廣東墾造水田項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審常見問題及對(duì)策芻探

張光興,胡順能

（中水珠江規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)有限公司，廣東 廣州 510610）

廣東省人民政府印發(fā)的《廣東省墾造水田工作方案》（粵府函〔2017〕272 號(hào)）指出，到2020 年，廣東計(jì)劃分四期完成墾造水田30 萬畝，省財(cái)政廳負(fù)責(zé)省級(jí)實(shí)施的墾造水田項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)預(yù)算評(píng)審工作。墾造水田項(xiàng)目涉及國土、農(nóng)業(yè)、水利等行業(yè)，預(yù)算評(píng)審工作時(shí)間緊、任務(wù)重，評(píng)審人員不僅要了解行業(yè)相關(guān)知識(shí)（包括規(guī)劃、農(nóng)學(xué)、施工等），還需全面了解相關(guān)政策文件，這樣才能從整體上把握規(guī)劃設(shè)計(jì)方案并針對(duì)性地提出對(duì)策和建議?，F(xiàn)就預(yù)算評(píng)審過程中需重點(diǎn)關(guān)注的幾方面進(jìn)行探討，供同行參考。

墾造水田項(xiàng)目主要包括土地平整（含耕作層剝離再利用、犁底層構(gòu)筑）、土壤改良、灌溉與排水、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持、農(nóng)田輸配電及其他工程等建設(shè)內(nèi)容。此類項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審重點(diǎn)包括設(shè)計(jì)方案（如選址立項(xiàng)合規(guī)性）評(píng)審及占比投資大的主要項(xiàng)目評(píng)審，如土地平整方案可行性（含耕作層剝離再利用、犁底層構(gòu)筑）評(píng)審、土壤改良方案及青苗補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)合理性評(píng)審等。

1.1 立項(xiàng)合規(guī)性評(píng)審

原廣東省國土資源廳、廣東省財(cái)政廳、原廣東省農(nóng)業(yè)廳于2018 年印發(fā)了《廣東省墾造水田項(xiàng)目管理辦法（試行）》（粵國土資耕保發(fā)〔2018〕4號(hào)），明確項(xiàng)目選址須滿足七個(gè)條件，其中提到“項(xiàng)目水源有保障，且通過合理的工程措施，可滿足項(xiàng)目建成后的水田灌溉要求”。評(píng)審應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目區(qū)水資源供需平衡分析章節(jié)的內(nèi)容，確認(rèn)實(shí)際供水量大于灌溉需水量，確保灌溉水源充足，以滿足選址條件要求。

1.2 土地平整評(píng)審

土地平整評(píng)審包含地表清理、耕作層剝離與回填、場內(nèi)土方調(diào)配、犁底層構(gòu)筑等項(xiàng)目。其重點(diǎn)關(guān)注工程量計(jì)算的準(zhǔn)確性及施工方法的合理性。

1.2.1 地表清理

地表清理評(píng)審應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注土地清表面積及厚度，砍伐樹木數(shù)量、地表清理施工機(jī)械。送審項(xiàng)目通常存在多計(jì)水域、交通面積及剝離厚度的問題。涉及伐樹、推樹根的需關(guān)注砍伐樹木數(shù)量，送審資料缺乏青苗補(bǔ)償?shù)怯浽靸?cè)資料的項(xiàng)目須重點(diǎn)關(guān)注，伐樹量通常按種植密度（每畝種植棵數(shù)）估列，不同樹種的種植密度可參考青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的密度；因土地清表工程量通常較大，需關(guān)注采用機(jī)械清表還是人工清表。

1.2.2 耕作層剝離與回填

場地樹木砍伐并清理雜物后，對(duì)表層耕作層進(jìn)行剝離，通常采用推土機(jī)推土剝離，配合挖掘機(jī)挖裝運(yùn)至臨時(shí)堆存點(diǎn)；犁底層構(gòu)筑完成后，從臨時(shí)堆存點(diǎn)取土，用推土機(jī)推平覆蓋形成耕作層。耕作層回填的施工方法與剝離一致，但工序相反，即先從臨時(shí)堆存點(diǎn)取土，再用推土機(jī)推平覆蓋。耕作層剝離與回填應(yīng)關(guān)注送審預(yù)算是否存在多計(jì)運(yùn)距導(dǎo)致高計(jì)單價(jià)的問題。

1.2.3 場內(nèi)土方調(diào)配

耕作層剝離后，根據(jù)設(shè)計(jì)高程平整場地，產(chǎn)生的土方進(jìn)行內(nèi)部平衡，即計(jì)算項(xiàng)目區(qū)設(shè)計(jì)高程后采用挖高填低的方法進(jìn)行平衡。評(píng)審應(yīng)關(guān)注土方調(diào)配計(jì)算是否多考慮沉降30cm 且無相關(guān)依據(jù)的情況。施工方案上，應(yīng)關(guān)注不同類型地塊選用施工機(jī)械是否經(jīng)濟(jì)合理，如較平坦的地塊是否采用推土機(jī)推高填低的方法進(jìn)行平衡；對(duì)高差較大的地塊，如山區(qū)梯田地塊，推土機(jī)難以平整的，是否考慮采用挖掘機(jī)挖裝運(yùn)進(jìn)行土方調(diào)配；此外，對(duì)于不同項(xiàng)目區(qū)間有富余土方可供調(diào)配的，是否考慮采用挖掘機(jī)挖裝運(yùn)的方法。

開展產(chǎn)業(yè)集聚環(huán)境效應(yīng)研究的學(xué)術(shù)論文主要發(fā)表在《中國人口·資源與環(huán)境》、《地理科學(xué)進(jìn)展》、《中國地理與資源文摘》（2011年?？?、《地理科學(xué)》、《經(jīng)濟(jì)地理》、《地理學(xué)報(bào)》、《科技管理研究》、《地球科學(xué)進(jìn)展》、《地理研究》、《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》、《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》、《城市問題》、《國際貿(mào)易問題》、《自然資源學(xué)報(bào)》等10余種期刊（圖4）。對(duì)載文期刊的分析發(fā)現(xiàn)，這些期刊主要屬于人文經(jīng)濟(jì)地理類、環(huán)境科學(xué)類、經(jīng)濟(jì)管理類等，其中載文量最高的《中國人口·資源與環(huán)境》雖然是環(huán)境科學(xué)類期刊，但是所刊載的多數(shù)論文屬于交叉性研究，這也表明產(chǎn)業(yè)集聚環(huán)境效應(yīng)的研究具有綜合性和交叉性的特點(diǎn)。

1.2.4 犁底層構(gòu)筑工程

犁底層構(gòu)筑應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注構(gòu)筑方案是否合理。通常根據(jù)現(xiàn)場踏勘、剖面挖掘以及地質(zhì)鉆探成果，結(jié)合現(xiàn)場滲漏試驗(yàn)，確定是采用直接碾壓還是取土換填重新構(gòu)筑犁底層方案。地質(zhì)剖面顯示為粉質(zhì)粘土地層，應(yīng)優(yōu)先采用碾壓方案構(gòu)筑犁底層；對(duì)于碾壓后的犁底層仍不能滿足滲漏試驗(yàn)要求的（注水后72 小時(shí)不落干），應(yīng)考慮取土換填重新構(gòu)筑犁底層方案；原地塊土方數(shù)量或質(zhì)量不滿足犁底層構(gòu)筑要求的，可考慮就近征用土料場（需對(duì)料場儲(chǔ)量、容重、粘性、重金屬含量、運(yùn)距等進(jìn)行調(diào)查分析），自采粘土進(jìn)行犁底層構(gòu)筑。

此外，評(píng)審還需重點(diǎn)關(guān)注犁底層厚度。根據(jù)《廣東省土地整治墾造水田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，犁底層最厚可達(dá)20cm[1]。以往送審項(xiàng)目犁底層厚度有超標(biāo)情況，達(dá)25cm、30cm。

1.3 土壤改良評(píng)審

土壤有機(jī)質(zhì)含量高低是土壤養(yǎng)分狀況、土壤肥力高低的重要指標(biāo)。土壤改良評(píng)審重點(diǎn)關(guān)注土壤改良方案，送審項(xiàng)目存在高取改良目標(biāo)值，多計(jì)肥料用量的問題。此外，肥料用量通常較大，肥料價(jià)格對(duì)項(xiàng)目投資的影響較大，故需經(jīng)多方詢價(jià)后確定肥料單價(jià)。

1.4 拆遷補(bǔ)償費(fèi)評(píng)審

根據(jù)《廣東省墾造水田項(xiàng)目管理辦法（試行）》（粵國土資耕保發(fā)〔2018〕4 號(hào)）第七條規(guī)定，可行性研究報(bào)告編制時(shí)，應(yīng)充分調(diào)查已選地塊土地權(quán)屬人的墾造意愿，造冊(cè)登記地塊的土地權(quán)屬、青苗、地上附著物等。評(píng)審中應(yīng)關(guān)注是否有《青苗等補(bǔ)償、激勵(lì)補(bǔ)貼方案》，登記造冊(cè)資料的完整性將影響拆遷補(bǔ)償費(fèi)的評(píng)審。

2.1 項(xiàng)目立項(xiàng)選址不當(dāng)

評(píng)審發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目因無法實(shí)現(xiàn)灌溉水源自流，全靠修建泵站進(jìn)行抽水以解決灌溉用水問題。如某項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)水源采用2 座提水泵站從溪口河及瀑布水進(jìn)行提水灌溉，提水揚(yáng)程達(dá)30～40m，項(xiàng)目建設(shè)后所需灌溉水田面積為1 580.11 畝，灌溉需水量為216.57 萬m3/年，抽水費(fèi)用約為42 萬元/年；此外每年還需考慮泵站人員管理經(jīng)費(fèi)和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)支出。如果運(yùn)行經(jīng)費(fèi)無法落實(shí)，整個(gè)項(xiàng)目的灌溉水源無法保障，水田將再次丟荒。此類項(xiàng)目相關(guān)審批部門應(yīng)引起足夠重視，建議項(xiàng)目主管部門規(guī)范項(xiàng)目前期管理，細(xì)化項(xiàng)目選址條件和要求，加強(qiáng)項(xiàng)目論證工作。

2.2 地表清理及土方調(diào)配多計(jì)量、高計(jì)價(jià)

送審預(yù)算通常存在多計(jì)平整面積、施工機(jī)械配置不合理、多計(jì)運(yùn)距導(dǎo)致高計(jì)單價(jià)等問題。例如，土地清理面積應(yīng)扣但未扣原地塊水域及交通用地面積；缺乏青苗補(bǔ)償?shù)怯浽靸?cè)資料的項(xiàng)目高計(jì)砍伐樹木量，部分項(xiàng)目送審種植密度高達(dá)300 棵/畝，評(píng)審根據(jù)不同樹種核實(shí)后調(diào)整。

由于施工方法欠合理、多計(jì)運(yùn)距導(dǎo)致高計(jì)單價(jià)的問題，主要體現(xiàn)在地表清理選用人工清表，其實(shí)一般墾造水田項(xiàng)目基本可使用機(jī)械施工，全部采用人工不經(jīng)濟(jì)也無效率[2]，單價(jià)虛高故審核將其調(diào)整為機(jī)械施工。此外，原地塊較平坦的情況下，場內(nèi)土方調(diào)配全部或大部分采用挖掘機(jī)挖裝運(yùn)進(jìn)行土方調(diào)配的問題，審核按推土機(jī)推高填低為主、挖掘機(jī)挖裝運(yùn)進(jìn)行平衡為輔的原則予以調(diào)整。

2.3 犁底層厚度超標(biāo)

根據(jù)《廣東省土地整治墾造水田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》規(guī)定，犁底層厚度“一般離地表12～18cm，厚度約5～7cm，最厚可達(dá)到20cm”。但評(píng)審中發(fā)現(xiàn)部分項(xiàng)目犁底層厚度超過20cm，且省級(jí)主管部門均未出具原因說明。因此，評(píng)審依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，犁底層厚度按不超過20cm 核定。

2.4 外購客土價(jià)格難以核實(shí)

部分送審項(xiàng)目需外購20～30 萬m3客土，外購客土價(jià)格僅憑土料場所在村委會(huì)出具的報(bào)價(jià)說明（22～26 元/m3）申報(bào)預(yù)算。鑒于項(xiàng)目需補(bǔ)充的土方量均較大，預(yù)算評(píng)審參考交通、水利等類似工程做法，通過征用土料場、自采土料以解決料源問題。評(píng)審取消工程費(fèi)用中外購?fù)亮腺M(fèi)用（保留土料運(yùn)輸），并依據(jù)《廣東省水利水電工程設(shè)計(jì)概（估）算編制規(guī)定》（建設(shè)征地移民補(bǔ)償）[3]計(jì)算土料場征地補(bǔ)償費(fèi)，計(jì)入項(xiàng)目總預(yù)算。同時(shí)，在評(píng)審報(bào)告結(jié)論中，特別說明本次土料取土費(fèi)用為暫定投資，若實(shí)施中實(shí)際發(fā)生費(fèi)用突破投資且有充足的支撐材料來證明，可向財(cái)政部門申請(qǐng)調(diào)整。

2.5 拆遷補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算依據(jù)資料不完整

拆遷補(bǔ)償費(fèi)評(píng)審時(shí)，對(duì)于土地權(quán)屬清晰、補(bǔ)償面積確定且有相應(yīng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，按實(shí)計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)用；其余情況根據(jù)建設(shè)規(guī)模并結(jié)合設(shè)計(jì)報(bào)告現(xiàn)狀描述暫列實(shí)物量，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參考報(bào)告中關(guān)于現(xiàn)狀地類的描述暫列補(bǔ)償單價(jià)。

墾造水田與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目部分內(nèi)容相同，但部分建設(shè)內(nèi)容是其特有的，如土壤改良等。因此項(xiàng)目涉及規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、政策文件較多，如項(xiàng)目管理辦法，其他費(fèi)用、拆遷補(bǔ)償費(fèi)等計(jì)取標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)此評(píng)審前要盡快收集、消化涉及的文件和資料。

根據(jù)墾造水田項(xiàng)目的特點(diǎn)以及設(shè)計(jì)報(bào)告、預(yù)算編制存在的共性問題，建議評(píng)審前初擬《評(píng)審方案》。評(píng)審小組通過討論，集思廣益，明確項(xiàng)目存在的主要問題及處理方法，評(píng)審中若發(fā)現(xiàn)其他問題，應(yīng)及時(shí)完善《評(píng)審方案》。 另外，評(píng)審除了傳統(tǒng)的量、價(jià)審核外，還應(yīng)關(guān)注設(shè)計(jì)方案是否可行、施工方法是否經(jīng)濟(jì)合理，并對(duì)投資占比大的犁底層構(gòu)筑、土壤改良等內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)審。本文通過對(duì)工程項(xiàng)目預(yù)算的財(cái)政評(píng)審常見問題的分析研究，提出有針對(duì)性的處理方法，有利于合理有效地運(yùn)用政府資金，并供類似項(xiàng)目評(píng)審參考[4]。