基層治理現(xiàn)代化視角下社會組織的發(fā)展路徑
——基于成都市的基層治理實(shí)踐考察

文/（四川行政學(xué)院，四川成都 610072）

內(nèi)容提要：我國的社會治理尤其是基層治理面臨前所未有的困境，政府的“大包大攬”無法解決層出不窮的新狀況，政府部門不得不逐步退出一些領(lǐng)域，讓位給發(fā)展起來的社會組織，并和社會組織緊密合作，以達(dá)成“協(xié)同共治”的目的。通過對成都市社會組織的調(diào)研發(fā)現(xiàn)：政府引導(dǎo)社會組織參與社會治理效果明顯；社會組織已經(jīng)深入到社會生活的方方面面，并且還在不斷發(fā)展；影響社會組織發(fā)展的幾個因素分別是政策、行業(yè)規(guī)范和公益人才。培育社會組織，發(fā)揮社會組織在基層治理中的積極作用，可以從立法與監(jiān)管層面出發(fā)，提供政策支持；也可以從政社合作角度出發(fā)，培育良好的政社合作關(guān)系；還可以加大賦權(quán)，激發(fā)社會組織的內(nèi)生動力；在對社會組織產(chǎn)生約束效力的法律法規(guī)不完善的情況下，還需要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管，對社會組織的治理實(shí)踐進(jìn)行引導(dǎo)規(guī)范。

黨的十八大提出允許社會力量參與到社會治理中來，黨的十九大進(jìn)一步指出要打造共建共治共享的社會治理格局。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的復(fù)雜化，我國的社會治理面臨著前所未有的困難，尤其是基層治理表現(xiàn)出更集中、更尖銳的矛盾。在基層治理過程中，政府的“大包大攬”無法解決層出不窮的新狀況，“一把抓”的政府職能漸漸捉襟見肘，政府開始由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。政府部門不得不逐步退出一些領(lǐng)域，讓位給發(fā)展起來的社會組織，并和社會組織緊密合作，以達(dá)成“協(xié)同共治”的目的，構(gòu)建出以政府主導(dǎo)為基礎(chǔ)，以居民自治為核心，各種社會組織參與其中的多元基層治理機(jī)制，促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。

當(dāng)下中國，社會組織已經(jīng)成為新常態(tài)下中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)中的中堅力量。據(jù)民政部的統(tǒng)計顯示，截至2018年11月底，我國共有81.6萬家依法登記的社會組織。這些社會組織的業(yè)務(wù)范圍涉及科教文衛(wèi)、生態(tài)環(huán)境、社會服務(wù)、工商等諸多領(lǐng)域。從四川省民政廳的數(shù)據(jù)看，截至2019年10月，全省共有各級社會組織4.5192萬家，其中社會團(tuán)體2.0855萬家，民辦非企業(yè)單位2.4161萬家，基金會176家。近五年來，全省社會組織年均增長8%左右，社會組織數(shù)量位居全國第五。全省每萬人擁有社會組織4.85家，高于全國每萬人3.26家的平均水平。目前，成都市社會組織有1.2564萬家，在全國副省級城市中排名第二，占全省27%；每萬人擁有社會組織7.69家，年均增長10%，均高于全省平均水平。從行業(yè)分布看，不同類型社會組織行業(yè)占比不同。社會團(tuán)體中，數(shù)量前四的是農(nóng)業(yè)農(nóng)村、經(jīng)濟(jì)類（含行業(yè)協(xié)會商會）、社會服務(wù)類、文化類，占社會團(tuán)體總數(shù)的58.9%。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)中，由于市、縣兩級有大量的民辦教育機(jī)構(gòu)，特別是幼兒園，教育類獨(dú)占65.4%。基金會占主要比例的是教育類基金會和社會服務(wù)類（含公益慈善類）基金會，分別占比36.7%和21.5%。

一、政府引導(dǎo)社會組織參與治理

綜觀已有研究成果，迄今國內(nèi)社會組織相關(guān)研究成果主要集中在“政府購買、社會治理、政社關(guān)系”三個方面。學(xué)界對于政社關(guān)系的研究在標(biāo)題上使用了很多指向明顯的詞語：控制與賦權(quán)、發(fā)展與控制、發(fā)展，獨(dú)立或嵌入等等，對我國政社關(guān)系基本定義為管控下發(fā)展的模式。就成都市政社關(guān)系來看，更適合用政府引領(lǐng)和帶動的關(guān)系，確切地說政府是以“掌舵者”身份積極引導(dǎo)社會組織參與到社會治理。

（一）黨建引領(lǐng)，推動社會組織參與社會治理

中共四川省委做出 “四同時三同步”要求，深入開展社會組織黨的組織和工作“兩個覆蓋”集中攻堅行動，構(gòu)建社會全領(lǐng)域覆蓋的社會組織黨組織體系，黨組織統(tǒng)籌配置公共服務(wù)資源，整合力量，打造“社會共治、責(zé)任共擔(dān)、資源共享、實(shí)事共辦”的社會治理模式，引導(dǎo)社會組織發(fā)揮優(yōu)勢作用，成為黨在基層的重要執(zhí)政資源。截至2018年底，社會組織納入黨建基數(shù)2.8186萬個，單建黨委92個、黨總支118個、黨支部4602個，覆蓋4812個社會組織，聯(lián)建黨支部942個，覆蓋6847個社會組織，建立功能型黨組織1814個，覆蓋6201個社會組織，黨建覆蓋率40.6%。

成都市通過“黨建組團(tuán)”、設(shè)立商圈（樓宇）社會組織綜合黨委、“工作圈+生活圈”雙圈社會組織黨建等方式，織密黨的組織網(wǎng)絡(luò)，為社會組織參與社會治理夯實(shí)組織基礎(chǔ)，建立社會組織參與社會治理互動機(jī)制。成都市武侯區(qū)制定 《黨建引領(lǐng)社區(qū)發(fā)展治理集中攻堅行動計劃》《城市基層黨建互聯(lián)互動工作方案》等8個配套文件，確定黨建引領(lǐng)社區(qū)治理52項工作任務(wù)和“社區(qū)基金會”“發(fā)展社區(qū)社會企業(yè)”等28個創(chuàng)新項目，明確黨建引領(lǐng)社會組織參與社會治理的時間表和路線圖；改進(jìn)政府購買服務(wù)，對下沉社區(qū)的139項公共服務(wù)和社會管理項目，優(yōu)先給黨組織健全、發(fā)揮作用明顯的社會組織承接。

推進(jìn)社會組織和黨組織“雙孵化”，擴(kuò)充社會治理力量。成都市武侯區(qū)孵化培育社會組織1825個，服務(wù)群眾6.5萬余人次。2018年以來，總劃撥5000萬元專項資金用于339個市級社區(qū)營造、社會工作服務(wù)示范項目，努力發(fā)揮社會組織黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，打造出成都市物流協(xié)會、成都市家禽協(xié)會等60余個專業(yè)社會組織黨建工作品牌。

（二）孵化社會組織，充實(shí)社會組織力量

按照中央和省委、省政府經(jīng)濟(jì)工作要求，成都市民政局創(chuàng)新培育方式，設(shè)立上億專項基金用于培育發(fā)展社會組織。成都市財政從2014年起每年預(yù)算安排2000萬元設(shè)立“培育發(fā)展社會組織專項資金”，歷年來累計投入9500萬元扶持資金支持社會組織服務(wù)項目563個，受益群眾約410萬人次，直接或間接撬動社會資金2億多元投入社會組織的各種社會服務(wù)項目。2016年“培育發(fā)展社會組織專項資金”共扶持160個社會組織服務(wù)項目。到2019年，成都市社會組織服務(wù)覆蓋了750個街道，2000多個社區(qū)，受益群眾約350萬人次。在扶持資金的導(dǎo)向作用下，愛心企業(yè)和各界愛心人士以及基金會紛紛加入到助力社會組織專業(yè)化的行動中，實(shí)現(xiàn)了“上下聯(lián)動，跨界協(xié)作”的良好格局。截至目前，錦江區(qū)的“錦基金”已培育社會組織810個，每萬人擁有社會組織12個?！板\基金”先后資助研發(fā)了“金拇指”大學(xué)生公益項目創(chuàng)新大賽、“錦江區(qū)大學(xué)生社工成長營”、“We創(chuàng)益”團(tuán)隊孵化項目、“TSP”等多個公益品牌項目，逐步形成了從社工人才儲備到社會組織孵化、培育和扶持的全方位服務(wù)體系。

（三）制度規(guī)范政府購買社會組織服務(wù)

2009年，從成都市出臺《關(guān)于建立政府購買社會組織服務(wù)制度的意見》開始，政府購買社會組織服務(wù)初見成效，“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的運(yùn)作模式逐步建立起來。2013年成都市發(fā)布了《成都市關(guān)于做好2014年中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目申報工作的通知》，將專業(yè)的社會組織引入到社會救助的領(lǐng)域中來。再加上后來的“三社聯(lián)動”“三社互動”之類的體制機(jī)制創(chuàng)新，都是圍繞著社會組織參與政府購買服務(wù)而嘗試的各種改革。2018年發(fā)布的《成都市政府向社會組織購買服務(wù)實(shí)施意見》提出了政府購買的具體施行措施，對如何編制部門購買目錄，如何統(tǒng)籌編制購買清單，以及要求及時向社會公布并組織實(shí)施等均做出了詳細(xì)的安排。2019年出臺的《大力推進(jìn)政府向社會組織購買服務(wù)提升公共服務(wù)水平三年行動計劃》更提出到2021年，將在全市形成一套規(guī)范完備的政府購買社會組織服務(wù)制度體系；并首次提出政府購買社會組織服務(wù)占比目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)政府在新增公共服務(wù)支出方面向社會組織購買的比例不低于30%。

成都市錦江區(qū)政府為規(guī)范政府購買社會組織服務(wù)先后出臺了 《成都市錦江區(qū)政府購買社會組織服務(wù)暫行辦法》《成都市錦江區(qū)政府購買社會組織服務(wù)第三方績效評價暫行辦法》2個文件，對政府購買社會組織服務(wù)的原則、范圍、主體、程序、職責(zé)以及項目績效評價等都進(jìn)行了明確規(guī)定，從制度機(jī)制上保證了黨委政府進(jìn)一步推動政府購買社會組織服務(wù)的規(guī)范化、科學(xué)化。另外，《錦江區(qū)政府購買公共服務(wù)項目管理辦法》等文件，把政府部門可以不直接承擔(dān)的社會服務(wù)性、事務(wù)性工作，以及企事業(yè)單位剝離的社會職能和服務(wù)職能，通過委托、購買、授權(quán)等形式交給社會組織承擔(dān)。僅2017年至2019年，全區(qū)已通過政府購買社會組織服務(wù)300余項，涉及項目資金約2億元。

（四）以項目評估的方式管理社會組織

項目制評估是指政府作為公共服務(wù)的購買方，邀請評估專家針對公共服務(wù)項目的投入、產(chǎn)出以及項目執(zhí)行情況等主要指標(biāo)進(jìn)行考評和量化評價。項目制評估貫穿了政府購買的全過程。項目制評估是對社會組織管理工作進(jìn)行衡量的重要環(huán)節(jié)，也是對社會組織登記管理工作進(jìn)行改進(jìn)和完善的重要舉措。成都市規(guī)定獲得3A以上評估等級的社會組織，可以優(yōu)先接受政府職能轉(zhuǎn)移、政府購買服務(wù)以及相關(guān)政府獎勵。成都市民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，社會組織評估是加強(qiáng)社會組織綜合監(jiān)管，促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的具體舉措。參評的社會組織代表表示，在開展對外活動和宣傳時，等級也是社會組織的“信譽(yù)證明”。

項目評估采取自愿報名的方式，報名后經(jīng)過資格審查、自評、初評、評估委員會評審、社會公示公告等程序，再針對基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績效、社會評價、特色亮點(diǎn)五個方面實(shí)行分類評估，圍繞“以評促建、以評促改、以評促管”的目標(biāo)，創(chuàng)新評估思路，優(yōu)化評估內(nèi)容，有效促進(jìn)了社會組織在基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績效、社會評價等方面的規(guī)范發(fā)展。目前，全市獲得評估等級的社會組織達(dá)1900余家。在2019年的評估細(xì)則中，將社會組織黨建指標(biāo)分值由65分提高至150分，突出強(qiáng)化黨在社會組織中的政治核心和方向引領(lǐng)作用；將財務(wù)指標(biāo)分值由115分提高至150分，突出加強(qiáng)社會組織財務(wù)規(guī)范化運(yùn)行及監(jiān)管。在對2018年各個社會組織的評估中，成都市物業(yè)管理協(xié)會等8家社會組織被評為5A等級，13家社會組織被評為4A等級，9家社會組織被評為3A等級，2家社會組織被評為2A等級。

二、成都市社會組織多渠道參與社會治理

成都市社會組織的數(shù)量和規(guī)模在全國副省級城市中名列前茅，在社會治理實(shí)踐中，成都市社會組織也是可圈可點(diǎn)。課題組通過對成都市社會組織的抽樣調(diào)查、主題訪談以及與成都市政府部門的座談，了解到成都市社會組織參與社會治理主要有如下四個方面的成績：

（一）社會組織促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展

鼓勵社會組織特別是行業(yè)協(xié)會商會充分整合民間各種資源，組織招商引資融資投資，成為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推器”。如四川省川商總會2016年成立以來，協(xié)助四川省各級政府在全球范圍內(nèi)組織數(shù)十次招商引資引智活動，成功舉辦各類品牌推介、經(jīng)濟(jì)交流、商業(yè)論壇等活動200余場和組織川商返鄉(xiāng)投資考察活動50余次；四川省浙江商會每年促成浙商在川新增投資項目100余個、資金400多億元；四川省電子商務(wù)協(xié)會以電商推動內(nèi)外貿(mào)網(wǎng)絡(luò)交易額27億元、網(wǎng)絡(luò)零售額實(shí)現(xiàn)3320億元。

（二）社會組織成為公益慈善的中堅力量

截止到2019年10月，四川省登記認(rèn)定慈善組織234個，具有公募資格的慈善組織112個，廣泛分布在扶貧、濟(jì)困、扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫、救災(zāi)、科技、體育、文化、藝術(shù)、生態(tài)環(huán)境、志愿服務(wù)等多個領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計，2018年基金會、慈善會系統(tǒng)共接收捐贈31.11億元，成都市慈善總會捐贈收入2.84億元。

成都市發(fā)起成立6家社區(qū)發(fā)展基金會并通過慈善組織與社區(qū)合作設(shè)立200余只慈善微基金，通過企業(yè)捐贈、居民捐款、基金會配捐、社區(qū)資源置換等社會化方式募集資金，用于培育扶持社區(qū)自組織、社區(qū)志愿服務(wù)團(tuán)隊、社會組織以及支持社區(qū)公益人才培育、社區(qū)營造、社區(qū)賦能等促進(jìn)社區(qū)發(fā)展治理公益項目，給慈善組織參與社會治理現(xiàn)代化提供了很好的模式。

如“義倉”形式的公益組織——愛有戲社區(qū)文化發(fā)展中心（簡稱“愛有戲”）?！傲x倉”這一形式起源于古代。隋朝時期，村民們互幫互助，從家里拿出稻谷資助貧困家庭孩子上學(xué)，災(zāi)年則用“義倉”的糧食開辦粥廠賑濟(jì)災(zāi)民。“愛有戲”通過復(fù)興義倉文化搭建參與式互助平臺，利用社區(qū)內(nèi)部資源解決社區(qū)問題，促成守望相助的鄰里關(guān)系。2011年，“愛有戲”開始了以義倉為核心的社區(qū)互助體系探索，截至2016年底，義倉學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)（組織或個人）已超過260家。

（三）社會組織參與社區(qū)營造

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》明確社區(qū)治理的核心在于政府引導(dǎo)下的社會協(xié)同和公眾參與。成都市政府2016年發(fā)布了《關(guān)于開展城鄉(xiāng)社區(qū)可持續(xù)總體營造行動的通知》，意味著成都市正式啟動社區(qū)營造實(shí)踐。其主要目的是“以居民需求為導(dǎo)向、社會組織為載體、社工人才為支撐，引導(dǎo)居民組織化參與社區(qū)公共事務(wù)”。2018年又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深入開展城鄉(xiāng)社區(qū)可持續(xù)總體營造行動的實(shí)施意見》，提出要在全市城鄉(xiāng)社區(qū)深入實(shí)施社區(qū)營造行動，明確城鄉(xiāng)社區(qū)總體營造目標(biāo)是2018年不低于60%、2019年不低于80%、2020年不低于90%。2018年成都市民政局全年安排資金1700萬元，資助110個市級社區(qū)營造項目，培育扶持社區(qū)基金 （會）273只，募集資金1255.58萬元，推動共建共治共享和諧宜居生活社區(qū)；指導(dǎo)完成300個老舊院落改造的自治組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)老舊院落自治組織“三有一公開”，以自治促改造。

截至2019年10月，累計投入市級資金5220萬元，撬動社會資金配套1094萬元，資助169家社會組織在209個社區(qū)累計實(shí)施441個社區(qū)營造項目，激發(fā)了居民主體意識，廣泛帶動城鄉(xiāng)社區(qū)及居民廣泛參與社區(qū)公共事務(wù)，服務(wù)居民群眾95萬人次，解決社區(qū)公共問題516個，全市89%的城鄉(xiāng)社區(qū)已開展社區(qū)營造行動。民政部在全國社區(qū)治理大會上，充分肯定了成都的做法。

（四）社會組織培育專門人才

社會組織專業(yè)人才的缺乏既有社會組織人才培養(yǎng)渠道相對狹窄、社會組織自身宣傳和品牌經(jīng)營意識不強(qiáng)、力度不大等問題，也有近年來政府與社會組織的“人、權(quán)、物”完全分離導(dǎo)致人才吸納難等原因?；谏鐣M織人才培養(yǎng)渠道狹窄的現(xiàn)狀，2014年，成都市委組織部、錦江區(qū)委在錦江區(qū)委黨校和社會組織孵化中心的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建了全國第一家為社會組織及其工作者提供專業(yè)培訓(xùn)的專門機(jī)構(gòu)——成都社會組織學(xué)院。學(xué)院成立以來，承辦了民政部、江蘇省、深圳市等培訓(xùn)班100余期，培訓(xùn)人數(shù)近萬人次。學(xué)院師資隊伍有高校教師、研究機(jī)構(gòu)的特聘專家，也有成都市社會組織領(lǐng)軍人才隊伍，還有本土街道社區(qū)干部為主的“土專家”隊伍。2016年成都社會組織學(xué)院與中國傳媒大學(xué)、東北財經(jīng)大學(xué)等19家單位一道入選首批全國社會組織教育培訓(xùn)基地。

除了成都社會組織學(xué)院這類專業(yè)的培訓(xùn)學(xué)校外，成都市社會組織也有自己的人才培養(yǎng)計劃。成都公益組織服務(wù)園制定的是階梯式育人計劃。服務(wù)園于2016年啟動了成都公益慈善專業(yè)人才培養(yǎng)計劃，以志愿服務(wù)組織負(fù)責(zé)人及不同崗位的工作人員為主體，開設(shè)人才培訓(xùn)班，集中提升志愿服務(wù)組織各層級、各崗位工作人員專業(yè)能力。計劃分設(shè)以社會組織一線人員為主要對象的公益菜鳥計劃、針對社會組織財務(wù)和傳播人員的專崗培養(yǎng)計劃、聚焦組織中高管理層的中層提升計劃以及督導(dǎo)培養(yǎng)計劃、階梯式的公益人才培養(yǎng)計劃等。

三、社會組織發(fā)展的困境

2019年5月25日下午，郫都區(qū)社會組織服務(wù)園組織了一場關(guān)于社會組織現(xiàn)實(shí)困境的討論會，社會組織負(fù)責(zé)人及民政局、社區(qū)居委會均有代表參與，會議將社區(qū)、政府和社會組織的代表分成了五個小組，討論社會組織存在的問題困境并由此提出對策建議。最終認(rèn)為，影響社會組織發(fā)展的幾個因素分別是政策、行業(yè)規(guī)范和公益人才。經(jīng)過課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，成都市社會組織發(fā)展既有外在制度環(huán)境的困境，也有自身發(fā)展不足的內(nèi)在阻力。

（一）社會組織發(fā)展的外在困境

1.法律規(guī)章制度尚不完善。諾斯的“博弈規(guī)則”認(rèn)為，制度“是人為設(shè)計的，型塑人們互動關(guān)系的一種約束機(jī)制”。社會組織參與社會治理的合法性基礎(chǔ)便是來自規(guī)則和約束機(jī)制。我國目前對于社會組織的約束制度來自法律和管理制度兩個層面。從法律層面來看，我國的改革歷程向來是奉行“摸著石頭過河”的原則，一邊改革一邊發(fā)現(xiàn)不足再一邊加以改進(jìn)。與西方成熟的法律體系有所不同，我國是先改革后立法，一邊改革一邊完善規(guī)章制度。中國的社會組織起步較晚，發(fā)展到現(xiàn)在沒有完備的法律可以遵循，多數(shù)還是停留在政府政策性約束層面。

能對社會組織產(chǎn)生效力的部分法律法規(guī)已經(jīng)滯后于現(xiàn)實(shí)需要，如《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》頒布于1998年，已“暫行”21年?，F(xiàn)實(shí)的情況已經(jīng)千差萬別，舊的政策完全不能適應(yīng)實(shí)際需要，更不用說適應(yīng)社會組織發(fā)展中的許多新情況。其次是現(xiàn)在社會組織遵循的三大基本法規(guī)，即《社會團(tuán)體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》均為以登記為主的程序性規(guī)范，產(chǎn)權(quán)、法人結(jié)構(gòu)、扶持政策、檢查查處等實(shí)體性規(guī)范不足。這些條例法規(guī)屬于基本程序法而非實(shí)體法，制定時間因為較早所以內(nèi)容也就相對滯后，在一些問題上規(guī)定不明確、不健全，已不能適應(yīng)當(dāng)前社會組織發(fā)展及其管理工作的需要。而且，這三個條例均以程序性規(guī)范為主，主要作用在于規(guī)范社會組織登記行為，而對其監(jiān)管缺乏力度和深度，執(zhí)行起來力不從心。另外，現(xiàn)行社會組織法律體系龐雜，缺乏法律位階較高的基本法。民政部牽頭制定 “三合一”《社會組織登記管理條例 （草案征求意見稿）》，仍為國務(wù)院行政法規(guī)，法律位階較低且征求意見多年卻尚未出臺。

2.監(jiān)督評估管理機(jī)制的缺失。政社合作的途徑是通過政府購買社會組織的公共服務(wù)項目來實(shí)現(xiàn)的，以政府購買社會組織服務(wù)為例，當(dāng)多個社會組織符合承接政府購買服務(wù)項目要求時，購買服務(wù)的政府部門會傾向其作為業(yè)務(wù)主管單位的社會組織。再以社會組織等級評估為例，各級各地區(qū)登記管理機(jī)關(guān)分別對在本級本地區(qū)登記的社會組織開展等級評估等等，都是有可能發(fā)生且不太好規(guī)避的現(xiàn)象。和市場交易法則等同，政府購買了社會組織的服務(wù)，同時也就擁有了對服務(wù)供給方——社會組織提供的服務(wù)項目進(jìn)行價格與質(zhì)量監(jiān)管的權(quán)利。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，成都市政府購買社會組織服務(wù)有可能出現(xiàn)幾類風(fēng)險：首先是政府和接受服務(wù)的對象缺乏對服務(wù)項目有效監(jiān)督的途徑和科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)，難以對公共服務(wù)項目制定出合理的標(biāo)準(zhǔn)。加上第三方評估機(jī)構(gòu)缺少權(quán)威和資質(zhì)，那么政府和受眾更無法對提供的服務(wù)項目進(jìn)行監(jiān)管。

從成都市社會組織提供政府購買服務(wù)項目的現(xiàn)狀看，通常采用的是會議形式，也就是在項目實(shí)施的整個過程中，社會組織將項目過程或結(jié)果進(jìn)行匯報或者展示，有時也有專家到現(xiàn)場督導(dǎo)，最后專家對項目認(rèn)定評價。其中，涉及許多的問題：專家的研究領(lǐng)域是否和項目相關(guān)？專家隊伍一般是臨時性組建，是否會影響到評估的全局性和連貫性？以及由本土專家來評估本土項目是否會影響到評估的公平性？等等。目前，成都一些地方嘗試用第三方評估來規(guī)避這個問題，但是依然不能有效起到監(jiān)管的作用，勢必要有更適合的方式來進(jìn)行監(jiān)管。

（二）社會組織發(fā)展的內(nèi)在阻力

1.社會組織自身建設(shè)不足。從國際上社會組織參與治理的實(shí)踐來看，社會組織參與度越深，治理效果越好。我國的社會組織大多數(shù)只能局部、階段性參與到社會治理中，因此難以發(fā)揮出重要作用。成都市社會組織近年來蓬勃發(fā)展，為基層公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)升級注入了活力。但也應(yīng)該看到，其專業(yè)能力不足。我國社會組織發(fā)展仍處于起步階段，由于缺乏社會認(rèn)知、缺乏職業(yè)體系認(rèn)證、職業(yè)前景不明等諸多原因，大大削弱了社會組織的應(yīng)有活力。

與此同時，社會組織作為非營利組織的一類，其最大的特征就是具有自身的使命感，在使命導(dǎo)向下，形成自己的愿景，根據(jù)自身的使命致力于某一領(lǐng)域，并在該領(lǐng)域提供專業(yè)化、規(guī)范化的服務(wù)。一些社會組織對自身的使命、價值觀以及愿景認(rèn)識不清，社會組織公信力不足，甚至有部分社會組織偏離了公益性和非營利性原則，通過不正當(dāng)手段獲取利益，給社會組織整體形象帶來負(fù)面影響。近年來，成都市新都區(qū)民政部門登記注冊的社會組織已達(dá)472家，廣泛分布在教育、衛(wèi)生、社會服務(wù)、文化體育等社會事業(yè)領(lǐng)域。隨著社會組織數(shù)量與質(zhì)量、發(fā)展與監(jiān)管之間矛盾日益突出，部分社會組織出現(xiàn)登記后活動頻次不多、規(guī)避年檢和監(jiān)督的現(xiàn)象，有的逐漸成為 “空殼型”“僵尸型”社會組織，給規(guī)范管理和執(zhí)法監(jiān)察造成困難。

2.遭遇資金和人才的瓶頸。社會組織發(fā)展資金匱乏也成為社會組織人才短缺的一個主要因素。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，成都市社會組織資金來源比較單一，日常運(yùn)作和管理的資金大多數(shù)來自政府購買和補(bǔ)貼資助。來自企業(yè)贊助、個人捐贈或者社會團(tuán)體、基金會等渠道的資金占比不高。有超過七成的社會組織沒有和社會團(tuán)體合作的經(jīng)歷，和基金會合作的社會組織更多。隨著政府改革的深入，政府對于社會組織的補(bǔ)貼資助將會逐步減少，傾向于社會組織自收自支，自主創(chuàng)收。同時，社會組織要發(fā)展壯大，但是政府的資助補(bǔ)貼不足以讓其更大更強(qiáng)。

增強(qiáng)自身的資金力量，不僅是社會組織發(fā)展的需要，也是吸引人才的必要途徑。在香港，大學(xué)社工系的學(xué)生畢業(yè)后進(jìn)入社會組織工作，收入水平可以與公務(wù)員相當(dāng)。而在內(nèi)地城市，由于社會組織大多數(shù)是公益性組織，因此待遇也很低，吸引不了專業(yè)人才的加入。

據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，成都市66%的社會組織員工規(guī)模在20人以下，20人以上的社會組織相對較少，在人員隊伍規(guī)模上處于小、散、弱的階段。社會組織員工專業(yè)結(jié)構(gòu)也不盡合理，約9%的社會組織擁有社會工作專業(yè)學(xué)歷的員工，64%的社會組織中有部分員工是社會工作專業(yè)畢業(yè)，約10%的社會組織人員均不是社會工作專業(yè)人才。能不能引來“金鳳凰”，還得看社會組織是否栽好了“梧桐樹”，只有社會組織本身能留住人才才是上策。

調(diào)研中，一位負(fù)責(zé)人表示：雖然我們社會組織有很多，但具有核心競爭力的專業(yè)社會組織仍然難求。社會組織“通而不?！薄皩６痪钡那闆r較為突出，產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因一方面是社會組織起步較晚，另一方面也是社會組織自身能力不夠，專業(yè)化程度不高造成的?！耙患以陴B(yǎng)老方面夠?qū)I(yè)的社會組織，能夠準(zhǔn)確掌握一個區(qū)域低?？粘怖先说男枨笫鞘裁?，滿足這些需求需要投入多少錢，作為社會組織具體能做什么，這些服務(wù)價值多少。”訪談中一位養(yǎng)老中心的負(fù)責(zé)人談道。專業(yè)性強(qiáng)的社會組織能夠提供更高質(zhì)量的服務(wù)，可以通過專業(yè)化調(diào)查手段了解民眾的需求，針對需求進(jìn)行項目設(shè)計，并通過專業(yè)人士與志愿者等人員的合理配備更好地完成服務(wù)項目。比如網(wǎng)絡(luò)成癮青少年的心理干預(yù)工作必須要有明確的方向，對服務(wù)的群體有明確的調(diào)查和分析，才能實(shí)現(xiàn)術(shù)業(yè)有專攻。

3.對政府政策過于依賴。成都市社會組織與政府合作的比例約占90%，接近九成的社會組織處于和政府合作的依賴狀態(tài)。由此可見，成都市的社會組織和國內(nèi)大多數(shù)地區(qū)情況是一致的，也和之前的學(xué)術(shù)研究成果相吻合。政社關(guān)系中，政府占據(jù)了主導(dǎo)地位。政社關(guān)系的現(xiàn)狀一部分原因是政府無法“放權(quán)”的慣性使然，我國一直以來的“強(qiáng)政府，弱社會”傳統(tǒng)，使得政府的“有形之手”深入到了社會生活的方方面面，我國的社會組織尚處于起步階段，政府在對社會組織的扶持過程中難以完全放手。另一部分原因則是目前社會組織的公信力不夠。在民眾的心里更為信賴政府部門，有事情找政府是他們的一貫思維。

有官辦背景的社會組織更容易得到老百姓的信任，也更容易得到資源已經(jīng)成為常態(tài)。然而，和政府部門的職能重合，甚至在人事安排上也受制于政府的話，就悖離了社會組織的“草根”和“民間”特色。為此，政府也在嘗試改革改變政社之間過于依賴的關(guān)系。四川省民政廳、省發(fā)展改革委在2016年聯(lián)合制定出臺 《全省性行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤試點(diǎn)工作方案》，標(biāo)志著該省正式啟動全省性行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤試點(diǎn)工作。從2016年6月底開始，2016年12月前評估并總結(jié)經(jīng)驗，共有62家全省性行業(yè)協(xié)會商會參與此次脫鉤試點(diǎn)。盡管有“去行政化”的種種努力，迄今為止，成都市社會組織在很大程度上還是依賴于政府的支持，尤其是購買公共服務(wù)提供的資金支持，成為社會組織發(fā)展的主要支撐。

四、社會組織參與社會治理的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路

在黨的十九大報告提出 “打造共建共治共享的社會治理格局”后，全國各地競相出現(xiàn)了許多社會組織參與社會共治的本土實(shí)踐范例，比如溫州的“推位讓治”、杭州的“增量共治”以及南通創(chuàng)新的“四位一體”模式等等。社會組織參與社會治理是政府改革的結(jié)果，也是社會組織自身發(fā)展的需要，更是社會發(fā)展到一定程度，老百姓多元需求的結(jié)果。如何培育好社會組織，發(fā)揮社會組織在基層治理中的積極作用，也是各地政府需要破解的實(shí)際問題。

（一）立法與監(jiān)管：提供政策支援

首先，要盡快健全相關(guān)法律法規(guī)。社會組織、政府、市場三者之間需要厘清功能界限，明確社會組織的法人性質(zhì)和法律身份，保障社會組織發(fā)展過程中不受干擾，明確社會組織和政府、市場合作的領(lǐng)域和方式。

其次，完善監(jiān)督管理機(jī)制。政府如果對購買服務(wù)項目缺乏有效監(jiān)督的途徑和科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)，對于購買服務(wù)的有效性無法保證，可能會同時降低政府的公信力和社會組織的社會地位。根據(jù)民政部《社會組織登記管理機(jī)關(guān)行政執(zhí)法約談工作規(guī)定（試行）》要求，啟動行政約談，加強(qiáng)對社會組織事中事后監(jiān)管，規(guī)范社會組織行為，推進(jìn)社會組織行政執(zhí)法，促進(jìn)社會組織健康發(fā)展。綜合運(yùn)用年檢結(jié)果，將其與社會組織評估、社會組織約談、社會組織抽查、社會組織撤銷登記等日常監(jiān)管緊密結(jié)合，在已有的社會組織第三方評估機(jī)制、社會組織撤銷登記機(jī)制的基礎(chǔ)上，建立社會組織抽查、社會組織約談等工作機(jī)制，進(jìn)一步夯實(shí)社會組織綜合監(jiān)管體系建設(shè)，以此淘汰不合格的社會組織，確保社會組織良性發(fā)展。

（二）合作與獨(dú)立：政社關(guān)系的良性發(fā)展

萊斯特·M.薩拉蒙將政府購買社會組織公共服務(wù)潛在的風(fēng)險歸納為三類：一是社會組織獨(dú)立性缺失；二是社會組織以政府的意志為自身使命；三是過度的官僚化使社會組織逐步蛻變成“準(zhǔn)政府組織”。如前所述，政社合作有利有弊，社會組織一旦履行購買合同中的約定就很難“去政治化”。社會組織從政府獲得的資源越多，也就更依附于政府機(jī)關(guān)，從而逐漸喪失自主性。必須逐步出臺有針對性的購買措施，民政部、財政部、發(fā)改委等相關(guān)部門應(yīng)適時開具政府向社會組織購買公共服務(wù)的項目清單，為社會組織承接政府公共服務(wù)購買提供方便。同時，也需要有頂層設(shè)計和長遠(yuǎn)的規(guī)劃來規(guī)范政社合作的關(guān)系，以減少政社合作的社會成本，避免傷害到剛剛起步發(fā)展的社會組織。

為加快轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會規(guī)范發(fā)展，成都市在2016年10月啟動行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤試點(diǎn)工作，從當(dāng)時依法登記注冊的925個行業(yè)協(xié)會商會中，選擇15家行業(yè)協(xié)會商會以“穩(wěn)妥推進(jìn)、先易后難、試點(diǎn)先行”的原則進(jìn)行第一批試點(diǎn)。四川省參與試點(diǎn)的行業(yè)協(xié)會商會第一批共有62家，2019年有140家全省性行業(yè)協(xié)會商會參加第二批脫鉤試點(diǎn)。經(jīng)過第一批脫鉤試點(diǎn)，行業(yè)協(xié)會商會協(xié)調(diào)服務(wù)的作用明顯增強(qiáng)了。第一批試點(diǎn)的全省性行業(yè)協(xié)會商會中，有5個申請注銷登記，其余的57個中，已有56個完成編制分離，25個完成資產(chǎn)分離，46個完成房產(chǎn)分離，55個完成黨建分離，56個完成外事分離?！懊撱^不是脫服務(wù)和‘甩包袱’，而是為了進(jìn)一步激發(fā)行業(yè)協(xié)會商會活力?！彼拇ㄊ∶裾d廳長益西達(dá)瓦強(qiáng)調(diào)，在它們自身能力還比較薄弱的情況下，要多給參加試點(diǎn)的行業(yè)協(xié)會商會一些“嫁妝”，扶上馬送一程；要鼓勵它們參與相關(guān)立法、政府規(guī)劃、公共政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等事務(wù)，支持它們增強(qiáng)創(chuàng)新能力；還要把它們作為大眾創(chuàng)業(yè)和萬眾創(chuàng)新的重要平臺，吸引各類人才大展身手。

（三）賦權(quán)與參與：激發(fā)社會組織內(nèi)部能力

社會組織專業(yè)化、規(guī)范化的發(fā)展離不開專業(yè)優(yōu)秀人才，因此，需要大力培育社工人才，以更好的政策杠桿鼓勵優(yōu)秀人才投身到社會組織領(lǐng)域。對此，建議四川省以進(jìn)一步落實(shí)2011年中共中央組織部、民政部等18個部門聯(lián)合發(fā)布的 《關(guān)于加強(qiáng)社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》為支點(diǎn)，加強(qiáng)社區(qū)社會組織人才培養(yǎng)，促進(jìn)社會組織能力提升。鼓勵各地依托現(xiàn)有資源或通過購買服務(wù)方式成立社會組織學(xué)院，建立社會組織人才培訓(xùn)基地，推進(jìn)社會組織品牌的建設(shè)。通過專業(yè)化培訓(xùn)，著力培養(yǎng)一批熟悉社會組織運(yùn)作、具備專業(yè)服務(wù)能力的社會組織負(fù)責(zé)人和業(yè)務(wù)骨干。不斷完善社會組織自身發(fā)展規(guī)劃和品牌塑造，指導(dǎo)社會組織規(guī)范開展活動，提升服務(wù)績效和社會公信力。另一方面，針對成都市社會組織“通而不專”“專而不精”的現(xiàn)實(shí)狀況，重點(diǎn)培養(yǎng)和發(fā)展一批行業(yè)典型和精英，使其在專業(yè)領(lǐng)域，比如養(yǎng)老、青少年服務(wù)、公益慈善等領(lǐng)域為社會提供更為精細(xì)化的服務(wù)。在參與社會治理實(shí)踐的過程中，提高獨(dú)立發(fā)展的能力，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。只有健全、規(guī)范合理的組織結(jié)構(gòu)才能獲得社會的信任，才具備獲取資源的能力，在社會治理中彰顯出其獨(dú)有的優(yōu)勢和價值。提高在公共服務(wù)供求、政策制定、執(zhí)行等方面與政府、市場等治理主體的協(xié)同合作，社會組織利用自身的基層優(yōu)勢和專業(yè)特點(diǎn)，發(fā)揮政策倡導(dǎo)功能，積極參政議政、建言獻(xiàn)策，推進(jìn)公共政策民主化、專業(yè)化、科學(xué)化發(fā)展。

（四）引領(lǐng)與督促：規(guī)范社會組織行為

在對社會組織產(chǎn)生約束效力的法律法規(guī)不完善的情況下，社會組織需要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管，對社會組織的治理實(shí)踐進(jìn)行引導(dǎo)規(guī)范。首先，強(qiáng)化社會組織的黨建引領(lǐng)。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，社會組織的治理實(shí)踐才有政治合法性，本著“應(yīng)建盡建”原則，增加黨組織在所有社會組織中的覆蓋率，構(gòu)筑黨建引領(lǐng)拓寬社會組織參與協(xié)商民主渠道，并積極探索不同類型社會組織的黨建形式，創(chuàng)新黨建工作機(jī)制和管理機(jī)制。建立自下而上的交流平臺。在加強(qiáng)社會組織內(nèi)部、社會組織之間協(xié)商民主的基礎(chǔ)上，建立社會組織人才參政議政渠道，增加“兩代表一委員”中社會組織的名額，在政協(xié)中探索設(shè)立社會組織界別，鼓勵社會組織以單位會員等形式加入科協(xié)、工商聯(lián)、社科聯(lián)等群團(tuán)組織。搭建不同主體間的協(xié)商平臺，在政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定上聽取社會組織意見，鼓勵社會組織反映社情民意，參與政治生活。

民政部發(fā)布的 《社會工作者職業(yè)道德指引》，是對從事社會工作的社會工作者制定的工作守則和要遵循的社會工作倫理道德守則。這是基于社會工作者在開展工作時會面對一些特殊人群而提出的，諸如艾滋病患者、毒品吸食人員等。社會組織因其工作性質(zhì)的“非營利性”和“公益性”會遇到非常多需要專業(yè)態(tài)度的工作，對社會組織成員的志愿精神提出更高的要求。如果志愿精神缺失，甚至產(chǎn)生腐敗和組織失信等涉及道德失范問題，則有必要構(gòu)建社會組織的倫理價值觀，加強(qiáng)對成員進(jìn)行社會主義核心價值觀教育，培養(yǎng)社會組織工作人員的公益精神、誠信意識以及自律精神。通過系統(tǒng)的倫理教育培養(yǎng)社會組織從業(yè)者為了我國公益事業(yè)不懈努力的奉獻(xiàn)精神和為了將我國社會組織發(fā)展壯大的使命感。