廣東省人才住房政策公平性探析

摘要：人才是促進經(jīng)濟發(fā)展的資本，人才住房政策則是吸引入才強有力的方法、社會政策體現(xiàn)一定的價值偏好，也秉持基本原則。人才住房政策既要為城市“新移民”莫定良好的住房基礎(chǔ)，又要能起到促進城市經(jīng)濟發(fā)展的效果一針對目前廣東省人才住房政策中存在的問題，提出三點建議：建立多層次、綜合的人才住房政策體系，建立全省人才數(shù)據(jù)庫和控制各類型人才的政策占比。

關(guān)鍵詞：人才住房;社會政策;社會保障;公平性

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-913R-（2020）08-0061-66 收稿日期：2020-07-02

1 緒論

廣東省作為中國經(jīng)濟大省之一，豐富的社會資源和工作機遇，吸引了很多人才。目前，國家層面的頂層設(shè)計和具體規(guī)劃建設(shè)標準的指導(dǎo)尚待出臺，需要全國各地積極反饋自下而上的經(jīng)驗，從而形成具有普適性、可復(fù)制的方針辦法。人才住房和基本保障性住房有不一樣的要求和原則，本文重點分析廣東省是如何根據(jù)人才群體的多元需求，將人才住房從現(xiàn)有住房保障體系中相對分離，從而形成公平有效的人才住房政策。

人才是各級政府儲備的促進城市經(jīng)濟發(fā)展的資本，人才住房政策則是各級政府吸引入才強有力的方法。在社會政策制定、實施的全過程中，不僅會體現(xiàn)一定的價值偏好，而且有特定的基本原則。相對基本住房保障“?；A(chǔ)”的目標，人才住房政策既要為城市“新移民”奠定良好的住房基礎(chǔ)，又要能起到促進城市經(jīng)濟發(fā)展的效果。人才住房政策屬于激勵性政策，如果按住房面積標準去劃分，難以滿足各層次人才的實際需求。而按實際需求去調(diào)整人才住房政策的標準，似乎背離了人才住房有基礎(chǔ)有發(fā)展的目標。換言之，既要做到公平又要在公平中體現(xiàn)效率。

2 廣東省人才住房政策的發(fā)展現(xiàn)狀

目前，廣東省政府已出臺多套人才計劃，鼓勵高層次人才來粵創(chuàng)業(yè)、就業(yè)和定居。各地級市也積極響應(yīng)，推出符合各自經(jīng)濟狀況的人才引入計劃和人才住房政策。人才住房政策目的性明確，但準人門檻較高，同時各地標準不一，政策可流動性弱。因此，研究廣東省人才政策，為省政府提供完善廣東省人才政策的方案，有助于打造更全面、高效、公平的人才住房政策。

2.1 廣東省人才住房政策概況

早在2008年，廣東省就出臺了《關(guān)于加快吸引培養(yǎng)高層次人才的意見》，這是廣東省首個關(guān)于人才引進的政策，提出要妥善解決高層次人才居住問題——鼓勵政府統(tǒng)一建設(shè)人才周轉(zhuǎn)公寓，同時鼓勵企業(yè)租用商品住房給高層次員工居住，或通過發(fā)放住房貨幣補貼支持他們購買商品住房。隨后，廣東省各市政府積極響應(yīng)，紛紛出臺人才引進計劃和人才政策，如2010年深圳市率先頒布實施《深圳市人才安居暫行辦法》，確定了人才在深居住采取貨幣補貼和實物配置兩種方式，詳細規(guī)定了各類人才的認定、保障標準;同年，廣州市也出臺了《關(guān)于加快吸引培養(yǎng)高層次人才的意見》，規(guī)定人才住房的標準，還明確了高層次人才租購房管理監(jiān)督機制。目前，廣東省21個地級市均有清晰的人才引進政策，除深圳、東莞、佛山、汕頭、韶關(guān)、湛江6市有獨立的人才住房政策外，其余城市的人才住房保障只作為人才引進政策的其中一項，歸類到市場住房供應(yīng)體系當中，且各市運行細則和人才認定標準大不相同。住房作為剛需產(chǎn)品，是個人、家庭生活的主要場所，實行人才住房政策為各類人才減輕了異地住房問題的負擔(dān)，使人才定居流入市增加更多的可能性，以促進流入市經(jīng)濟、人才資本的積累和發(fā)揮。

2.2 廣東省人才住房政策的特點

2.2.1 政策覆蓋面廣

政策的覆蓋面較廣，各類高層次人才受惠。從學(xué)歷上劃分，全省各市基本實現(xiàn)人才住房政策博士后和博士人才全覆蓋，部分城市研究生學(xué)歷和本科學(xué)歷急需人才同樣適用于人才住房保障政策。在人才等級上，涵蓋了“兩院”院士、“長江學(xué)者”等高層次人才和中初級技術(shù)人才。由此形成比較全面的人才網(wǎng)絡(luò)體系，為城市進一步發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

綜合廣東省各市的經(jīng)驗來看，人才住房是一個層次分明、渠道形式多樣的機制。各市根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展狀況和未來預(yù)期，制定與本市匹配的人才住房保障政策，除放寬人戶條件外，大部分城市均實施以租購補貼為主、實物配置為輔的人才住房解決辦法。梅州市對新引進全職、服務(wù)時長滿5年的國內(nèi)外頂尖人才、國家級省級領(lǐng)軍人才，在省財政資助基礎(chǔ)上再分別給予最高100萬元的一次性購房補貼;揭陽市一次性付給個人安家補助費，院士每人25萬元，正高、博士每人20萬元，高級技師及高級管理人員每人18萬元。人才住房政策不斷創(chuàng)新完善，從2017年起，政府與企業(yè)合作推出“人才住房”項目，在商品房樓盤中，增設(shè)多戶“人才住房”，推出低于市場的認購價格。

2.2.2 政策優(yōu)惠力度大

人才是推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要群體，廣東省各地加快建設(shè)高層次人才隊伍，發(fā)布多項引才政策，鼓勵高層次人才來粵就業(yè)創(chuàng)業(yè)、開展技術(shù)合作或從事專業(yè)工作研究。相應(yīng)地，人才住房政策針對不同層次的人才有不同的優(yōu)惠——降低落戶門檻、有條件不限購、發(fā)放租購房補貼、安家費和興建人才公寓等。一方面是租購補貼。高層次人才在珠海市購房可享受100萬元的購房補助，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才則優(yōu)先申請人住人才公寓。在河源市，符合條件的高層次人才可享受每月最高3500元、最長3年的租房補貼或免租最長3年、人住面積最大150平方米的住房。縱觀各市人才住房政策中的租購補貼，一般給予領(lǐng)軍人才、“千人計劃”專家等杰出人才50萬元至100萬元不等的住房補貼。而中低層次人才每月最低也能獲得1000元的住房補貼。另一方面是實物配置。惠州市分別獎勵別墅、高級公寓給引進的院士、國家最高科學(xué)技術(shù)獎獲得者等頂尖人才和“長江學(xué)者”等杰出人才。獎勵住房前期免費居住，服務(wù)期滿5年后即可辦理房產(chǎn)過戶手續(xù)。湛江市把人分成3類，不同類別配給不同面積的住房，3年內(nèi)免收租金。

2.2.3 政策標準明晰

政策標準明確，有“就高不就低”的原則。在省政府統(tǒng)籌下，各市政府根據(jù)自身發(fā)展狀況制定人才住房政策的細則。依據(jù)各市人才認定標準、人才在本市工作年限、職業(yè)資格等，制定了詳細的不同層次人才的住房保障政策。除了住房保障補貼的標準明確外，還設(shè)計了清晰的管理和監(jiān)督體系，實時核實人才的資料信息，及時結(jié)清有關(guān)費用并騰退人才公寓，避免人才住房補貼?？詈腿瞬排涮鬃》勘凰?。在符合政策標準的情況下，按“就高不就低”原則執(zhí)行，即只要滿足這一水平線就能向上提升一個檔次。人才住房補助標準也不重復(fù)享受，住房補助和人才公寓只允許申請享受一項，根據(jù)簽訂勞動合同時最高學(xué)歷或職稱確定。廣州市、東莞市人才住房政策規(guī)定，夫妻二人均屬高層次人才的，遵循“就高不就低”的原則，按層次較高一方的享受標準進行住房補貼或?qū)嵨锱渲谩?/p>

3 廣東省人才住房政策公平性分析

3.1 公平原則

“公平”（Equity）是指某事某物是公道的、合理的、公正的，是帶有主觀性去評價社會利益的分配。“公平”具有階級性和相對性，不同的國家性質(zhì)、歷史發(fā)展時期、利益群體、社會個體對公平的分類、要求都不一樣。公平是“比例上的平等”，即依據(jù)貢獻程度、社會價值的大小對報酬進行分配的平等。而“平等”（Equality）是指某事某物是相同、一致、均等的，客觀描述事物關(guān)系、社會規(guī)則?！捌降取北环譃闄C會平等和結(jié)果平等。機會平等意味著參與權(quán)利的平等，即在政治、經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域上參與競爭的資格和概率是相同的。機會平等只重視起點和過程中的平等。結(jié)果平等指不考慮需要、能力或其他標準的不同，將資源平均分配，結(jié)果平等又被稱為數(shù)量上的平等。

在討論“公平”的時候，“效率”也總會被一并提到。“效率”是指對資源的有效利用高低，以更少的投入獲得最大的產(chǎn)出就是更高的效率。在不同的情境中，效率有不同的內(nèi)容，蒂特馬斯將效率分為目標效率和行政效率，目標效率指的是目標人群被使用到其身上的政策資源的集中的的程度，也即指這項政策影響社會經(jīng)濟發(fā)展的程度?！靶姓手傅氖菫閷崿F(xiàn)政策目標或遞送社會政策過程中需要花費的管理成本的多少”，也就是指政策本身的運行效率?！靶省焙汀肮健币粯?，可以通過客觀數(shù)值衡量，社會個體很難對其進行主觀評價和判斷。它們就像是天平的兩端，總是在平衡二者的“重量”，平等和效率都應(yīng)存在于事物中，都是現(xiàn)代社會政策中追求的原則。二者的比例應(yīng)隨在不同的時間、領(lǐng)域、群體中而不同，不必要一昧追求“平等”或“效率”。

人才住房政策在為各類人才做好住房保障基礎(chǔ)的同時，若要起到激勵作用吸引入才匯聚，就必須做好“公平”與“效率”的考量。

3.2 廣東省人才住房政策中的公平

一是準入條件和政策持續(xù)的公平。全省各市放寬人才住房政策準入條件，使人才都有機會享受和爭取住房優(yōu)惠。具體措施，如面向人才開放戶籍、下降審查要求。如非珠海市戶籍的優(yōu)秀企業(yè)家，重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需的管理、專業(yè)技術(shù)人才等，不需要提供珠海的納稅和社保證明就能在珠海購房。在限購、戶籍限制的住房政策大背景下，廣東省在為人才“開綠燈”，重視人才的起點平等，讓每一位符合條件的人才，都有機會享受當?shù)貎?yōu)惠的準入政策。此外，部分城市的人才住房具有封閉式流轉(zhuǎn)機制。2016年，深圳市政府在《關(guān)于完善人才住房制度的若干措施》中提出建立人才住房封閉流轉(zhuǎn)機制;在2019年進行修訂完善，規(guī)定在一定期限內(nèi)和條件下人才住房不得上市流轉(zhuǎn)。當人才住房在一定時期內(nèi)是封閉流轉(zhuǎn)、不斷進入退出的時候，就能保證人才住房市場的保有率，在新建成的人才公寓的增量下，能確保有更多的人才能輪候到人才住房，體現(xiàn)人才住房政策的平等。廣州市的人才公寓租期滿后，若申請人仍符合人才公寓供應(yīng)條件的可續(xù)租，租期滿前未提出續(xù)租申請的，需在期滿后60日內(nèi)結(jié)清有關(guān)費用并騰退人才公寓。

二是人才分類和等級待遇的公平。廣東省各市根據(jù)不同的人才認定標準，劃分了不同層次的人才，同時對類型不同的人才實行不同的人才住房政策優(yōu)惠。廣州市黃浦區(qū)把人才劃分為杰出、精英和優(yōu)秀3類，分別給予不同層級的、超百萬元的安家費以及每月最高1萬元的住房補貼。佛山市按照地區(qū)和新新進入才等級的不同，實行有差別的等級待遇：地級及以上的領(lǐng)軍人才最高獲發(fā)400萬元的安家費，中初級人才則有每人每月超過500元的租房補貼，而在學(xué)歷上則涵蓋本科至博士后。這樣的人才等級待遇劃分有一定的合理性，考慮各類人才的社會價值和貢獻，配以更適合該層次的人才住房政策，是一種“比例的平等”，屬于公平的范疇。雖然“比例的平等”是相對的，并不是真正的機會平等或結(jié)果平等，但更符合當前的經(jīng)濟社會，具有實踐意義。如果要追求結(jié)果的平等，即不同的付出享受的結(jié)果是相同的，不同層次的人才都使用同一種住房保障政策，只會挫傷人才的積極性，難以發(fā)揮激勵和匯聚的作用。

三是租購補貼的公平與效率。在住房市場化的前提下，政府、單位為人才提供租房和購房補貼成為了人才住房政策的主要措施。在沒有福利分房的政策下，政府、用人單位為少部分高層次人才直接分房，轉(zhuǎn)而以租金補貼反饋給人才，即更多的是用現(xiàn)金津貼替代實物配置，同時這些租購補貼并不是向人才直接給付現(xiàn)金，而是體現(xiàn)在再分配上。比如，政府會承擔(dān)人才租房每月租金的多少百分比，市政企合作推出低于市價的人才住房供人才認購等。創(chuàng)業(yè)人才在廣州購買商品住宅時，按市國土房管部門公布的上年度廣州市中心6區(qū)新建商品住宅交易登記均價的80%計算。廣州、深圳、東莞、佛山4市均建有獨立的人才住房出售，尤以佛山市為代表，佛山5區(qū)范圍內(nèi)共籌建47個人才住房項目，上千套人才住房供認購。政府給出良好的租購補貼，減輕城市“新移民”的住房負擔(dān)，為人才解決了“住”的后顧之憂，為人才提供租購補貼既是行政效率也是一種目標效率，政府只需向社會公布人才認定標準和相關(guān)人才住房政策，做好審查審批工作，按照標準實施整個政策，這些人才一般受過良好的教育，能較好地理解政策政策理解和提交申請，在一定程度上能提高政策本身的運行效率。

4 廣東省人才住房政策實現(xiàn)公平的對策

首先，關(guān)于人才的認定，什么是“人才”？顯然我們從前文部分城市的人才標準來看，人才住房政策當中的“人才”主要是指高層次人才，即各級別的領(lǐng)軍人才、專業(yè)技術(shù)人才、高學(xué)歷者（博士及以上）等，這些群體都十分符合國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要的范圍，有出良好的創(chuàng)造性和對城市有超常的貢獻。他們的確應(yīng)受到政府和社會的優(yōu)待，配以與他們學(xué)識水平、社會貢獻度相同等級的住房保障和生活條件。上述人才的成績、成就可以用項目數(shù)量、社會榮譽和稱號等量化、可視的資料去體現(xiàn)和比對，其實，社會中又存在著這樣的群體——民間工藝匠人、“省市好人”、省市優(yōu)秀社會工作者等，這些人用他們的堅持和毅力傳承中華民族的文化遺產(chǎn)，用他們的行動和力量暖化社區(qū)、緩和解決社會沖突和問題。但他們這些貢獻、參與社會建設(shè)的衡量標準又是什么？是否應(yīng)當拓展高層次人才的認定范圍，讓這種思想上“高”、手藝上“高”但成績較難量化衡量的人才也能成為“高層次人才”。

1982年，我國首次提出了人才的標準，即“具有中專以上學(xué)歷或初級以上專業(yè)技術(shù)職稱”的人員。到《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》強調(diào)創(chuàng)新型科技人才、復(fù)合型人才和經(jīng)濟社會發(fā)展重點領(lǐng)域緊缺人才的培養(yǎng)外，還要求重視黨政人才、企業(yè)經(jīng)營管理人才、專業(yè)技術(shù)人才、高技能人才、農(nóng)村實用人才以及社會工作人才等人才隊伍建設(shè)。從我國對人才的定義來看，國家對人才界定的標準并沒有高低層次之分，現(xiàn)有的人才住房政策適用的對象主要都是針對高層次的人才，而中低層次的人才普遍沒有受惠或受惠有限。同時，也沒有針對行業(yè)和職業(yè)再進行細分，可能會出現(xiàn)高新科技人才更有機會享受人才住房政策帶來的福利，占有更多社會給與人才共享的資源。

其次，在廣東省內(nèi)人才住房政策差異明顯，各地人才住房政策不聯(lián)動。筆者選取深圳、汕頭、韶關(guān)、湛江為代表，對比珠三角、粵東、粵西、粵北4個地區(qū)的人才住房政策的覆蓋面、水平。在人才住房政策性質(zhì)上，深圳是全局的住房制度，2019年才發(fā)布詳細的人才住房可行細則《深圳市人才住房建設(shè)和管理辦法（征求意見稿）》，其他3市均已是細化的專項的人才住房政策。政策標準上，4市依據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展制定本土的人才住房政策，均采取不同的住房補貼和住房面積標準，有比較強的差異性。在流傳形式上，已有人才公寓制度的城市均允許在滿足一定條件下進行已購房產(chǎn)的上市流轉(zhuǎn)，租房則需要續(xù)租或清退。同時，各地級市均采取省政府統(tǒng)籌、市政府討論實施細則，各市之間欠缺聯(lián)動。不管對哪個層次的人才，都具有一定的流動性，可以是省內(nèi)流動也可以是省際流動。但各市執(zhí)行不同的人才住房政策，在人才“再流人”后又需重新上交審批資料、審查、輪候，在一定程度上影響了行政效率。

為進一步提升廣東省人才住房政策公平性應(yīng)關(guān)注一下幾個方面：

一是建立多層次、綜合的人才住房政策體系。人才住房政策最主要的功能是吸引入才，為城市發(fā)展注入動力，但在增量的同時，應(yīng)該要顧及一些青年人才、中低級人才的發(fā)展、生活需求，也要保障他們的權(quán)益，這樣也有利于在省內(nèi)市內(nèi)形成完整的人才層次體系。此外，各市應(yīng)建立綜合的人才住房政策，單一實行人才公寓分配方法或租購補貼方法等都是不完整的，涵蓋的人才必然有限，應(yīng)該要在本市財政允許和管理能力內(nèi)，盡最大的可能讓更多的人才受益。

二是建立全省人才數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)各市人才住房政策聯(lián)動。廣東省各市經(jīng)濟發(fā)展水平和發(fā)展定位不同，強硬地讓各市執(zhí)行無差別的人才住房政策是不可能的事，但可以通過建立人才數(shù)據(jù)庫，當人才在省內(nèi)流動時，流人地可以翻查系統(tǒng)，快速地進行該市的人才認定，不需要重新上交資料。同時，廣東省政府加強統(tǒng)籌，參照最低工資標準，把全省21市劃分為3個級別，依據(jù)“就高不就低”原則劃分人才住房政策的最高標準。

三是控制各類型人才的政策占比，提高行業(yè)間的公平。不能否認，現(xiàn)代社會的進步離不開科技和創(chuàng)新，企業(yè)帶動社會的發(fā)展，自然這一類行業(yè)人才會擁有更多的社會資源，社會政策也會有意識地向他們傾斜。而在社會上也有其他發(fā)揮著重要社會職能的行業(yè)，比如醫(yī)療衛(wèi)生類、教育類、藝術(shù)類、社會服務(wù)類等，這些行業(yè)也應(yīng)當被考慮到人才住房政策中去。為了平衡公平和效率，可采用比例分配的原則，如在人才公寓分配上，企業(yè)類可占大比例，其余類別的比例可按城市的發(fā)展定位分配。

只有解決人才認定標準、縮小各市差距、改變各市“各自為營”的問題，才能逐步提高廣東省人才住房政策的公平性。不管人才住房政策是獨立運行的制度，還是在人才引入政策下的制度，唯有做到“比例的平等”才能形成聚力，而強調(diào)公平的過程中仍需要平衡其與效率之間的關(guān)系。

5 結(jié)語

確保人才的存量是廣東省各市政府持續(xù)關(guān)注的重點，人才住房政策則被作為引入和留存人才的有利途徑。本文研究了廣東省各市的人才住房政策，總結(jié)政策的特點和公平性，發(fā)現(xiàn)廣東省人才住房政策比較公平，存在提高的空間，進一步提出改善人才住房政策公平性的建議。所提建議的可行性及具體操作方案仍需后續(xù)更深入的考量和研究。

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作者簡介：許晏子，廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院2019級碩士研究生。