一則不動(dòng)產(chǎn)民事爭議引發(fā)的行政訴訟案

朱桐梅

摘要：由于房地產(chǎn)市場本身的復(fù)雜性及個(gè)中利益糾結(jié)等因素，近年來關(guān)乎不動(dòng)產(chǎn)交易、登記領(lǐng)域的行政訴訟日益增多，但不少行政案件卻以民事爭議的妥善解決而告終。通過梳理一則行民交叉的不動(dòng)產(chǎn)登記案例，淺談對(duì)訴訟先后順序及不動(dòng)產(chǎn)交易登記行為等問題的幾點(diǎn)理解。

關(guān)鍵詞：不動(dòng)產(chǎn)登記;訴訟;撤銷登記;風(fēng)險(xiǎn)防范

中圖分類號(hào)：F293文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1001-9138-（2020）09-0054-56收稿日期：2020-07-05

1案件概況

2014年5月13日袁某向登記機(jī)構(gòu)反映其所購無錫市某小區(qū)的房屋產(chǎn)權(quán)共有人劉某在辦理房屋登記時(shí)提供虛假個(gè)稅完稅證明，請(qǐng)求依法注銷劉某房屋權(quán)屬證書。登記機(jī)構(gòu)于5月26日作出答復(fù)意見，答復(fù)其依據(jù)當(dāng)時(shí)《無錫市房屋登記條例》第66條規(guī)定，該房產(chǎn)上已設(shè)定他項(xiàng)權(quán)利，故不能撤銷原房屋登記，袁某對(duì)該答復(fù)意見無異議。

2018年袁某在注銷他項(xiàng)權(quán)證后再次向登記機(jī)構(gòu)提出注銷劉某權(quán)屬證書的訴求，并于6月28日持由無錫市地稅局出具的《關(guān)于舉報(bào)劉某虛假申報(bào)工資薪金個(gè)人所得稅并取得完稅憑證的回復(fù)》至登記機(jī)構(gòu)辦公場所，登記機(jī)構(gòu)工作人員現(xiàn)場查驗(yàn)該材料內(nèi)容后告知其憑借該回復(fù)無權(quán)撤銷原登記，并建議袁某通過司法途徑認(rèn)定劉某買賣行為無效或撤銷，登記機(jī)構(gòu)可依據(jù)生效的法律文書予以辦理撤銷登記。7月4日，袁某通過網(wǎng)上來信第三次提出同一訴求，登記機(jī)構(gòu)于7月17日給予袁某的回復(fù)仍維持不變。為此，袁某一紙?jiān)V狀訴至無錫市濱湖區(qū)人民法院，認(rèn)為登記機(jī)構(gòu)未按有關(guān)法律法規(guī)依法行政，屬于行政不作為。

2案件幾點(diǎn)問題剖析

2.1本案所涉及民事訴訟與行政訴訟先后順序

本案中袁某、劉某與開發(fā)公司之間簽訂的商品房買賣合同實(shí)則民事行為，不動(dòng)產(chǎn)登記作為公權(quán)力介入到這三方平等民事主體之間所設(shè)立的民事法律關(guān)系之中，據(jù)此作出的登記是行政行為。因此本案屬于民事與行政訴訟相交叉的案件。

2010年11月18日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第8條規(guī)定，當(dāng)事人以作為房屋登記行為基礎(chǔ)的買賣、共有、贈(zèng)與、抵押、婚姻、繼承等民事法律關(guān)系無效或者應(yīng)當(dāng)撤銷為由，對(duì)房屋登記行為提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人先行解決民事爭議。2018年2月8日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第142條也明確了行政爭議和民事爭議應(yīng)當(dāng)分別裁判?？梢姡嬖诨A(chǔ)民事法律關(guān)系糾紛的，行政訴訟多以民事爭議的解決為前提，故而登記機(jī)構(gòu)實(shí)則可依據(jù)確認(rèn)物權(quán)的相應(yīng)生效法律文書予以更正。因此，本案中登記機(jī)構(gòu)建議袁某先通過民事訴訟途徑對(duì)劉某房屋買賣行為效力進(jìn)行認(rèn)定，若該行為被判決無效或撤銷，再根據(jù)生效民事判決向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)撤銷登記，該處理方式并無不妥。而且如若袁某先行通過民事訴訟途徑解決了該房屋的權(quán)屬爭議，也將不會(huì)與登記機(jī)構(gòu)發(fā)生本場行政訴訟。

與此同時(shí)，《行政訴訟法》第61條還規(guī)定了在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。那該條規(guī)定中“一并審理”是否與前文所言“分別裁判”相沖突？答案當(dāng)然是不沖突。一并審理還是分別裁判，要視當(dāng)事人是否提出一并審理的申請(qǐng)，如當(dāng)事人并未提出申請(qǐng)，不能強(qiáng)制要求司法機(jī)關(guān)履行告知義務(wù)。在當(dāng)事人提出要求一并審理民事爭議的前提下，司法機(jī)關(guān)根據(jù)行政訴訟與民事訴訟各自的訴訟期限、訴訟費(fèi)用、立案與審判組織以及適用法律等，視案件具體情況具體分析。本案中袁某并未涉及到申請(qǐng)一并解決民事爭議，故不作細(xì)述。

2.2已辦理登記手續(xù)的不動(dòng)產(chǎn)交易可否撤銷

登記并不具有不可推翻的效力，當(dāng)原來登記的基礎(chǔ)被推翻時(shí)，登記通常也就處于可撤銷的狀態(tài)。行政行為的撤銷，是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)認(rèn)為已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政行為在成立時(shí)存在瑕疵，按照一定的程序依職權(quán)或依申請(qǐng)做出撤銷決定，使其原則上自此不具有法律效力的行為。撤銷登記后，原登記形成的物權(quán)被解除，登記簿記載的權(quán)利恢復(fù)原狀。因此不動(dòng)產(chǎn)登記撤銷可以依申請(qǐng)或依職權(quán)啟動(dòng)。依申請(qǐng)即由申請(qǐng)人提起行政復(fù)議或訴訟后憑生效法律文書申請(qǐng)撤銷登記，依職權(quán)則由登記機(jī)構(gòu)在自我認(rèn)定登記有誤的前提下啟動(dòng)撤銷登記。而本案袁某的訴求則是要求登記機(jī)構(gòu)依職權(quán)撤銷登記。

袁某第一次提出撤銷原登記訴求是2014年，當(dāng)時(shí)的《房屋登記辦法》第81條規(guī)定，司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、仲裁委員會(huì)發(fā)生法律效力的文件證明當(dāng)事人以隱瞞真實(shí)情況、提交虛假材料等非法手段獲取房屋登記的，房屋登記機(jī)構(gòu)可以撤銷原房屋登記，收回房屋權(quán)屬證書、登記證明或者公告作廢，但房屋權(quán)利為他人善意取得的除外?！稛o錫市房屋登記條例》第66條規(guī)定，有下列情形之一的，房屋登記機(jī)構(gòu)可以撤銷原房屋登記，但影響房屋上已設(shè)定的其他權(quán)利或者房屋所有權(quán)已由善意第三人取得的除外：（一）司法機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律效力的文書證明當(dāng)事人以非法手段獲取房屋登記的;（二）因房屋登記機(jī)構(gòu)的原因?qū)е碌怯浭马?xiàng)錯(cuò)誤，通過更正登記不能糾正的;（三）登記原因證明文件被依法認(rèn)定無效或者被撤銷的;（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形。

可見，房屋登記機(jī)構(gòu)依職權(quán)撤銷登記的前提是當(dāng)事人存在隱瞞真實(shí)情況、提交虛假材料等非法手段獲取房屋登記的事實(shí)，且該事實(shí)已經(jīng)司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、仲裁委員會(huì)發(fā)生法律效力的文件證明。對(duì)于此項(xiàng)事實(shí)，由于其涉及實(shí)體民事法律關(guān)系以及對(duì)違法犯罪行為的認(rèn)定，房屋登記機(jī)構(gòu)并無此項(xiàng)審查的能力和權(quán)限。因此，雖然至今并沒有任何的司法解釋該條規(guī)定的“發(fā)生法律效力的文件”到底是哪些文件，但是筆者認(rèn)為對(duì)其應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)把握，除生效的法院裁判文書、仲裁裁決書和檢察院的決定書外，還應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)作出的具有法律約束力、給當(dāng)事人設(shè)定一定的權(quán)利義務(wù)、對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的生效文件。本案中，無錫市地稅局的回復(fù)中確認(rèn)了袁某的舉報(bào)情況屬實(shí)并公布對(duì)涉事單位依法處以罰款的處理結(jié)果。該回復(fù)屬于對(duì)客觀情況的陳述，并未產(chǎn)生導(dǎo)致劉某的權(quán)利義務(wù)發(fā)生變化的法律后果，因此，不屬于撤銷登記的有效原因文件，登記機(jī)構(gòu)也無法據(jù)此作出法律文書依職權(quán)撤銷登記。不動(dòng)產(chǎn)的歸屬只能由當(dāng)事人雙方?jīng)Q定或法院、仲裁機(jī)構(gòu)的司法裁判認(rèn)定，登記機(jī)構(gòu)顯然不享有這一權(quán)利。

2.3不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的審查職責(zé)

我國法律法規(guī)及部門規(guī)章對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的審查職責(zé)作了相應(yīng)規(guī)定：《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第18條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)受理不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)界址、空間界限、面積等材料與申請(qǐng)登記的不動(dòng)產(chǎn)狀況是否一致等進(jìn)行查驗(yàn)。第19條規(guī)定，對(duì)于房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)首次登記等情形，可以對(duì)申請(qǐng)登記的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行實(shí)地查看?！段餀?quán)法》第12條規(guī)定登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：（一）查驗(yàn)申請(qǐng)人提供的權(quán)屬證明和其他必要材料;（二）就有關(guān)登記事項(xiàng)詢問申請(qǐng)人;（三）如實(shí)、及時(shí)登記有關(guān)事項(xiàng);（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。申請(qǐng)登記的不動(dòng)產(chǎn)的有關(guān)情況需要進(jìn)一步證明的，登記機(jī)構(gòu)可以要求申請(qǐng)人補(bǔ)充材料，必要時(shí)可以實(shí)地查看。

從司法實(shí)踐來看，登記機(jī)構(gòu)審查時(shí)應(yīng)履行較高的必要合理注意義務(wù)，盡到合理審慎的審查職責(zé)，否則就可能在訴訟中導(dǎo)致登記行為被撤銷或確認(rèn)違法，并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。何為“合理審慎職責(zé)”？筆者認(rèn)為這是一種不低于形式審查標(biāo)準(zhǔn)、不高于實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)合型標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)下并未明確登記機(jī)構(gòu)過錯(cuò)豁免的具體邊界是什么。即在形式審查的基礎(chǔ)上，尤其是在當(dāng)前沒有公證前置的背景下，仍需登記機(jī)構(gòu)對(duì)登記材料真實(shí)性進(jìn)行審查。但由于實(shí)質(zhì)審查要求登記機(jī)構(gòu)的審查范圍不僅包括對(duì)登記材料本身的真實(shí)性和合法性進(jìn)行審查，而且還包括對(duì)物權(quán)行為以及引起物權(quán)發(fā)生變動(dòng)的原因行為的有效性進(jìn)行審查。顯然登記機(jī)構(gòu)是不具備如此的人力、物力資源的，因此如果登記機(jī)構(gòu)盡到了審慎審查義務(wù)而進(jìn)行的登記，就應(yīng)視為正確有效的登記，盡管其可能與真實(shí)的權(quán)利狀況不符。

3不動(dòng)產(chǎn)登記風(fēng)險(xiǎn)防范的啟示與建議

3.1規(guī)范業(yè)務(wù)辦理流程，強(qiáng)化法律意識(shí)

登記機(jī)構(gòu)作出的一切行政行為都要以現(xiàn)行法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，目前而言應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》和《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》等要求，強(qiáng)化學(xué)習(xí)各類法律知識(shí)，更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乇M到審慎審查義務(wù)，同時(shí)強(qiáng)化登記人員“一崗雙責(zé)”，降低自由裁量權(quán)，推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)登記工作安全有序開展。

3.2構(gòu)建部門間大數(shù)據(jù)共享框架，強(qiáng)化信息平臺(tái)安全機(jī)制建設(shè)

不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)除滿足日常登記業(yè)務(wù)需要外，還需重視安全建設(shè)，積極與相關(guān)部門溝通，制定數(shù)據(jù)共享機(jī)制。如可通過公安部門提供的共享服務(wù)驗(yàn)證身份信息，通過數(shù)據(jù)防篡改、大數(shù)據(jù)共享輔助決策等多種方式，提高審查效率的同時(shí)最大程度減少虛假申請(qǐng)，規(guī)避登記風(fēng)險(xiǎn)。

3.3設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記保險(xiǎn)制度

建立登記保險(xiǎn)制度、做好風(fēng)險(xiǎn)控制工作，是登記機(jī)構(gòu)規(guī)范化管理的重要手段。當(dāng)前進(jìn)一步壓縮辦結(jié)時(shí)限以及“全城通辦”“最多跑一次”“一窗受理、集成服務(wù)”等政務(wù)服務(wù)要求在提高為民辦事效率的同時(shí)，一定程度上或使登記風(fēng)險(xiǎn)有增無減。目前我市已建立不動(dòng)產(chǎn)登記責(zé)任保險(xiǎn)制度，通過購買登記責(zé)任險(xiǎn)，建立登記賠償機(jī)制的商業(yè)信用體制，可有效分擔(dān)登記風(fēng)險(xiǎn)，緩解登記人員壓力，促使不動(dòng)產(chǎn)登記更好地服務(wù)企業(yè)和群眾。