相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)劃定的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示

周力

【摘要】本文重點(diǎn)論述了歐盟和美國相對(duì)貧困線的設(shè)定及配套政策。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，本研究基于CFPS數(shù)據(jù)試算了中國相對(duì)貧困線。推薦方案為：根據(jù)家庭規(guī)模加權(quán)，家庭中第一個(gè)成年人賦予權(quán)重為1.0，之后的每一個(gè)14歲及以上的家庭成員賦予0.5的權(quán)重、每一個(gè)14歲以下的家庭成員賦予0.3的權(quán)重。基于此計(jì)算的（成人等效）人均家庭可支配收入低于（成人等效）全國居民可支配收入中位數(shù)的50%，可視為相對(duì)貧困。試算結(jié)果表明，2018年相對(duì)貧困發(fā)生率為22.2%，農(nóng)村地區(qū)為32.4%。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政實(shí)力的差異，有條件的地區(qū)可以適度提高標(biāo)準(zhǔn)。

【關(guān)鍵詞】相對(duì)貧困? 歐盟標(biāo)準(zhǔn)? 美國標(biāo)準(zhǔn)? 相對(duì)貧困線

【中圖分類號(hào)】C913? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.30.019

引言

2020年是中國全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之年，是脫貧攻堅(jiān)收官之年。當(dāng)前，中國農(nóng)村貧困的性質(zhì)發(fā)生了根本性變化，解決相對(duì)貧困問題，已經(jīng)成為中國反貧困政策設(shè)計(jì)中的新議題。世界銀行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：2015年中國的基尼系數(shù)為38.6，高于世界平均水平。解決相對(duì)貧困、避免貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，已然成為我國扶貧事業(yè)的新挑戰(zhàn)。

識(shí)別貧困是解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制所需考慮的首要問題。絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困是衡量收入貧困的兩個(gè)基本概念。前者是指生存概念，即個(gè)人收入不能滿足其基本生存需要（例如：得不到足夠營養(yǎng)）;后者是指社會(huì)包容概念，即個(gè)人收入不能保障其從事正常的社會(huì)生活（Townsend，1979;Sen，1983）。世界銀行在《1981年世界發(fā)展報(bào)告》中指出：“當(dāng)某些人、某些家庭或某些群體沒有足夠的資源去獲取社會(huì)公認(rèn)的、一般都能享受到的飲食、生活條件、舒適和參加某些活動(dòng)的機(jī)會(huì)，就是處于貧困狀態(tài)?！边@是一種相對(duì)貧困的描述。簡(jiǎn)單來說，相對(duì)貧困是指在特定的社會(huì)生產(chǎn)方式和生活方式下，個(gè)人或家庭所擁有的資源，雖然可以滿足其基本的生活需要，但是不足以使其達(dá)到社會(huì)的平均生活水平，通常只能維持遠(yuǎn)低于平均生活水平的狀況。

相對(duì)貧困線的收入閾值一般是平均收入或中等收入的恒定分?jǐn)?shù)。Fuchs（1967）提出了明確的相對(duì)貧困線，他建議將美國貧困線定為當(dāng)前收入中位數(shù)的50%。雖然在美國沒有正式采用，但Fuchs提案已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）以及歐盟統(tǒng)計(jì)局最常見的官方方法，OECD許多國家都在使用（盡管60%的中值比50%更常見）。此外，Ravallion and Chen（2011）還提出了弱相對(duì)貧困線（weakly relative poverty line）。

基于這一背景，本研究將梳理國際相對(duì)貧困線劃定及配套政策，并在此基礎(chǔ)上為我國相對(duì)貧困線劃定提出政策建議。

國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

世界上大多數(shù)國家采用絕對(duì)貧困線測(cè)算其貧困率，只有少數(shù)國家選擇采用相對(duì)貧困線測(cè)算其貧困率。OECD和世界銀行分別統(tǒng)計(jì)了一些國家的相對(duì)貧困發(fā)生率（如圖1所示）。南非最高（26.6%），13個(gè)國家的相對(duì)貧困發(fā)生率在15%以上（約占OECD國家三分之一），美國、以色列、韓國、日本皆位列其中。

從圖1統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，多數(shù)國家相對(duì)貧困發(fā)生率較高。以日本為例，六分之一的人口生活在相對(duì)貧困之中。日本厚生勞動(dòng)省2015年7月公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年日本國民收入的中位數(shù)為244萬日元，人均收入低于該數(shù)值一半即為相對(duì)貧困人群。據(jù)統(tǒng)計(jì)，日本國民收入低于122萬日元的人群比例高達(dá)16.1%。但是，這些國家往往將相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)作為一個(gè)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，并未依據(jù)相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定相應(yīng)政策。

官方設(shè)定相對(duì)貧困線這一做法在歐洲國家尤為普遍。依據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)局的做法和《歐洲2020戰(zhàn)略》，大多數(shù)歐洲國家把面臨貧困風(fēng)險(xiǎn)的人口定義為生活在經(jīng)平均加權(quán)后的可支配收入低于貧困風(fēng)險(xiǎn)線的家庭中的人們。下文將以歐美貧困線為例展開說明。

（一）歐盟相對(duì)貧困政策。1.政策背景。2003年，歐盟統(tǒng)計(jì)局（Eurostat）與奧地利、比利時(shí)、丹麥、希臘、愛爾蘭、盧森堡、挪威達(dá)成協(xié)議，啟動(dòng)了歐盟收入和生活條件統(tǒng)計(jì)（The European Union Statistics on Income and Living Conditions，簡(jiǎn)稱EU-SILC）。該統(tǒng)計(jì)旨在及時(shí)收集有關(guān)收入、貧困、社會(huì)排斥和生活條件等方面的多維微觀數(shù)據(jù)。2004年，15個(gè)歐盟成員國正式開始收集這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。2005年，參加這項(xiàng)統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目的國家擴(kuò)大到歐盟25個(gè)成員國以及冰島和挪威。此后，保加利亞和土耳其于2006年、羅馬尼亞于2007年、瑞士于2008年，克羅地亞和北馬其頓則于2010年，塞爾維亞于2013年分別開始了這項(xiàng)統(tǒng)計(jì)調(diào)查。

2.歐盟相對(duì)貧困線的劃定。歐盟統(tǒng)計(jì)局測(cè)算的相對(duì)貧困發(fā)生率，也稱為“貧困風(fēng)險(xiǎn)率”（at-risk-of-poverty rate）是指人均可支配收入低于貧困風(fēng)險(xiǎn)閾值的人群所占比重。該閾值設(shè)定為經(jīng)平均加權(quán)后全國人均可支配收入中值的60%。根據(jù)歐洲理事會(huì)的決定，貧困風(fēng)險(xiǎn)率是根據(jù)每個(gè)歐盟成員國的實(shí)際情況來衡量的，而不是采用一個(gè)共同的歐盟閾值。

家庭可支配收入是來自每個(gè)家庭成員貨幣收入的加總（包括了工資性收入、經(jīng)營性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入等），并扣除所繳納稅款等。值得注意的是養(yǎng)老金，被算作收入（在社會(huì)轉(zhuǎn)移之前），而不是社會(huì)轉(zhuǎn)移。為了反映家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)的差異，歐盟統(tǒng)計(jì)局基于修訂的OECD標(biāo)準(zhǔn)將人均可支配收入除以“等效成年人”數(shù)量。具體而言，家庭中第一個(gè)成年人賦予權(quán)重為1.0，之后的每一個(gè)14歲及以上的家庭成員賦予0.5的權(quán)重、每一個(gè)14歲以下的家庭成員賦予0.3的權(quán)重。由此，計(jì)算出每個(gè)家庭成員的等價(jià)可支配收入（每個(gè)家庭內(nèi)部的成員都有一樣的折算收入）。應(yīng)當(dāng)指出，歐盟的貧困風(fēng)險(xiǎn)率并不衡量財(cái)富，而是衡量低收入水平的相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)（與同一國家的其他人相比），這種收入不平等往往被視為與犯罪、貧窮和社會(huì)排斥有關(guān)。

所有國家的收入?yún)⒖计诙际乔耙荒甑臄?shù)據(jù)。但英國和愛爾蘭例外，前者是參考調(diào)查當(dāng)年的數(shù)據(jù)、后者是參考調(diào)查前12個(gè)月的數(shù)據(jù)。為統(tǒng)計(jì)持續(xù)的貧困風(fēng)險(xiǎn)率，它的計(jì)算需要跟蹤家庭及個(gè)人超過4年時(shí)間。

3.相對(duì)貧困測(cè)算結(jié)果。2010年，歐盟的貧困風(fēng)險(xiǎn)率（at-risk-of-poverty rate [after social transfers]）為16.5%;2011年至2013年期間變化不大;2014～2016年達(dá)到高峰水平，分別為17.0%、17.2%和17.3%;2017年下降至16.9%。

歐盟國家的貧困風(fēng)險(xiǎn)率存在顯著差異。其中，很多國家有五分之一以上的人口面臨相對(duì)貧困風(fēng)險(xiǎn)，包括羅馬尼亞（23.6%）、保加利亞（23.4%）、立陶宛（22.9%）、拉脫維亞（22.1%）、西班牙（21.6%）、愛沙尼亞（21.0%）、意大利（20.3%）、希臘（20.2%）和克羅地亞（20.0%），塞爾維亞（25.7%）、北馬其頓和土耳其（22.2%）。而相對(duì)貧困風(fēng)險(xiǎn)率較低的為捷克（9.1%）、芬蘭（11.5%）以及冰島（8.8%，2016年數(shù)據(jù)），如圖2所示。

為了進(jìn)行國別間比較，將歐盟各國的貧困風(fēng)險(xiǎn)閾值根據(jù)2007年歐盟統(tǒng)計(jì)局公布的購買力標(biāo)準(zhǔn)（PPS，Purchasing Power Standards）調(diào)整。2017年，歐盟成員國的貧困風(fēng)險(xiǎn)閾值差別很大，從羅馬尼亞的PPS 3，182到奧地利的PPS 14，006不等。塞爾維亞（PPS 3，087）、北馬其頓（PPS 3，179）和土耳其（PPS 3，987）的貧困門檻相對(duì)較低，冰島（PPS 13，116，2016年數(shù)據(jù)）、挪威（PPS 15，740）和瑞士（PPS 16，225）的貧困風(fēng)險(xiǎn)閾值相對(duì)較高。[1]

貧困風(fēng)險(xiǎn)率測(cè)算可以顯示個(gè)人層面的異質(zhì)性，主要表現(xiàn)為：

（1）女性的貧困風(fēng)險(xiǎn)率高于男性。2017年，歐盟各國男性的貧困風(fēng)險(xiǎn)率（社會(huì)轉(zhuǎn)移后）為15.5%，而女性為17.1%。2017年，男女之間貧困風(fēng)險(xiǎn)率之差在如下這些國家較大：愛沙尼亞（6.0%）、拉脫維亞（5.8%）、立陶宛（5.0%）、捷克（4.0%）、保加利亞（3.8%）和斯洛文尼亞（3.2%）。

（2）失業(yè)者是一個(gè)特別脆弱的群體。2017年，在歐盟各國的所有失業(yè)者中，幾乎有一半（47.8%）面臨貧困風(fēng)險(xiǎn)，德國失業(yè)人群的相對(duì)貧困率最高。其他10個(gè)歐盟成員國（立陶宛、保加利亞、馬耳他、拉脫維亞、盧森堡、英國、羅馬尼亞、匈牙利、瑞典和愛沙尼亞）報(bào)告顯示在2017年至少有一半的失業(yè)者面臨貧困風(fēng)險(xiǎn)。與此相反，就業(yè)往往是消除相對(duì)貧困的重要途徑，就業(yè)者面臨貧困風(fēng)險(xiǎn)的可能性要小得多（2017年整個(gè)歐盟各國就業(yè)者的貧困風(fēng)險(xiǎn)率為9.4%）。

（3）2017年，歐盟各國中約七分之一（14.2%）的退休人員面臨貧困風(fēng)險(xiǎn)，特別是東歐國家。退休人員的貧困風(fēng)險(xiǎn)率在愛沙尼亞（46.1%）、拉脫維亞（43.7%）、立陶宛（36.7%）和保加利亞（32.4%）最高，他們約為歐盟各國平均水平的兩倍。

（4）獨(dú)居者最有可能面臨貧困風(fēng)險(xiǎn)。2017年歐盟各國沒有受撫養(yǎng)子女的家庭中，26.0%的獨(dú)居者面臨這種情況。相比之下，有兩個(gè)或兩個(gè)以上成年人的家庭的貧困風(fēng)險(xiǎn)率縮小一半，為11.1%。

4.反貧困措施。歐盟高度發(fā)展了社會(huì)保障體制（social protection systems），包括老年（退休）和遺屬（寡婦和鰥夫）養(yǎng)恤金;失業(yè)救濟(jì)金;與家庭有關(guān)的福利;病殘津貼;與教育有關(guān)的福利;住房津貼;反社會(huì)排斥等。社會(huì)轉(zhuǎn)移支付包括中央、州或地方機(jī)構(gòu)單位提供的社會(huì)救助（見圖3）。

社會(huì)保障福利（social protection benefits）是指以現(xiàn)金或?qū)嵨镄问街苯愚D(zhuǎn)移給家庭和個(gè)人，以減輕其一項(xiàng)或多項(xiàng)明確的風(fēng)險(xiǎn)或需求的負(fù)擔(dān)（通過財(cái)政制度獲得的福利除外）。社會(huì)福利由社會(huì)保障基金、其他政府單位、為家庭服務(wù)的非營利機(jī)構(gòu)、管理無基金社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃的雇主、保險(xiǎn)企業(yè)或管理私人投資社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃的其他機(jī)構(gòu)單位支付給家庭。福利按照八項(xiàng)社會(huì)保護(hù)職能（代表一系列風(fēng)險(xiǎn)或需求）進(jìn)行分類：（a）疾病/醫(yī)療福利：包括帶薪病假、醫(yī)療和藥品供應(yīng);（b）殘疾津貼：包括殘疾撫恤金和向殘疾人提供的商品和服務(wù)（醫(yī)療保健除外）;（c）老年福利：包括養(yǎng)老金和向老年人提供商品和服務(wù)（醫(yī)療保健除外）;（d）遺屬津貼：包括與家庭成員死亡有關(guān)的收入維持和支持，如遺屬撫恤金;（e）家庭/兒童福利：包括與懷孕、分娩、生育和照顧其他家庭成員有關(guān)的支持（醫(yī)療保健除外）;（f）失業(yè)救濟(jì)金：包括由公共機(jī)構(gòu)資助的職業(yè)培訓(xùn);（g）住房福利：包括政府當(dāng)局的干預(yù)措施，以幫助家庭支付住房成本;（h）社會(huì)排斥福利：包括收入支持、酒精和藥物濫用者康復(fù)以及其他雜項(xiàng)福利（醫(yī)療保健除外）。社會(huì)保障福利凈額衡量社會(huì)保障福利支出減去為這些福利支付的稅款和社會(huì)繳款（social contributions paid）。

社會(huì)保障體系所取得的效果在歐盟成員國之間有一定差異。2017年，社會(huì)保障體系將歐盟各國人口的貧困風(fēng)險(xiǎn)率從轉(zhuǎn)移支付前的25.6%降低到轉(zhuǎn)移支付后的16.9%，從而將8.7%的人口提高到貧困風(fēng)險(xiǎn)線以上。但是，社會(huì)轉(zhuǎn)移的影響對(duì)不同國家的影響也是差異化的。比如，芬蘭、丹麥和挪威在社會(huì)轉(zhuǎn)移之后，一半或更多比例的貧困風(fēng)險(xiǎn)人口由于社會(huì)轉(zhuǎn)移而超過了門檻;而對(duì)于另一些國家，社會(huì)轉(zhuǎn)移的影響效果稍弱，由社會(huì)轉(zhuǎn)移而邁過相對(duì)貧困線的比例未超過6%，具體為：保加利亞（5.8%）、葡萄牙（5.3%）、斯洛伐克（5.1%）、意大利（4.9%）、羅馬尼亞（4.7%）和希臘（3.8%）以及塞爾維亞（5.9%）、北馬其頓（3.7%）和土耳其（2.1%）。

（二）美國政策。1.政策背景。美國在過去的55年間，大幅增加了用于反貧困的聯(lián)邦開支，總福利費(fèi)從1963年的每人671美元增加到2018年的每人19，355美元。對(duì)于一個(gè)四口之家來說，雖然貧困門檻是26，200美元，但總福利費(fèi)共計(jì)有77，418美元。聯(lián)邦福利總成本包括13個(gè)大型政府項(xiàng)目的支出以及向低收入美國人提供醫(yī)療保健的醫(yī)療補(bǔ)助計(jì)劃。即使不包括醫(yī)療費(fèi)用（medicaid），1963年，美國為貧困人口每人花費(fèi)是631美元，這一數(shù)字穩(wěn)步上升。到2018年，美國政府為貧困人口每人花費(fèi)了9，152美元，四口之家共計(jì)36，607美元。

2.美國貧困線的劃定。美國的貧困線40多年前由聯(lián)邦政府劃定。劃定的標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)家庭為獲得基本的食物、住房、以及其他基本品的最低收入，且每年都會(huì)根據(jù)通貨膨脹適度調(diào)整門檻。貧困門檻（Poverty Threshold，也稱Poverty Line）是指一個(gè)人或一個(gè)家庭的年收入水平，它決定了一個(gè)人或一個(gè)家庭是否處于貧困狀態(tài)。美國的貧困門檻是以家庭規(guī)模為基礎(chǔ)的，其固有假設(shè)是，兩個(gè)或更多的人住在一個(gè)家庭中更為經(jīng)濟(jì)，因?yàn)樗麄兛梢苑謸?dān)一些費(fèi)用。美國的貧困線以絕對(duì)收入為基礎(chǔ)，并根據(jù)家庭規(guī)模進(jìn)行調(diào)整，每新增一人，皆按0.3511權(quán)重進(jìn)行加權(quán)。

人口普查局將用于確定貧困狀況的家庭收入定義為“貨幣收入”，其包括了個(gè)人或家庭的工資性、經(jīng)營性和財(cái)產(chǎn)性的年收入，不包括大多數(shù)福利，如來自于食物券計(jì)劃（SNAP， Supplemental Nutrition Assistance Program）、住房援助、和所得稅抵免（EITC， Earned Income Tax Credit），但包括了社會(huì)保障和失業(yè)金。2020年，美國一個(gè)四口之家的貧困線為年收入26，200美元。貧困線如表1所示，阿拉斯加和夏威夷的指數(shù)更高。

3.貧困測(cè)算結(jié)果。據(jù)美國人口普查局（U.S. Census Bureau）報(bào)告，2018年美國有11.8%的人口處于貧困狀態(tài)。人口普查局沒有報(bào)告社會(huì)福利如何增加個(gè)人或家庭的收入或生活水平，因?yàn)槿丝谄詹榫謭?bào)告中的收入不包括社會(huì)福利（社會(huì)福利可以使大多數(shù)低收入美國人擺脫貧困）。2018年，美國分類群體的貧困情況為：

（1）老年人貧困率為9.8%，低于總?cè)丝诘呢毨Оl(fā)生率（11.8%）。這得益于社會(huì)保障和醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃發(fā)揮了保護(hù)老年人免受貧困困擾的作用。處于貧困狀態(tài)的老年人一般是那些不工作十年或十年以上的，他們沒有繳納社?？钜援a(chǎn)生足夠的退休養(yǎng)老金。

（2）兒童貧困率為16.2%，約六分之一的兒童處于貧困狀態(tài)，其中許多孩子來自單親家庭。對(duì)許多美國人來說，這是一個(gè)令人不安的貧困數(shù)據(jù)。

（3）在美國，不同種族的貧困發(fā)生率差別很大。黑人貧困率最高，為20.8%，非西班牙裔白人最低，為8.1%。黑人和西班牙裔的貧困率是非西班牙裔白人的兩倍多。

（4）以單身女性為戶主的家庭貧困率為24.9%，是已婚夫婦家庭貧困發(fā)生率（4.7%）的5倍多。美國有1510萬個(gè)單親家庭，占美國家庭總數(shù)的18%。在這些單親家庭中，有370萬個(gè)處于貧困之中，占所有貧困家庭的50%。由此可見，婚姻是抵御貧困的辦法之一。

（5）全職工作的成年人貧困率很低，只有2.3%。美國18至64歲（工作年齡）的成年人中有4490萬人沒有工作，他們占勞動(dòng)適齡成年人的23%，但占貧困勞動(dòng)適齡成年人的63%。

（6）1480萬勞動(dòng)適齡成年人有殘疾，占勞動(dòng)力的8%。他們的貧困率為25.7%。雖然這是一個(gè)很高的貧困率，但其低于29.7%的不工作成年人。

（7）城市居民的貧困率略低于農(nóng)村居民。許多美國人會(huì)猜測(cè)低收入的美國人來自美國大都市地區(qū)的比例更高，但事實(shí)并非如此。

（8）外國出生的非公民的貧困率為17.5%，幾乎是外國出生的歸化公民的兩倍。外國出生的非公民占美國人口的7%，但占美國貧困人口的11%。外籍歸化公民的貧困率為9.9%，略低于11.8%的總?cè)丝凇?/p>

（9）個(gè)人受教育水平對(duì)貧困有著巨大的影響。25歲以上沒有高中文憑的成年人中有24.9%處于貧困狀態(tài)，而擁有大學(xué)學(xué)位的成年人中只有4.4%。

4.基于絕對(duì)貧困線調(diào)整的相對(duì)貧困。據(jù)估計(jì)，實(shí)際生活在貧困中的美國人口可能不到3%。這個(gè)數(shù)字是通過三種方式得出的：

（1）赤貧者調(diào)查。據(jù)人口普查局統(tǒng)計(jì)，美國大約有3%的個(gè)人和家庭每年收入低于2500美元（這是衡量美國絕對(duì)貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)）。如果他們都不參加福利制度，或者他們的參與沒有使他們超過貧困線，那么我們將有3%的人口生活在貧困之中。

（2）消費(fèi)貧困測(cè)度。美國企業(yè)研究所（American Enterprise Institute， AEI）報(bào)告稱，預(yù)計(jì)2018年“消費(fèi)貧困”占美國人口的2.8%。根據(jù)American Enterprise Institute（2019）報(bào)告，“消費(fèi)貧困率低”有三個(gè)原因：（a）收入不包括社會(huì)安全網(wǎng)的凈福利。換言之，像SNAP這樣為窮人購買食品提供電子借記卡的程序不包括在收入中，而是包括在消費(fèi)中。（b）在作為人口普查報(bào)告基礎(chǔ)的調(diào)查中，收入通常被低估，而消費(fèi)則報(bào)告得更準(zhǔn)確。（c）由于多年來通貨膨脹的影響，作為收入衡量基礎(chǔ)的貧困線被高估了。

（3）無家可歸人口統(tǒng)計(jì)。美國人憑直覺知道無家可歸的人生活在赤貧之中。官方統(tǒng)計(jì)的無家可歸者總數(shù)約為55萬人，占總?cè)丝诘?.5%。

根據(jù)以上三點(diǎn)可以推測(cè)，實(shí)際上生活在貧困中的美國人口可能不到3%（社會(huì)安全網(wǎng)政策使得8.8%的貧困者擺脫了赤貧）。

為何說美國的貧困戶并不貧困，而是相對(duì)貧困？人口普查局報(bào)告了以下關(guān)于美國所有貧困家庭狀況的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。例如，93%的貧困家庭都有微波爐;對(duì)住房的總體滿意度達(dá)93%;81%的家庭人均居住面積大于一個(gè)房間;73.5%的家庭食品安全;68%的家庭在基本生活需求方面（租金、抵押、水電費(fèi)、電話費(fèi)、醫(yī)生和牙醫(yī)費(fèi)用）沒有欠款。從家電擁有量也可以看出來，貧困家庭的電器擁有率分別：冰箱98%、壁爐97%、電視96%、微波爐93%、錄像機(jī)83%、空調(diào)83%、手機(jī)81%、洗衣機(jī)69%、干衣機(jī)65%、計(jì)算機(jī)58%、洗碗機(jī)45%。由此可見：大多數(shù)處于貧困狀態(tài)的美國人并不生活在貧困之中。在上述11.8%的貧困人口中，大約70%～80%人口的最低幸福感表明他們沒有生活在貧困之中。因此只有大約3%的人口實(shí)際上生活在絕對(duì)貧困（赤貧）之中，美國實(shí)行的實(shí)際上是一個(gè)相對(duì)貧困線。

根據(jù)CEIC數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)，2018年美國家庭人均純收入31，454美元。如果用1人家庭的貧困線（12，760美元）來對(duì)比，其約為人均純收入均值的40%，為赤貧線（家庭每年收入低于2，500美元）的5倍?？梢姡绹毨Ь€雖是基于絕對(duì)收入水平調(diào)整的，但亦可視為基于人均收入均值40%的相對(duì)貧困線。

5.反貧困措施。貧困的美國人有資格享受13項(xiàng)大型福利計(jì)劃（見表2）。前三個(gè)項(xiàng)目（Negative Income Tax、SNAP和Housing Assistance）可以幫助美國人幾乎擺脫貧困。

然而，由于教育水平低、殘疾、精神疾病、酗酒、吸毒成癮等多種原因，許多美國人沒有參加福利制度。街上無家可歸的人顯然生活在貧困之中，盡管他們可以得到的福利計(jì)劃會(huì)緩解貧困。因此，盡管美國的福利計(jì)劃支出很大，但往往會(huì)忽略那些真正處于貧困、最需要關(guān)注的貧困人群，這是其復(fù)雜福利制度的悲劇之一。

美國人口普查局還測(cè)算貧困差距（U.S. Poverty Gap），其是使個(gè)人或家庭擺脫貧困差距所必需的年收入。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年美國所有貧困人口的貧困差距總計(jì)為1720億美元。貧困差距等于貧困線與個(gè)人或家庭收入之間的差距。例如，一個(gè)四口之家年收入為2萬美元，比26200美元的貧困線低6200美元（6200美元被視為這個(gè)家庭的貧困差距）。美國人口普查局報(bào)告稱，2018年全國貧困差距達(dá)到1720億美元。

2018財(cái)年，美國聯(lián)邦、州和地方政府在貧困項(xiàng)目上的總開支為9710億美元（包括醫(yī)療補(bǔ)助）。這是2018年1720億美元貧困差距的五倍多。盡管支出有所增加，貧困率仍相當(dāng)穩(wěn)定，占人口的11%～15%之間?？梢姡绹嗽絹碓蕉嗟腻X，但并沒有減少貧困人口的數(shù)量。原因可能在于，美國的福利制度設(shè)計(jì)在減少貧困方面是低效的。這些獨(dú)立項(xiàng)目是在50年的時(shí)間里創(chuàng)建的，各項(xiàng)目之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，也沒有總體規(guī)劃。這個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)以實(shí)物利益為中心，而不是現(xiàn)金，并且忽略了許多最需要的人。此外，福利系統(tǒng)助長(zhǎng)依賴。在實(shí)物福利上花費(fèi)了數(shù)萬億美元，使許多人的生活更加舒適。許多美國貧困人口并非一貧如洗，向這些家庭支付福利會(huì)助長(zhǎng)依賴性。

國際經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國的啟示

國內(nèi)學(xué)界僅有零星的幾篇文章對(duì)相對(duì)貧困線進(jìn)行了討論。例如，孫久文、夏添（2019）推薦的農(nóng)村相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)方案是：2021年選用2020年農(nóng)村居民中位數(shù)收入的40%為相對(duì)貧困線，以5年為調(diào)整周期。筆者認(rèn)為，這一方案存在兩個(gè)問題：一是以農(nóng)村居民中位數(shù)40%為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定門檻過低。2018年農(nóng)村居民人均可支配收入的中位數(shù)為13066元，按50%估算門檻值為6533元，若如此，多數(shù)東部省份基本沒有相對(duì)貧困群體。例如，江蘇省2020年之前的絕對(duì)貧困線為年人均收入6000元，據(jù)江蘇省扶貧辦統(tǒng)計(jì)，截至目前還剩6戶、17人未脫貧。如果采用農(nóng)村居民人均可支配收入來計(jì)算相對(duì)貧困線對(duì)于東部地區(qū)而言意義不大。此外，解決相對(duì)貧困必然要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)來看問題，若采用農(nóng)村居民人均可支配收入來衡量，從出發(fā)點(diǎn)可能悖離了相對(duì)貧困線的設(shè)計(jì)初衷。二是采用5年前的收入中位數(shù)可能不夠合理。2018年全國居民人均可支配收入中位數(shù)比2014年上漲38.5%，扣除價(jià)格因素，實(shí)際增長(zhǎng)29.1%。考慮到統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的滯后，2021年相對(duì)貧困線設(shè)定可以采用2020或者2019年的數(shù)據(jù)為參考。

因此，筆者建議參考?xì)W盟貧困線的設(shè)計(jì)中國標(biāo)準(zhǔn)：根據(jù)家庭規(guī)模加權(quán)，家庭中第一個(gè)成年人賦予權(quán)重為1.0，之后的每一個(gè)14歲及以上的家庭成員賦予0.5的權(quán)重、每一個(gè)14歲以下的家庭成員賦予0.3的權(quán)重?；诖擞?jì)算的（成人等效）人均家庭可支配收入低于（成人等效）全國居民可支配收入中位數(shù)的50%，可視為相對(duì)貧困。相對(duì)貧困線可以一年或者兩年一調(diào)。

本文基于中國家庭追蹤調(diào)查（China Family Panel Studies，CFPS）數(shù)據(jù)展開試算。其中，（成人等效）全國居民可支配收入中位數(shù)采用樣本數(shù)據(jù)計(jì)算。研究發(fā)現(xiàn)，2018年相對(duì)貧困率發(fā)生率為22.2%，比2012年下降了3.3個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)村地區(qū)相對(duì)貧困發(fā)生率基本穩(wěn)定在30%左右，2018年，農(nóng)村地區(qū)相對(duì)頻率發(fā)生率為32.4%;而城市地區(qū)相對(duì)貧困發(fā)生率呈現(xiàn)逐步下降的趨勢(shì)，2018年，農(nóng)村地區(qū)相對(duì)頻率發(fā)生率為11.5%（見表3）。

同時(shí)，本文基于CFPS數(shù)據(jù)測(cè)算，2018年，處于絕對(duì)貧困中（人均純收入低于3200元）的群體占6.6%，那么，則存在15.6%的人口處于相對(duì)貧困、但非絕對(duì)貧困之中。

此外，相對(duì)貧困發(fā)生率存在明顯區(qū)域異質(zhì)性。例如，2018年，江蘇省相對(duì)貧困發(fā)生率為6.1%，而云南省為27.3%?？梢?，對(duì)于財(cái)政困難省份，仍需要中央統(tǒng)籌安排扶貧資金。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，歐盟是在各國內(nèi)部設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（而非歐盟統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)），美國區(qū)分出比聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)更高的阿拉斯加和夏威夷。可見，在中國的實(shí)踐中，也可以省為單位設(shè)置相對(duì)貧困線。對(duì)于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份而言，可以推行比國家標(biāo)準(zhǔn)更高的相對(duì)貧困線。比如，上海、北京、天津、浙江、江蘇、廣東等人均可支配收入明顯高于國家平均水平的省份，建議采取更高標(biāo)準(zhǔn)開展先行試點(diǎn)。

（本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“新時(shí)代我國農(nóng)村貧困性質(zhì)變化及2020年后反貧困政策研究”的階段性成果[項(xiàng)目編號(hào)：19ZDA117]，并受到江蘇省高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目[PAPD]的資助）

注釋

[1]eurostat， "Income poverty statistics"， https：//ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php？title=Income_poverty_statistics#At-risk-of-poverty_rate_and_threshold.

參考文獻(xiàn)

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Ravallion M.， Chen S.， 2011， "Weakly Relative Poverty"， Review of Economics and Statistics， 93（4）， pp. 1251-1261.

U.S. Census Bureau， 2013， Extended Measures of Well-Being： Living Conditions in the United States： 2011， Detail Tables， 1，2，3 & 8， September.

American Enterprise Institute， 2019， Annual Report on U.S. Consumption Poverty： 2018， October 18.

孫久文、夏添，2019，《中國扶貧戰(zhàn)略與2020年后相對(duì)貧困線劃定——基于理論、政策和數(shù)據(jù)的分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，第10期。

責(zé) 編/張 曉