個(gè)政策采納城市（詳見(jiàn)表1），累積采納數(shù)達(dá)總城市數(shù)的63.8%。為什么此時(shí)擴(kuò)散如此之快？根據(jù)公共政策擴(kuò)散理論，地方政府的自主政策創(chuàng)新會(huì)不同程度受到來(lái)自中央政府的影響，甚至中央政府可以通過(guò)激勵(lì)或強(qiáng)制方式推進(jìn)政策擴(kuò)散。由此，2010年4月17日國(guó)務(wù)院發(fā)布了“新國(guó)十條”，明確提出，“地方人民政府可根據(jù)實(shí)際情況，采取臨時(shí)性措施，在一定時(shí)期內(nèi)限定購(gòu)房套數(shù)”。不久，9月30日住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部、監(jiān)察部也聯(lián)合發(fā)出 《關(guān)于進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)發(fā)〔2010〕10 號(hào)文件的通知》（建房〔2010〕155 號(hào)文），要求各地政府研究制定落實(shí)“新國(guó)十條”的實(shí)施細(xì)則。這兩個(gè)文件都是強(qiáng)制性政策，明顯對(duì)各地房?jī)r(jià)過(guò)高、上漲過(guò)快城市的房地產(chǎn)調(diào)控產(chǎn)生了強(qiáng)大影響力，成為住房限購(gòu)政策加快擴(kuò)散步伐的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。截至2011年年底，為貫徹中央政府住房調(diào)控指示精神，防止房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)度炒作，全國(guó)不少大中小城市紛紛采取限購(gòu)政策，住房限購(gòu)政策先后在北京、上海、深圳、廣州等46個(gè)一二三線(xiàn)城市陸續(xù)實(shí)施，并進(jìn)入快速擴(kuò)散階段?？梢?jiàn)，上級(jí)政策壓力和推力是影響政策擴(kuò)散的重要因素。

（二）第二階段，基本停滯階段（2012—2016年）。經(jīng)歷了第一輪擴(kuò)散后，從2012年到2016年期間，實(shí)施住房限購(gòu)政策的城市由46個(gè)增加到51個(gè)。這一階段的主要特征是采納城市增加量少，僅僅增加了淄博、莆田、景德鎮(zhèn)、東莞、珠海5個(gè)城市，五年間累積采納的新城市只占總量的0.69%。顯然，此階段政策采納城市緩慢增加，且擴(kuò)散曲線(xiàn)幾乎處于平衡狀態(tài)，因而住房限購(gòu)政策擴(kuò)散總體上處于停滯狀態(tài)。這和當(dāng)時(shí)中央房地產(chǎn)宏觀(guān)調(diào)控思路發(fā)生變化、第一輪住房限購(gòu)政策擴(kuò)散成效明顯有著重大關(guān)系。在我國(guó)新一屆政府領(lǐng)導(dǎo)人選舉產(chǎn)生后，2013年11月9日至12日黨的十八屆三中全會(huì)就提出要正確處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。不久，在對(duì)我國(guó)主要城市開(kāi)展為期一周的調(diào)研后，住建部于2014年5月也提出不刺激也不打壓房地產(chǎn)市場(chǎng)，應(yīng)重視市場(chǎng)規(guī)律對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。同時(shí)，第一輪住房限購(gòu)政策擴(kuò)散在一定程度上抑制住房市場(chǎng)的供給和需求，如改變了房地產(chǎn)交易市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)、不少限購(gòu)城市出現(xiàn)房地產(chǎn)成交量明顯下降。同時(shí)它客觀(guān)上也導(dǎo)致房地產(chǎn)企業(yè)資金緊張、地方政府財(cái)政收入減少，甚至引起一些地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)也發(fā)出要求取消住房限購(gòu)的呼聲。結(jié)果，在中央政府住房限購(gòu)宏觀(guān)調(diào)控力度明顯放緩、房地產(chǎn)庫(kù)存過(guò)剩及取消限購(gòu)呼聲高漲的背景下，潛在的政策采納者轉(zhuǎn)為真正付諸實(shí)際行動(dòng)的城市數(shù)量自然急劇減少，也沒(méi)有多少新城市加入住房限購(gòu)陣營(yíng)，住房限購(gòu)政策擴(kuò)散因此處于基本停滯階段。

（三）第三階段，加速擴(kuò)散階段（2017—2018年）。這也是我國(guó)城市住房限購(gòu)政策的新一輪調(diào)控階段，這一階段的突出特征是新一輪住房限購(gòu)政策擴(kuò)散速度明顯加快，實(shí)施城市以房?jī)r(jià)上漲過(guò)快的東南沿海城市和河北三四線(xiàn)城市為主，新增城市達(dá)21個(gè)（詳見(jiàn)表1），占總量的29%。在經(jīng)歷基本停滯階段后，為什么2017—2018年住房限購(gòu)政策會(huì)突然加速擴(kuò)散？這與地方住房?jī)r(jià)格再次反彈、中央再次強(qiáng)調(diào)地方住房限購(gòu)政策調(diào)控作用有著密切關(guān)系。從2014年開(kāi)始，在房地產(chǎn)亟需去庫(kù)存背景下全國(guó)不少城市陸續(xù)取消住房限購(gòu)政策，從而導(dǎo)致商品房供不應(yīng)求和房?jī)r(jià)過(guò)快上漲。此次上漲具有漲幅過(guò)快、漲到新高等特點(diǎn)，并且不再局限于北上廣、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市大城市，還很快蔓延到東南沿海三四線(xiàn)城市。因此，為有效遏制全國(guó)不少城市房?jī)r(jià)反彈蔓延趨勢(shì)，2016年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，并提出因城施策、分類(lèi)指導(dǎo)的思想。在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議一再敦促下，住房限購(gòu)政策便開(kāi)始在東南沿海三四線(xiàn)城市擴(kuò)散，到2017年第三季度絕大部分城市恢復(fù)限購(gòu)政策。截至2018年7月，加速擴(kuò)散階段全國(guó)至少又有21個(gè)城市在新一輪調(diào)控中實(shí)施限購(gòu)。

四、中國(guó)城市住房限購(gòu)政策的空間機(jī)理

（一）區(qū)域近鄰效應(yīng)顯著

從“空間上來(lái)看，中國(guó)公共政策擴(kuò)散呈現(xiàn)出四種地理擴(kuò)散效應(yīng)，即近鄰效應(yīng)、等級(jí)效應(yīng)、軸向效應(yīng)、集聚效應(yīng)等”。[13]但是，不是所有的政策擴(kuò)散都會(huì)呈現(xiàn)這四種效應(yīng)。為考察我國(guó)城市住房限購(gòu)政策的空間擴(kuò)散趨勢(shì)，筆者根據(jù)我國(guó)大陸常用地劃分的七個(gè)區(qū)域 （華北、華東、華南、華中、西北、西南、東北）考察其擴(kuò)散趨勢(shì)（詳見(jiàn)表1）。由此表不難看出，住房限購(gòu)政策的空間擴(kuò)散趨勢(shì)也呈現(xiàn)較為集中的特點(diǎn)，這特點(diǎn)主要分布在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的華東區(qū)域和受北京影響大的華北區(qū)域。例如，在快速擴(kuò)散階段，地理位置毗鄰的浙江省城市寧波、溫州、蘇州、杭州都相繼在2010年的7月5日、10月12日、10月29日和2011年3月1日實(shí)施住房限購(gòu)政策；又如，在擴(kuò)散加速階段，同處華北區(qū)域的河北省滄州、秦皇島、唐山、保定、張家口、廊坊等城市也相繼在2017年的3月23日、5月 16日、5月 18日、5月 23日、5月 24日、6月2日實(shí)施限購(gòu)。這兩個(gè)區(qū)域的相鄰城市都相繼在極為相近的時(shí)間實(shí)施住房限購(gòu)政策，都呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域近鄰效應(yīng)。究其原因，從政策擴(kuò)散機(jī)制角度分析，除了因?yàn)樗鼈冇蓄?lèi)似的資源稟賦、發(fā)展目標(biāo)和相近的地理位置、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素外，相鄰城市之間相互激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)也是區(qū)域近鄰效應(yīng)顯著重要的因素。這對(duì)在同類(lèi)區(qū)域城市如何利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制推行住房限購(gòu)政策也有一定的啟發(fā)。

表1 中國(guó)城市住房限購(gòu)政策的區(qū)域擴(kuò)散情況

（二）區(qū)域擴(kuò)散范圍差異大

我國(guó)幅員遼闊，住房限購(gòu)政策擴(kuò)散在全國(guó)雖有一定普遍性，但各地區(qū)差異性也較大。結(jié)合表1可知，在七大擴(kuò)散區(qū)域中，東北區(qū)域住房限購(gòu)政策只沿著大連、沈陽(yáng)、哈爾濱、長(zhǎng)春方向向北擴(kuò)散；華北京津冀區(qū)域雖然直接受到北京影響，但擴(kuò)散力度不大，擴(kuò)散朝著石家莊、天津、呼和浩特進(jìn)行；西北區(qū)域、西南區(qū)域和華中區(qū)域的擴(kuò)散范圍都不大，西北僅有銀川、西安、蘭州、烏魯木齊等四個(gè)城市推行住房限購(gòu)政策，西南區(qū)域也只有南寧、貴陽(yáng)、重慶、昆明等城市，華中區(qū)域還只有武漢、鄭州、長(zhǎng)沙三大城市。相比之下，華東區(qū)域住房限購(gòu)政策的擴(kuò)散幅度、擴(kuò)散范圍明顯變大，先后有上海、南京、溫州、青島、舟山等32個(gè)大中小城市推行住房限購(gòu)政策，華南區(qū)域的擴(kuò)散幅度雖不大，但涉及的范圍比較廣，陸續(xù)有廣州、深圳、佛山等12個(gè)城市實(shí)行限購(gòu)。那么為什么華東、華南地區(qū)擴(kuò)散范圍大？這除了中央強(qiáng)制其推行限購(gòu)政策的壓力過(guò)大之外，同時(shí)與華東、華南地區(qū)一線(xiàn)城市上海、廣州推行的住房限購(gòu)政策影響力極大也有關(guān)。據(jù)國(guó)內(nèi)學(xué)者相關(guān)研究，“上海8條政策中以2011年1月31日《上海市限購(gòu)令細(xì)則》和2016年11月28日《上海關(guān)于促進(jìn)本市房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康有序發(fā)展進(jìn)一步完善差別化住房信貸政策的通知》兩條限購(gòu)令影響作用最為明顯；廣州2016年10月4日的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)廣州市房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的意見(jiàn)》影響也最明顯，范圍最廣”[14]。 由此可見(jiàn)，我國(guó)一線(xiàn)城市上海、廣州一直是華東、華南區(qū)域政策創(chuàng)新陣地，在該區(qū)域推行住房限購(gòu)政策扮演著重要的楷模角色，從而也導(dǎo)致華東、華南地區(qū)住房限購(gòu)政策擴(kuò)散與其他地區(qū)有著明顯差異。因此，為在全國(guó)有效實(shí)施住房限購(gòu)政策，如何繼續(xù)有效發(fā)揮它們對(duì)實(shí)施住房限購(gòu)政策的示范性作用也至關(guān)重要。

五、住房限購(gòu)政策內(nèi)容擴(kuò)散的特征

（一）簡(jiǎn)單機(jī)械的政策模仿

所謂住房限購(gòu)政策就是 “中央政府選擇所有直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市和部分房?jī)r(jià)過(guò)高、上漲過(guò)快的城市為住房限購(gòu)城市，限購(gòu)城市的地方政府再確定具體的住房購(gòu)買(mǎi)量限制區(qū)域并規(guī)定戶(hù)籍、社會(huì)保險(xiǎn)或個(gè)人所得稅繳納以及住房擁有狀況不同的購(gòu)房人在限購(gòu)區(qū)域所能購(gòu)買(mǎi)最大住房數(shù)量的行政措施”[15]。在這樣的住房限購(gòu)政策擴(kuò)散初期，北京2010年4月30日率先發(fā)出貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲文件的通知，接著，上海、深圳、寧波等45個(gè)大城市相繼效仿。進(jìn)入2017年第二輪擴(kuò)散階段，東南沿海泉州、無(wú)錫、煙臺(tái)等三四線(xiàn)城市相繼實(shí)施限購(gòu)。經(jīng)過(guò)兩輪效仿式擴(kuò)散，住房限購(gòu)政策擴(kuò)散形成多個(gè)地區(qū)普遍存在的 “政策趨同”現(xiàn)象，即大多數(shù)城市政府都爭(zhēng)先恐后地根據(jù)國(guó)務(wù)院“新國(guó)十條”、《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問(wèn)題的通知》中可以采取臨時(shí)強(qiáng)制性措施、符合條件的家庭限購(gòu)1套住房等規(guī)定，將其復(fù)制到本地區(qū)，從而制定出本地方住房限購(gòu)細(xì)則，且限購(gòu)細(xì)則的限購(gòu)對(duì)象、限購(gòu)數(shù)量、限購(gòu)區(qū)域、限制貸款等政策內(nèi)容大同小異，特別是限購(gòu)范圍、限購(gòu)時(shí)間內(nèi)容幾乎完全相同。由此可見(jiàn)，在擴(kuò)散內(nèi)容上大多數(shù)城市政府以簡(jiǎn)單機(jī)械的模仿為主，住房限購(gòu)政策創(chuàng)新性和再生力不足，沒(méi)有充分考慮住房限購(gòu)政策的屬性和局限性對(duì)住房限購(gòu)政策的負(fù)面作用。這給投機(jī)商在不同城市炒房盈利提供了空間，滋生了房地產(chǎn)市場(chǎng)投機(jī)現(xiàn)象，也影響了住房市場(chǎng)宏觀(guān)調(diào)控整體效果。

（二）央地之間的利益博弈

公共政策擴(kuò)散過(guò)程從本質(zhì)上說(shuō)就是公共政策制定和實(shí)施過(guò)程，而公共政策本來(lái)就是對(duì)社會(huì)價(jià)值和社會(huì)利益的權(quán)威性分配。在住房限購(gòu)政策擴(kuò)散過(guò)程中，對(duì)限購(gòu)城市地方政府而言，不管從理論上還是實(shí)踐上來(lái)說(shuō)，推行住房限購(gòu)政策都會(huì)影響該城市房地產(chǎn)需求，造成需求下降、房地價(jià)格下降及土地財(cái)政收入減少。結(jié)果，地方政府往往注重的是住房限購(gòu)政策的實(shí)施是否有利于地方財(cái)政收支和擴(kuò)大政績(jī)（GDP增長(zhǎng)率），而中央政府強(qiáng)制推行限購(gòu)的目的是確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，主張房?jī)r(jià)溫和平穩(wěn)上升，因而兩者注重的目標(biāo)并非完全一致。因此，在實(shí)施住房限購(gòu)政策時(shí)兩者之間必然出現(xiàn)利益博弈，利益博弈構(gòu)成住房限購(gòu)政策擴(kuò)散的一大特征。在中央集權(quán)單一制國(guó)家，當(dāng)?shù)胤胶椭醒胫g出現(xiàn)利益博弈時(shí)，雖然地方政府不會(huì)直接對(duì)抗中央政府，但也可能會(huì)事先通過(guò)制定短期有效的地方“限購(gòu)令”來(lái)降低執(zhí)行中央政策的力度，并為住房限購(gòu)政策“松綁”找到依據(jù)。例如，2011年1月26日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議推出的 “新國(guó)八條”為地方住房限購(gòu)政策的有效期加上“在一定時(shí)期”的硬性規(guī)定，為落實(shí)這一規(guī)定精神，石家莊版本的調(diào)控細(xì)則規(guī)定住房限購(gòu)實(shí)施的范圍在市五區(qū)和高新區(qū)范圍之內(nèi)，但規(guī)定的限購(gòu)政策有效期僅到2011年12月31日，有效期還不到1年。另外，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2014年7月，全國(guó)實(shí)施限購(gòu)的46個(gè)城市已有近六成的城市松綁，并且各城市都在房地產(chǎn)去庫(kù)存背景下陸續(xù)取消住房限購(gòu)政策。

六、中國(guó)城市住房限購(gòu)政策的擴(kuò)散方式

（一）中央對(duì)地方的強(qiáng)制擴(kuò)散

公共政策擴(kuò)散理論認(rèn)為，地方政府政策擴(kuò)散受上級(jí)政府影響，上級(jí)政府通過(guò)強(qiáng)制或利益激勵(lì)可加快擴(kuò)散進(jìn)程。在住房限購(gòu)政策擴(kuò)散過(guò)程中，中央政府是重要的推動(dòng)力量。為了遏制全國(guó)城市房?jī)r(jià)過(guò)快過(guò)高增長(zhǎng)和確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，中央政府及其部門(mén)接連出臺(tái)多個(gè)強(qiáng)制性文件，通過(guò)發(fā)布行政命令督促地方城市政府積極出臺(tái)地方性住房限購(gòu)政策。不到一年時(shí)間，“限購(gòu)令”便在全國(guó)17個(gè)城市擴(kuò)散。又如，在中央政府出臺(tái)的“新國(guó)八條”強(qiáng)制下，住房限購(gòu)政策擴(kuò)散初期2011年又有青島、太原、鄭州、重慶、貴陽(yáng)等以省會(huì)城市為主的近30個(gè)城市政府出臺(tái)了實(shí)施細(xì)則。這接連的擴(kuò)散都具有強(qiáng)制性的特征，自然是自上而下的強(qiáng)制型擴(kuò)散方式。在住房限購(gòu)政策強(qiáng)制擴(kuò)散中這種擴(kuò)散方式實(shí)質(zhì)就是基于中央政府和地方政府之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指令與服從關(guān)系，上級(jí)通過(guò)行政命令要求下級(jí)采納和實(shí)施政策的擴(kuò)散方式，它具有擴(kuò)散速度快、擴(kuò)散累積量大、擴(kuò)散效果明顯的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。這也是政策擴(kuò)散的其他方式在如此短時(shí)間里難以擁有的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。

（二）同級(jí)城市之間的平行擴(kuò)散

“同一層級(jí)區(qū)域或部門(mén)擴(kuò)散模型主要體現(xiàn)在鄰近區(qū)域、城市間的公共政策擴(kuò)散、部門(mén)公共政策擴(kuò)散及區(qū)域公共政策位移擴(kuò)散三個(gè)方面。”[16]在我國(guó)城市住房限購(gòu)政策擴(kuò)散中，地理上同級(jí)城市間的公共政策擴(kuò)散方式是否存在呢？事實(shí)上是肯定的。同級(jí)城市間的擴(kuò)散實(shí)際上是政策擴(kuò)散在實(shí)施城市周?chē)泥徑鞘邢劝l(fā)生作用，而那些相對(duì)距離較遠(yuǎn)的城市則要較晚才能感知到政策擴(kuò)散的作用和效果。雖然城市政府有時(shí)為了地方利益訴求可能不推行地方“限購(gòu)令”，有時(shí)還會(huì)等待觀(guān)望，但一旦有同級(jí)近鄰城市采納住房限購(gòu)政策，又擔(dān)心自己落后、不作為而被中央相關(guān)部門(mén)約談和問(wèn)責(zé)，同時(shí)還可能要顧慮同級(jí)城市與之競(jìng)爭(zhēng)同區(qū)域的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和其他資源。這些都促使同級(jí)城市相互學(xué)習(xí)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而促使公共政策在它們之間擴(kuò)散。這種擴(kuò)散體現(xiàn)在住房限購(gòu)政策在同級(jí)城市之間都呈現(xiàn)出顯著的近鄰效應(yīng)，并且在空間上呈現(xiàn)出集聚現(xiàn)象。例如，在房地產(chǎn)第一輪調(diào)控中，華東地區(qū)地理位置相鄰的寧波、杭州、蘇州同級(jí)城市相繼發(fā)布住房限購(gòu)政策；再如，在住房限購(gòu)政策擴(kuò)散加速階段，聚集在河北省境內(nèi)的滄州、廊坊、秦皇島、唐山、張家口等同級(jí)城市政府也都是在2017年極為相近的時(shí)間先后發(fā)布住房限購(gòu)細(xì)則，由此可以得出住房限購(gòu)政策在同級(jí)城市之間呈現(xiàn)出平行擴(kuò)散態(tài)勢(shì)，并往往采用平衡擴(kuò)散方式。

七、結(jié)論和啟示

本文基于公共政策擴(kuò)散理論，通過(guò)構(gòu)建理論分析框架，從時(shí)間、空間、政策內(nèi)容及擴(kuò)散方式四個(gè)維度探究我國(guó)城市住房限購(gòu)政策在全國(guó)72個(gè)城市的擴(kuò)散規(guī)律，研究發(fā)現(xiàn)：第一，時(shí)間上住房限購(gòu)政策擴(kuò)散隨著時(shí)間的推移前后呈現(xiàn)陡峭的“S”型，符合政策擴(kuò)散的一般規(guī)律，并經(jīng)歷了快速擴(kuò)散階段、基本停滯階段及加速擴(kuò)散階段。第二，空間上住房限購(gòu)政策擴(kuò)散主要集中在華東經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域、受北京影響的華北區(qū)域，并在這兩區(qū)域都呈現(xiàn)顯著的近鄰效應(yīng)，地區(qū)地理位置相鄰的同級(jí)城市往往會(huì)相繼發(fā)布住房限購(gòu)細(xì)則。第三，在擴(kuò)散內(nèi)容上，住房限購(gòu)政策擴(kuò)散內(nèi)容呈現(xiàn)簡(jiǎn)單機(jī)械的政策模仿和爭(zhēng)先恐后的利益博弈特征。這些特征是動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，既反映了中央政府對(duì)地方城市政府的縱向強(qiáng)制壓力、地方城市政府之間橫向競(jìng)爭(zhēng)壓力的變遷，也同時(shí)表明城市政府政策創(chuàng)新能力不足，需要完善公共政策內(nèi)容和相關(guān)機(jī)制。第四，擴(kuò)散方式上住房限購(gòu)政策擴(kuò)散采用中央對(duì)地方的強(qiáng)制擴(kuò)散方式和同級(jí)城市間的平行擴(kuò)散方式，強(qiáng)制方式下實(shí)施住房限購(gòu)政策的城市數(shù)量多，且擴(kuò)散作用極為明顯。

根據(jù)上面對(duì)城市住房限購(gòu)政策擴(kuò)散規(guī)律的總結(jié)，可以得出以下幾點(diǎn)啟示：首先，中央應(yīng)充分利用“近鄰效應(yīng)”提出區(qū)域政策導(dǎo)向。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的相互學(xué)習(xí)競(jìng)爭(zhēng)明顯的城市和區(qū)域，加強(qiáng)政策宣傳，采取措施激勵(lì)和促進(jìn)地方城市政府創(chuàng)新本區(qū)域的住房限購(gòu)政策。其次，中央要健全有利于提高地方政府創(chuàng)新意識(shí)的激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。這兩種機(jī)制既有助于激發(fā)城市政府政策創(chuàng)新動(dòng)力，減少地方城市政府簡(jiǎn)單機(jī)械的政策模仿，同時(shí)還有助于城市政府整合多元主體的利益，科學(xué)合理地反映各方利益訴求。最后，中央政府應(yīng)建立和健全督查問(wèn)責(zé)機(jī)制。在限購(gòu)政策擴(kuò)散過(guò)程中必然出現(xiàn)中央和地方利益博弈的情況下，健全的督查問(wèn)責(zé)機(jī)制既可以懲罰變相執(zhí)行或拒不執(zhí)行住房限購(gòu)政策的地方政府行為，同時(shí)也可以發(fā)揮地方城市政府官員推動(dòng)政策創(chuàng)新的主導(dǎo)作用。

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中明確指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義已進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！盵17]眾所周知，當(dāng)前我國(guó)住房問(wèn)題是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，房?jī)r(jià)上漲的速度和幅度都牽動(dòng)著千家萬(wàn)戶(hù)的心，也關(guān)乎人民群眾對(duì)美好生活的向往。換言之，當(dāng)前住房問(wèn)題解決得好與不好甚至關(guān)乎新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾處理得怎樣的問(wèn)題。因此，這就要求我們黨和政府要矢志不渝地提升政府政策創(chuàng)新水平，實(shí)現(xiàn)住房限購(gòu)政策在房?jī)r(jià)上漲過(guò)快過(guò)高城市全覆蓋，并從城市政府住房限購(gòu)細(xì)則的限購(gòu)時(shí)間、限購(gòu)區(qū)域、限售價(jià)格、限購(gòu)對(duì)象以及激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制及督查問(wèn)責(zé)機(jī)制等方面進(jìn)行制度化建設(shè)，為健全住房限購(gòu)政策創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制，促進(jìn)地方城市政府創(chuàng)新執(zhí)行住房限購(gòu)政策，滿(mǎn)足我國(guó)城市居民對(duì)住房的剛性需求提供強(qiáng)有力的制度保障。