推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)抓住三個(gè)重點(diǎn)

陳紹林

[摘? ? 要] 黨的十九屆四中全會提出“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”，標(biāo)志著我國電子政務(wù)建設(shè)進(jìn)入新階段。文章在分析數(shù)字政府建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)是以原有的電子政務(wù)建設(shè)成果為基礎(chǔ)，應(yīng)抓住以用戶為中心、全流程一體化服務(wù)和集約化支撐三個(gè)重點(diǎn)，進(jìn)行整合、創(chuàng)新、提高，在不斷破解政務(wù)管理和服務(wù)難題中凸顯實(shí)效，不斷提升人民的獲得感和滿意度。

[關(guān)鍵詞] 數(shù)字政府;電子政務(wù);數(shù)字中國

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 15. 079

[中圖分類號] D630? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2020）15- 0187- 03

0? ? ? 前? ? 言

數(shù)字政府建設(shè)是數(shù)字中國建設(shè)的有機(jī)組成部分[1]，是我國電子政務(wù)建設(shè)的新階段。2019年10月，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，要求“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”，標(biāo)志著我國電子政務(wù)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新階段，對提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平具有重要的意義。本文認(rèn)為推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，應(yīng)抓住三個(gè)重點(diǎn)：一是建設(shè)理念上真正以用戶為中心，二是系統(tǒng)功能上實(shí)現(xiàn)全流程一體化服務(wù)，三是建設(shè)方式上做到集約化支撐。

1? ? ? 以用戶為中心

數(shù)字政府建設(shè)以用戶為中心，就是貫徹落實(shí)“以人民為中心”、“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的要求，把從用戶出發(fā)，以提高用戶滿意度為目標(biāo)，作為主導(dǎo)數(shù)字政府建設(shè)的根本理念。數(shù)字政府的用戶，包括政務(wù)管理服務(wù)對象，也包括政務(wù)部門及其工作人員。數(shù)字政府做到以用戶為中心，要做好數(shù)字政府營銷，遵循營銷規(guī)律特別是互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的營銷規(guī)律，應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)思維。主要有以下七個(gè)方面。

1.1? ?用戶第一

用戶是影響互聯(lián)網(wǎng)營銷成敗的關(guān)鍵因素。數(shù)字政府要重視用戶，研究用戶，發(fā)掘用戶，吸引用戶，創(chuàng)造用戶，贏得用戶，改變過往電子政務(wù)從政務(wù)部門職能出發(fā)的習(xí)慣，摒棄“皇帝女兒不愁嫁”的行政壟斷思維，確立從用戶出發(fā)、幫助用戶、成就用戶的用戶第一思維，以用戶的使用量即“流量”作為用戶滿意不滿意的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。

1.2? ?用戶需求

重視研究、挖掘乃至創(chuàng)造用戶需求，以用戶需求為導(dǎo)向。首先了解、研究、分析用戶有什么樣的需求，再設(shè)計(jì)、提供什么樣的在線服務(wù)，而不是先考慮數(shù)字政府能提供什么樣的在線服務(wù)。借助大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算和人工智能，精準(zhǔn)對接用戶需求。用戶需求是數(shù)字政府建設(shè)的原始動(dòng)力。

1.3? ?產(chǎn)品創(chuàng)新和運(yùn)營

數(shù)字政府的各個(gè)在線服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)質(zhì)上都是互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品，其設(shè)計(jì)應(yīng)遵循互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)原則，做到對用戶有利、有趣、有料。在滿足用戶對功能、性能方面需求的前提下應(yīng)注重產(chǎn)品的趣味性;同時(shí)，還應(yīng)重視產(chǎn)品的運(yùn)營推廣，利用各種渠道向潛在用戶傳播、推送，并不斷根據(jù)用戶反饋修正、打磨產(chǎn)品，不斷迭代更新。

1.4? ?使用成本

用戶為使用數(shù)字政府服務(wù)需要付出成本，既包括經(jīng)濟(jì)成本，也包括時(shí)間成本。數(shù)字政府建設(shè)既要考慮用戶使用在線服務(wù)的實(shí)際成本，也要考慮心理成本;既要考慮用戶的使用成本總額，也要考慮用戶的單位使用成本。

1.5? ?便利性

便利是用戶價(jià)值不可或缺的一部分。這里是指用戶獲得數(shù)字政府服務(wù)的便利性。要把便利原則貫穿于數(shù)字政府建設(shè)的全過程。數(shù)字政府提供服務(wù)的方式、渠道，應(yīng)首先考慮如何方便用戶，適應(yīng)用戶的條件、偏好，進(jìn)行換位思考，做到體貼入微。特別是數(shù)字政府的基本功能如搜索、注冊、認(rèn)證、授權(quán)、代理、登錄、辦事指南、表單填報(bào)、材料提交、費(fèi)用支付、意見反饋等，要考慮用戶的感受，方便一般用戶，而不能以專業(yè)人員使用為標(biāo)準(zhǔn)。與線上服務(wù)相關(guān)的線下服務(wù)，也應(yīng)融合提供，避免相互脫節(jié)造成用戶的煩惱。

1.6? ?互動(dòng)、參與

互動(dòng)性是在線服務(wù)的重要特征，數(shù)字政府應(yīng)該充分挖掘運(yùn)用，實(shí)施有效的雙向溝通，而不是單方面的大力推廣。要充分利用微信、微博等網(wǎng)民常用社交軟件彌補(bǔ)網(wǎng)站互動(dòng)交流的不足。有條件的數(shù)字政府項(xiàng)目，要讓用戶參與設(shè)計(jì)、實(shí)施過程，傾聽用戶的希望、渴望和需求，吸收用戶的意見與建議。同時(shí)，對用戶反饋、參與過程要給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)?？梢越梃b積分獎(jiǎng)勵(lì)等互聯(lián)網(wǎng)行之有效的做法。

1.7? ?響應(yīng)和體驗(yàn)

用戶體驗(yàn)直接影響用戶的滿意度。而數(shù)字政府的響應(yīng)速度對用戶體驗(yàn)至關(guān)重要，等待會讓用戶失去耐心。但是，僅僅是提高頁面的響應(yīng)速度還不夠，核心是及時(shí)響應(yīng)用戶的需求，使用戶能夠快速找到想要的內(nèi)容、快速辦好需要辦理的事項(xiàng)。

一些先進(jìn)省份或城市的數(shù)字政府建設(shè)，應(yīng)用營銷學(xué)理論，借鑒互聯(lián)網(wǎng)思維，貫徹以用戶為中心的理念，取得了顯著成效。如廣東省數(shù)字政府建設(shè)總體規(guī)劃明確提出借鑒“用戶思維、流量思維、平臺思維、跨界思維”[2];上海市有關(guān)部門認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)思維就是“以用戶為中心”，向“以用戶為中心”轉(zhuǎn)變，成為上海市實(shí)施“一網(wǎng)通辦”改革的重要抓手[3]。

2? ? ? 全流程一體化服務(wù)

數(shù)字政府在系統(tǒng)功能上實(shí)現(xiàn)全流程一體化服務(wù)，是數(shù)字政府作為電子政務(wù)發(fā)展新階段的主要特征。我國電子政務(wù)孕育于20世紀(jì)80年代，起步于90年代，在2002年我國電子政務(wù)的第一個(gè)綱領(lǐng)性文件《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》印發(fā)后全面發(fā)展，電子政務(wù)的覆蓋面日益擴(kuò)大，電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)整合、政府門戶網(wǎng)站統(tǒng)一平臺、政務(wù)信息系統(tǒng)整合、信息共享與交換、電子政務(wù)建設(shè)向云計(jì)算模式轉(zhuǎn)變、全國一體化（網(wǎng)上）在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)等不斷推進(jìn)。2019年10月黨的十九屆四中全會提出“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)”，標(biāo)志著我國電子政務(wù)發(fā)展進(jìn)入了新階段。我國數(shù)字政府建設(shè)階段相當(dāng)于國際上電子政務(wù)發(fā)展的無縫階段（全方位的政務(wù)整合），其特征是“從職能導(dǎo)向向服務(wù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變;在線服務(wù)完全整合，根據(jù)用戶需求提供一體化服務(wù);后臺跨部門業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)無縫集成”，可概括為“全流程一體化服務(wù)”。數(shù)字政府的全流程一體化服務(wù)可分為全流程無縫對接和一體化服務(wù)兩個(gè)方面。其中一體化服務(wù)是“表層”、“前臺”，愿景是“一網(wǎng)通辦”;全流程無縫對接（集成）是“里層”、“后臺”，愿景是“一網(wǎng)處理”。全流程一體化服務(wù)的實(shí)現(xiàn)，不論是“前臺”還是“后臺”，一般是在推動(dòng)業(yè)務(wù)信息化全覆蓋的基礎(chǔ)上采用對接的方法，少數(shù)地方和部門采用統(tǒng)一建設(shè)的方式。

2.1? ?一體化服務(wù)

對個(gè)人、法人和非法人組織等政務(wù)服務(wù)對象用戶來說，全流程一體化服務(wù)，就是只需要在一處（網(wǎng)站、手機(jī)APP、自助終端等）查找、選擇、實(shí)現(xiàn)所需要的服務(wù)事項(xiàng)、服務(wù)內(nèi)容，使用戶不必在不同部門的網(wǎng)站（或移動(dòng)終端、自助終端）上查找、選擇、實(shí)現(xiàn)所需要的部分服務(wù)，也不必在同一網(wǎng)站（或移動(dòng)終端、自助終端）上分別查找、辦理一個(gè)事項(xiàng)的不同部分、不同環(huán)節(jié)，不論辦理這一事項(xiàng)在后臺需要經(jīng)過多少個(gè)網(wǎng)站、平臺、信息系統(tǒng)處理，即不管流程只管提交請求和接收處理結(jié)果，希望“一網(wǎng)通辦”。目前實(shí)現(xiàn)一體化服務(wù)的載體主要是各級政府門戶網(wǎng)站和一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺。為了實(shí)現(xiàn)全國一體化服務(wù)，各級一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺必須互聯(lián)互通（網(wǎng)絡(luò)通、數(shù)據(jù)通、業(yè)務(wù)通）。一體化服務(wù)的實(shí)現(xiàn)可分為初級階段和高級階段兩個(gè)階段。一體化服務(wù)的初級階段，是門戶式“一網(wǎng)通辦”，即只是實(shí)現(xiàn)一站式服務(wù)，在一個(gè)網(wǎng)站可以找到所需的服務(wù)事項(xiàng)和服務(wù)內(nèi)容，但可能是一件事的幾個(gè)流程，需要按前后流程分別辦理。一體化服務(wù)的高級階段是集成式“一網(wǎng)通辦”，一件事的前后幾個(gè)流程已經(jīng)被聚合在一起，甚至已經(jīng)完成對接、可以自動(dòng)流轉(zhuǎn)，目前政務(wù)服務(wù)先進(jìn)地區(qū)政務(wù)服務(wù)平臺推出的 “一件事”服務(wù)方式就是集成式“一網(wǎng)通辦”。

2.2? ?全流程無縫對接

對于政務(wù)部門及其工作人員等用戶來說，全流程一體化服務(wù)，就是全流程無縫對接這一“里層”服務(wù)，只需要在一處（網(wǎng)站、移動(dòng)終端）處理本職工作事項(xiàng)，不論這些工作事項(xiàng)來自縱向（上級、下級）、橫向（同級），還是由法人組織、非法人組織、個(gè)人或是本人發(fā)起，也不論這些工作事項(xiàng)處理結(jié)果流向何處，不論處理這一事項(xiàng)在后臺需要經(jīng)過多少環(huán)節(jié)和多少個(gè)網(wǎng)站、平臺、信息系統(tǒng)的處理，和政務(wù)服務(wù)對象的需求“一網(wǎng)通辦”類似，只管接收、處理政務(wù)服務(wù)對象的請求和提交處理結(jié)果以及提交工作事項(xiàng)請求、接收處理結(jié)果，乃至在線互動(dòng)、視頻監(jiān)控與會議、應(yīng)急指揮等，希望“一網(wǎng)處理”。全流程無縫對接的初級階段是一站式服務(wù)，即在工作門戶網(wǎng)站單點(diǎn)登錄，不需要在不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)重復(fù)多次登錄，在一個(gè)網(wǎng)站可以找到所需的處理事項(xiàng)和內(nèi)容，相同的數(shù)據(jù)需要在不同的業(yè)務(wù)系統(tǒng)重復(fù)錄入、提交，處理進(jìn)度難以實(shí)時(shí)查看。這是目前一體化服務(wù)的主要特點(diǎn)。全流程無縫對接的高級階段是集成式“一網(wǎng)處理”，即在一個(gè)網(wǎng)站可以找到所需的處理事項(xiàng)和內(nèi)容，相同的數(shù)據(jù)不需要在不同的業(yè)務(wù)系統(tǒng)重復(fù)錄入、提交，相關(guān)數(shù)據(jù)通過系統(tǒng)設(shè)計(jì)自動(dòng)關(guān)聯(lián)、集成，相關(guān)流程自動(dòng)對接、流轉(zhuǎn)、協(xié)同，處理進(jìn)度可實(shí)時(shí)查看。

目前支撐全流程無縫對接的載體主要是各級政府的協(xié)同辦公平臺和各級各部門各類業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，這些系統(tǒng)必須互聯(lián)互通（網(wǎng)絡(luò)通、數(shù)據(jù)通、業(yè)務(wù)通），才能實(shí)現(xiàn)縱向聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)同，全流程無縫對接，如圖1所示。其中網(wǎng)絡(luò)通是基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)通即數(shù)據(jù)交換共享是關(guān)鍵，業(yè)務(wù)通是核心。目前，以“十二金”為代表的部門業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)較好地實(shí)現(xiàn)了縱向聯(lián)動(dòng)，但有待與地方以及其他部門信息系統(tǒng)對接，實(shí)現(xiàn)橫向協(xié)同。上海、廣東等省市已建立政府協(xié)同辦公平臺，推進(jìn)協(xié)同辦公平臺與業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)、政務(wù)服務(wù)平臺的對接。而辦公平臺、業(yè)務(wù)系統(tǒng)與在線互動(dòng)、視頻監(jiān)控及會議系統(tǒng)、應(yīng)急指揮系統(tǒng)等系統(tǒng)的對接與資源共享，則尚在少數(shù)地方試點(diǎn)。

3? ? ? 集約化支撐

集約化支撐是指數(shù)字政府的網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心、計(jì)算與存儲資源、數(shù)據(jù)資源、系統(tǒng)軟件、應(yīng)用支撐平臺、信息安全體系等支撐條件建設(shè)，通過加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，整合需求和資源，優(yōu)化技術(shù)、資金、人員等要素配置，避免重復(fù)建設(shè)，節(jié)約投資，降低成本，并提高應(yīng)用的靈活性。集約化支撐是數(shù)字政府實(shí)現(xiàn)以用戶為中心和全流程一體化服務(wù)的必然要求;同時(shí)，新一代信息技術(shù)發(fā)展應(yīng)用為實(shí)現(xiàn)集約化支撐提供了技術(shù)條件。

3.1? ?數(shù)字政府實(shí)現(xiàn)以用戶為中心，做到隨需應(yīng)變，降低成本，需要集約化支撐

數(shù)字政府以用戶為中心，以需求為導(dǎo)向，但是用戶的需求不斷變化，特別是在全面深化改革時(shí)期，各項(xiàng)制度還在進(jìn)一步完善之中，數(shù)字政府的需求也隨之不斷變化。為了滿足不斷變化的需求，數(shù)字政府支撐條件也需要不斷完善建設(shè)。如果采取各自為政、分散建設(shè)的方式，難免存在重復(fù)建設(shè)，資源利用率低，響應(yīng)速度慢，制造新的信息孤島等問題，只有采取集約化的方式，才能避免重復(fù)建設(shè)，提高資源利用率，降低成本，避免信息孤島，快速滿足用戶的需求。

3.2? ?數(shù)字政府實(shí)現(xiàn)全流程一體化服務(wù)，做到一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)處理，需要集約化支撐

一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)處理的前提是各類政務(wù)信息系統(tǒng)健全且互聯(lián)互通（網(wǎng)絡(luò)通、數(shù)據(jù)通、業(yè)務(wù)通），而互聯(lián)互通則需要網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)資源、身份認(rèn)證、電子印章、電子證照、電子地圖以及業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)等支撐條件統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)步調(diào)。因而，只有采取集約化建設(shè)方式，才能為數(shù)字政府實(shí)現(xiàn)全流程一體化服務(wù)提供有效支撐。

3.3? ?新一代信息技術(shù)發(fā)展為實(shí)現(xiàn)集約化支撐提供了技術(shù)條件

一是新一代通信技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)了我國電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和政務(wù)服務(wù)渠道集約化建設(shè)，為數(shù)字政府集約化支撐提供了基礎(chǔ)性技術(shù)條件。十幾年來國家有關(guān)部門和各省份應(yīng)用寬帶網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、智能終端等新技術(shù)，不斷推進(jìn)整合建設(shè)統(tǒng)一的電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和電子政務(wù)外網(wǎng)，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)渠道整合，取得了顯著成效。

二是云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈的發(fā)展應(yīng)用全面加快了基礎(chǔ)軟硬件、應(yīng)用軟件、數(shù)據(jù)資源的集約化建設(shè)的進(jìn)程，為數(shù)字政府集約化支撐提供了關(guān)鍵性技術(shù)。云計(jì)算將IT作為服務(wù)提供給用戶，推動(dòng)了數(shù)字政府集約化支撐從基礎(chǔ)軟硬件向應(yīng)用軟件、數(shù)據(jù)資源、安全防護(hù)、密碼應(yīng)用等方向全面發(fā)展，已成為我國電子政務(wù)集約化建設(shè)的主要方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年全國政務(wù)云市場規(guī)模達(dá)370.8億元，政務(wù)云已覆蓋31個(gè)省份和75%的地市級行政區(qū)。大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)發(fā)展應(yīng)用則為數(shù)據(jù)資源集約化建設(shè)和共享、開放、開發(fā)利用提供了有利的技術(shù)條件?；诖髷?shù)據(jù)的精準(zhǔn)監(jiān)管、精準(zhǔn)服務(wù)、監(jiān)測預(yù)測、預(yù)警分析以及區(qū)塊鏈發(fā)票等區(qū)塊鏈+政務(wù)的應(yīng)用效應(yīng)不斷顯現(xiàn)。

實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府集約化支撐的方式，目前主要是由電子政務(wù)主管部門組織技術(shù)支撐單位建設(shè)，采用購買服務(wù)的方式也日益廣泛，福建、廣東、浙江、陜西、四川、貴州、安徽、江西等省份已有不少成功的經(jīng)驗(yàn)。

4? ? ? 結(jié)? ? 語

“以用戶為中心”是數(shù)字政府建設(shè)的原動(dòng)力，驅(qū)動(dòng)了“全流程一體化服務(wù)”的發(fā)展，“以用戶為中心”、“全流程一體化服務(wù)”提出了“集約化支撐”的強(qiáng)大需求，“集約化支撐”的實(shí)現(xiàn)為“全流程一體化服務(wù)”提供了隨需應(yīng)變的保障，不斷滿足“以用戶為中心”的要求。

推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)是以原有的電子政務(wù)建設(shè)成果為基礎(chǔ)，進(jìn)行整合、創(chuàng)新、提高，切實(shí)做到以用戶為中心、全流程一體化服務(wù)和集約化支撐，不斷提升人民群眾的獲得感和滿意度。實(shí)現(xiàn)以用戶為中心、全流程一體化服務(wù)、集約化支撐不但有賴于軟硬件建設(shè)和業(yè)務(wù)流程再造，有賴于體制機(jī)制、制度體系上同步改革創(chuàng)新、配套完善，還有賴于切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新思維，并在不斷破解政務(wù)管理和服務(wù)難題中凸顯實(shí)效。

主要參考文獻(xiàn)

[1]王欽敏.創(chuàng)新電子政務(wù)發(fā)展模式 加快推動(dòng)“數(shù)字中國”建設(shè)——在2018（第十三屆）中國電子政務(wù)論壇上的講話[J].行政管理改革，2019（2）：4-7.

[2]逯峰.廣東“數(shù)字政府”的實(shí)踐與探索[J].行政管理改革，2018（11）：55-58.