行政訴訟調(diào)解在多元糾紛解決機(jī)制中的思考

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，行政訴訟領(lǐng)域立案制度的改革，大量新型行政案件涌入法院。以往較為單一的行政糾紛解決方式難以適應(yīng)多元化糾紛解決的現(xiàn)實(shí)需求，探索新的行政糾紛解決方式勢在必行。在和諧社會(huì)背景下，行政糾紛更多以協(xié)商的方式解決，這一點(diǎn)與行政訴訟調(diào)解不謀而合。因此，本文將從行政訴訟調(diào)解的必要性和可行性、調(diào)解存在的問題及建議展開論述。

關(guān)鍵詞：行政訴訟調(diào)解;多元糾紛解決機(jī)制;行政訴訟;必要性;可行性

一、引言

行政訴訟調(diào)解，指在行政訴訟過程中，發(fā)生行政糾紛的雙方當(dāng)事人在人民法院的主持和協(xié)調(diào)下，以行政法上的權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成和議而解決行政糾紛的活動(dòng)。行政訴訟調(diào)解具有以下特點(diǎn)：第一，調(diào)解是在行政訴訟程序中進(jìn)行的;第二，調(diào)解以該被訴行政行為合法為前提;第三，行政訴訟調(diào)解堅(jiān)持自愿原則;第四，調(diào)解是針對訴訟標(biāo)的而言的。

對于行政糾紛是否適用調(diào)解這一問題，學(xué)界歷來存在爭論。我國立法基本采用傳統(tǒng)行政法理論中公權(quán)力不可處分原則，認(rèn)為行政糾紛因涉及對行政權(quán)的處分而不適用調(diào)解。以往的行政法立法中以單獨(dú)條款明確了行政法不可以調(diào)解，修正后的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“《行政訴訟法》”）除了重申這一原則外，增加了行政賠償、行政補(bǔ)償以及行政自由裁量類案件作為例外規(guī)定。而現(xiàn)實(shí)中，法院以變通適用調(diào)解即“協(xié)調(diào)和解”方式解決行政糾紛的做法屢見不鮮。可見，《行政訴訟法》并非絕對不適用調(diào)解。而且，隨著新類型行政案件的增多，調(diào)解適用的案件種類也會(huì)越來越多，以往關(guān)于行政訴訟調(diào)解的理論就需要重新審視。

二、行政訴訟適用調(diào)解的必然性和可行性

（一）行政訴訟適用調(diào)解的必然性

隨著社會(huì)發(fā)展，新類型的行政案件數(shù)量持續(xù)增加，加之2015年修訂的《行政訴訟法》進(jìn)行立案制度改革，立案登記制的確立降低了行政案件的準(zhǔn)入門檻，有限的司法資源很難在有限時(shí)間內(nèi)處理眾多的新類型行政案件。所以，拓展新的行政糾紛解決方式對降低法院壓力和緩解社會(huì)矛盾具有重要意義。

中國社會(huì)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府的職能也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。政府不僅是以往的行政命令的發(fā)布者、監(jiān)督者、管理者，而且是公共服務(wù)的提供者。目前，群眾參與社會(huì)管理成為流行趨勢。政府和公民由過去的管理者和被管理者的關(guān)系更多地轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌跫s”或者是合作關(guān)系[1]。在這種社會(huì)治理模式下，選擇較為緩和的糾紛解決方式對行政管理和政策推行具有深遠(yuǎn)意義。而行政訴訟調(diào)解作為一種妥協(xié)而非對抗性的糾紛解決方式，不會(huì)因?yàn)榧m紛徹底破壞雙方當(dāng)事人之間的關(guān)系。

從司法實(shí)踐的角度來看，行政訴訟不適用調(diào)解原則與司法解釋中有限適用調(diào)解的規(guī)定存在矛盾。在行政糾紛處理中，行政訴訟案件以“協(xié)調(diào)和解”方式結(jié)案或者經(jīng)法院勸說當(dāng)事人撤訴的案件占比很大，這其實(shí)就是對行政訴訟調(diào)解的變通適用[2]。出于司法實(shí)踐的需要，我國應(yīng)當(dāng)重新審視行政訴訟調(diào)解并合理制定適用規(guī)則。

（二）行政訴訟調(diào)解的可行性

部分學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟不適合調(diào)解，這主要受公權(quán)力不可處分理論的影響。但行政行為種類眾多，越來越多的行政行為表現(xiàn)出自由裁量的特點(diǎn)，行政訴訟是否適用調(diào)解已經(jīng)不能一概而論。判斷行政糾紛是否適用調(diào)解主要看該行政行為是否合法、行為主體是否具有處分權(quán)以及是否危害社會(huì)公共利益及他人合法權(quán)益。如果行政糾紛中提到的行政行為不涉及合法性判斷，沒有超出處分權(quán)的范圍并且不會(huì)危害第三人，原則上是可以適用調(diào)解的。

三、行政訴訟調(diào)解制度中存在的問題

其一，行政訴訟調(diào)解制度的法律依據(jù)相對薄弱。盡管我國《行政訴訟法》在2015年已經(jīng)列舉了適用行政訴訟調(diào)解的三種例外情形，但也重申了行政訴訟不適用調(diào)解這一原則。因此，從立法原則的角度看，很難將該條款作為行政訴訟調(diào)解制度有效建立的依據(jù)。我國《行政訴訟法》發(fā)展緩慢，對比《中華人民共和國民事訴訟法》里的調(diào)解制度，更加凸顯行政訴訟調(diào)解制度的缺漏。雖然行政訴訟有其特殊性，但是并不能構(gòu)成其不適用調(diào)解的理由。

其二，關(guān)于調(diào)解的適用范圍的列舉方法不合理?！缎姓V訟法》中提到的適用調(diào)解的三種例外情形之間存在重合。我國《行政訴訟法》第60條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解?！标P(guān)于調(diào)解的適用范圍，該規(guī)定采用了行政行為理論類型和行政行為種類的雙重標(biāo)準(zhǔn)，而在行政賠償案件和行政補(bǔ)償案件中，行為主體亦有自由裁量權(quán)。但將所有自由裁量類案件包括在內(nèi)也過于寬泛。

其三，行政訴訟調(diào)解制度會(huì)對行政訴訟制度造成沖擊的認(rèn)識(shí)不合理?，F(xiàn)代社會(huì)，行政糾紛涉及的領(lǐng)域更為寬廣，表現(xiàn)形式更為多元，以往較為單一的行政糾紛解決方式不再能適應(yīng)司法實(shí)踐的需求。因此，近些年多提倡多元化糾紛解決機(jī)制。但有學(xué)者擔(dān)心，行政訴訟調(diào)解是否會(huì)對行政訴訟制度造成沖擊，是否會(huì)降低法院的公信力。

四、完善行政訴訟調(diào)解制度的建議

（一）加強(qiáng)立法，完善行政訴訟調(diào)解的法律依據(jù)

如前文所述，出于現(xiàn)實(shí)的需要，司法實(shí)踐中存在大量以“協(xié)調(diào)和解”為名的變相的調(diào)解制度，但由于缺乏法律依據(jù)以及調(diào)解程序等相關(guān)制度保證，很難有良好的實(shí)施效果。理論發(fā)展總是為實(shí)踐發(fā)展服務(wù)的，既然行政訴訟調(diào)解是出于現(xiàn)實(shí)需要，以法定形式將其固定下來就是制度發(fā)展的必然趨勢。

（二）對行政訴訟調(diào)解適用范圍界定方法的建議

部分學(xué)者主張采用列舉的方式，但列舉方式功能有限且過于僵化，無論采用肯定式列舉還是否定式列舉都容易遺漏。適用調(diào)解的核心是自由裁量權(quán)，不如描述為行政機(jī)關(guān)行使法律法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)，因裁量權(quán)幅度提起的訴訟。

（三）對于行政訴訟調(diào)解和行政訴訟之間關(guān)系的處理

第一，調(diào)解并非前置程序，是否適用調(diào)解取決于當(dāng)事人的選擇。行政訴訟調(diào)解遵循自愿原則，調(diào)解的適用取決于糾紛雙方當(dāng)事人的合意。行政訴訟調(diào)解是在行政訴訟程序下進(jìn)行的，因此行政糾紛雙方當(dāng)事人得以暫時(shí)擺脫行政關(guān)系中的不平等地位，作為原告和被告這樣的平等法律主體而進(jìn)行協(xié)商。調(diào)解是以行政糾紛雙方當(dāng)事人之間的妥協(xié)和讓步來完成的，其中典型的表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)為達(dá)成調(diào)解協(xié)議而讓渡其特殊地位，以解決事實(shí)上地位不平等的問題。因此，不必?fù)?dān)心調(diào)解過程中一方當(dāng)事人受威脅而被迫達(dá)成調(diào)解的情況。調(diào)解因在法院的主持下進(jìn)行，更具權(quán)威性和正當(dāng)性[3]。并且，調(diào)解的適用不會(huì)影響訴權(quán)的行使，如果調(diào)解失敗或者行政機(jī)關(guān)拒絕履行協(xié)議，相對人仍然可以啟動(dòng)訴訟程序。

第二，調(diào)解的適用范圍較小，僅適用于部分自由裁量類案件。在行政糾紛中，我國嚴(yán)格適用有限調(diào)解原則。因此，并非所有行政案件都適用調(diào)解，行政訴訟在解決行政糾紛中的主體地位不會(huì)受調(diào)解影響。調(diào)解可以在訴訟前或者訴訟中的任何一階段進(jìn)行，調(diào)解可以是一審調(diào)解也可以是再審調(diào)解，貫穿行政訴訟程序始終。行政訴訟程序是一個(gè)獨(dú)立的程序，其主持法官和審判人員不同，適用的程序也就不同。

第三，因達(dá)成調(diào)解協(xié)議產(chǎn)生的證據(jù)，不能作為行政訴訟證據(jù)使用。經(jīng)過調(diào)解程序，調(diào)解失敗又轉(zhuǎn)入訴訟程序的，調(diào)解過程中產(chǎn)生的對當(dāng)事人不利的證據(jù)不能作為證據(jù)在行政訴訟程序中使用。為解決糾紛，在達(dá)成調(diào)解協(xié)議的過程中，當(dāng)事人可能會(huì)作出妥協(xié)和讓步，這種讓步勢必會(huì)損害自己的利益，但其目的是達(dá)成調(diào)解協(xié)議獲得利益置換，如果調(diào)解失敗，這種妥協(xié)賴以存在的基礎(chǔ)已經(jīng)不存在，繼續(xù)采用在此種情形下達(dá)成的內(nèi)容，勢必會(huì)損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。

五、結(jié)語

總之，行政訴訟調(diào)解對于拓寬行政糾紛解決方式以及多元化糾紛解決機(jī)制的研究具有重要意義。加強(qiáng)對行政訴訟調(diào)解方面的理論研究符合司法實(shí)踐的發(fā)展需求，也符合和諧社會(huì)推行的需求。對于行政訴訟調(diào)解制度，無論是理論層面還是司法實(shí)踐層面，國外都有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可借鑒。所以，我國未來在行政訴訟相關(guān)立法修改時(shí)，也可以借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)完善行政訴訟調(diào)解制度。

參考文獻(xiàn)：

[1]喻文光.行政訴訟調(diào)解的理論基礎(chǔ)與制度建構(gòu)[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（1）：8.

[2]鄒榮，賈茵.論我國行政訴訟調(diào)解的正當(dāng)性構(gòu)建[J].行政法學(xué)研究，2012（2）：26.

[3]梁秋花.多元化糾紛解決機(jī)制中的行政調(diào)解研究[J].學(xué)術(shù)論壇，2015（2）：148.

作者簡介：李閃閃（1992—），女，漢族，河南新鄉(xiāng)人，碩士，研究方向：憲法與行政法。