淺議公立醫(yī)院采購(gòu)內(nèi)部控制制度建設(shè)

徐凌

[摘? ? 要] 為確保經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，控制業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高醫(yī)院運(yùn)營(yíng)效率，公立醫(yī)院應(yīng)按照建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的要求，加強(qiáng)采購(gòu)內(nèi)部控制制度建設(shè)，通過(guò)開(kāi)展規(guī)范、高效的采購(gòu)活動(dòng)，采購(gòu)到符合需求、性?xún)r(jià)比高的貨物與服務(wù)，獲得水平高、能力強(qiáng)、服務(wù)優(yōu)的供應(yīng)商。文章從內(nèi)部控制建設(shè)的角度，對(duì)醫(yī)院采購(gòu)管理工作提出建議。

[關(guān)鍵詞] 公立醫(yī)院;內(nèi)部控制;采購(gòu)管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 15. 017

[中圖分類(lèi)號(hào)] R197.32? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]? A? ? ? [文章編號(hào)]? 1673 - 0194（2020）15- 0038- 03

0? ? ? 前? ? 言

面對(duì)日益復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境、日新月異的技術(shù)發(fā)展和不斷完善的監(jiān)管環(huán)境，一旦醫(yī)院采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)不合理、執(zhí)行不規(guī)范，不僅會(huì)導(dǎo)致采購(gòu)成本上升，而且容易引發(fā)違紀(jì)違規(guī)違法行為。為確保經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，控制業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高醫(yī)院運(yùn)營(yíng)效率，公立醫(yī)院應(yīng)按照建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的要求，加強(qiáng)采購(gòu)內(nèi)部控制制度建設(shè)，通過(guò)開(kāi)展規(guī)范、高效的采購(gòu)活動(dòng)，采購(gòu)到符合需求、性?xún)r(jià)比高的貨物、服務(wù)，獲得水平高、能力強(qiáng)、服務(wù)優(yōu)的供應(yīng)商。由于藥品、醫(yī)用耗材通常納入地區(qū)集中采購(gòu)管理，與一般貨物、服務(wù)采購(gòu)方式不同，本文僅討論公立醫(yī)院除藥品、醫(yī)用耗材之外的采購(gòu)項(xiàng)目的內(nèi)部控制。

1? ? ? 當(dāng)前醫(yī)院采購(gòu)活動(dòng)存在的主要問(wèn)題

1.1? ?采購(gòu)管理體系不健全

醫(yī)院采購(gòu)范圍包括醫(yī)院設(shè)備、信息、低值易耗品、物業(yè)服務(wù)、零星維修、基本建設(shè)等方面，是保障醫(yī)院安全有序運(yùn)行的基礎(chǔ)。而醫(yī)院采購(gòu)權(quán)限往往分散在藥學(xué)、醫(yī)學(xué)工程、總務(wù)后勤、基本建設(shè)、信息等管理部門(mén)，管理部門(mén)既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，難以實(shí)現(xiàn)不相容崗位相分離。

1.2? ?采購(gòu)管理預(yù)期不合理

一方面，需求部門(mén)對(duì)采購(gòu)事項(xiàng)希望盡快到位、產(chǎn)生效益，而規(guī)范的采購(gòu)程序需要一定的工作周期，往往達(dá)不到效率要求，因此對(duì)采購(gòu)時(shí)間多有詬病;另一方面，采購(gòu)部門(mén)對(duì)價(jià)格因素關(guān)注過(guò)多，低價(jià)成為采購(gòu)決策的首要選擇，忽視采購(gòu)需求對(duì)應(yīng)的品質(zhì)要求，看似節(jié)約成本，實(shí)則可能無(wú)法滿足工作需要，反而影響業(yè)務(wù)開(kāi)展。

1.3? ?采購(gòu)事項(xiàng)決策不科學(xué)

以設(shè)備采購(gòu)為例，在事前需求提請(qǐng)和設(shè)備論證中，臨床科室往往站在科室角度，側(cè)重短期效益多，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃少，有的設(shè)備檔次定位不準(zhǔn)，有的新技術(shù)應(yīng)用尚未成熟就匆忙上馬，由于專(zhuān)業(yè)較復(fù)雜，管理部門(mén)無(wú)法面面俱到，論證不充分，參數(shù)編制不合理，決策的科學(xué)性不高，影響采購(gòu)進(jìn)度和采購(gòu)效果。

1.4? ?采購(gòu)程序不規(guī)范

由于采購(gòu)專(zhuān)業(yè)化程度較高，臨床科室和管理部門(mén)難以對(duì)采購(gòu)需求進(jìn)行規(guī)范描述，往往選擇較熟悉的供應(yīng)商代為編制采購(gòu)需求計(jì)劃，為采購(gòu)需求出現(xiàn)傾向性埋下隱患。

采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)出于經(jīng)濟(jì)利益考慮，在招標(biāo)文件制作中往往摻雜采購(gòu)人或其他利益因素，采購(gòu)文件制作不規(guī)范，供應(yīng)商資質(zhì)審核不嚴(yán)，采購(gòu)過(guò)程執(zhí)行不力，采購(gòu)檔案制作不善，引發(fā)質(zhì)疑、投訴。

采購(gòu)方式選用不當(dāng)，未合理選擇采購(gòu)方式，也是造成采購(gòu)效率低下的原因之一。

1.5? ?采購(gòu)專(zhuān)業(yè)化程度不高

由于采購(gòu)類(lèi)別多，采購(gòu)人員很難全面掌握采購(gòu)項(xiàng)目的市場(chǎng)動(dòng)態(tài)、價(jià)格信息等要素。

對(duì)內(nèi)部各部門(mén)采購(gòu)項(xiàng)目管理、財(cái)務(wù)管理、運(yùn)行管理的要求不高，往往就采購(gòu)而采購(gòu)，缺乏采購(gòu)實(shí)施與采購(gòu)后運(yùn)行管理相結(jié)合的系統(tǒng)思維，造成采購(gòu)后運(yùn)行管理中的困難。例如：在食堂食材采購(gòu)中，對(duì)食材價(jià)格結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)是按照市場(chǎng)采集價(jià)還是固定價(jià)格確定，取決于食堂運(yùn)行管理要求，在采購(gòu)需求文件中應(yīng)與結(jié)算方案一并考慮后予以明確。

1.6? ?采購(gòu)監(jiān)管不到位

對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不到位，由于代理機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門(mén)檻降低，醫(yī)院對(duì)代理機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化程度缺乏事前考核。

對(duì)供應(yīng)商監(jiān)管不到位，由于采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得將供應(yīng)商的注冊(cè)資本、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤(rùn)、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評(píng)審因素，對(duì)投標(biāo)人實(shí)行差別待遇或者歧視待遇[1]，供應(yīng)商準(zhǔn)入門(mén)檻降低，供應(yīng)商服務(wù)能力、信譽(yù)等評(píng)判難度加大。

1.7? ?采購(gòu)信息化建設(shè)滯后

由于采購(gòu)涉及范圍廣、參與科室多、需求沖突多，在信息系統(tǒng)建設(shè)中主要考慮采購(gòu)流程設(shè)計(jì)，與其他管理系統(tǒng)整合較少，難以有效利用其他系統(tǒng)數(shù)據(jù)。

2? ? ? 醫(yī)院采購(gòu)內(nèi)部控制制度建設(shè)

單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果[2]。作為內(nèi)部控制的重要組成部分，采購(gòu)管理的目標(biāo)與醫(yī)院內(nèi)部控制目標(biāo)一致。

2.1? ?設(shè)立集中統(tǒng)一的采購(gòu)機(jī)構(gòu)

在醫(yī)院成立采購(gòu)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由院領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)負(fù)責(zé)人作為成員，負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理醫(yī)院采購(gòu)工作，確保醫(yī)院采購(gòu)工作遵守國(guó)家法律、法規(guī)，遵循公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則。

設(shè)立采購(gòu)管理辦公室，將原由各部門(mén)分散管理的采購(gòu)權(quán)限，集中統(tǒng)一至采購(gòu)管理辦公室，負(fù)責(zé)醫(yī)院采購(gòu)執(zhí)行以及日常組織協(xié)調(diào)工作。

原分散采購(gòu)部門(mén)改為采購(gòu)歸口管理部門(mén)，負(fù)責(zé)采購(gòu)項(xiàng)目的立項(xiàng)論證、預(yù)算審核、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)確定、技術(shù)性文件和合同擬訂等工作，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)環(huán)節(jié)不相容崗位相互分離。

財(cái)務(wù)、審計(jì)和監(jiān)察部門(mén)組成監(jiān)督部門(mén)，負(fù)責(zé)對(duì)采購(gòu)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，包括預(yù)算編制、內(nèi)部審計(jì)、調(diào)查處理、參與驗(yàn)收等。

設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，有利于實(shí)現(xiàn)管采分離、相互監(jiān)督，有效防止舞弊行為，防范廉政風(fēng)險(xiǎn);有利于明確科室職責(zé)，有效提升采購(gòu)質(zhì)量和采購(gòu)效率，降低采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn);有利于將分散的采購(gòu)權(quán)力進(jìn)行整合，形成采購(gòu)合力，統(tǒng)一采購(gòu)制度和流程，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，節(jié)約采購(gòu)成本;有利于建立一支熟悉法律知識(shí)、業(yè)務(wù)知識(shí)和采購(gòu)規(guī)律的專(zhuān)業(yè)化采購(gòu)招標(biāo)隊(duì)伍。

2.2? ?制定統(tǒng)一規(guī)范的采購(gòu)制度

結(jié)合《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》以及地方政府、行業(yè)部門(mén)相關(guān)采購(gòu)招標(biāo)目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)，制定符合醫(yī)院實(shí)際的采購(gòu)管理制度，做到“應(yīng)采盡采”“凡進(jìn)必采”。

為提高采購(gòu)效率，應(yīng)在合規(guī)的前提下，實(shí)行授權(quán)審批制，將醫(yī)院采購(gòu)權(quán)限合理劃分。對(duì)年度預(yù)算金額較低的項(xiàng)目，由歸口管理部門(mén)內(nèi)部議價(jià)，確定供應(yīng)商;對(duì)金額超過(guò)地方或行業(yè)部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)的，由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)組織采購(gòu);對(duì)介于兩者之間的，由醫(yī)院自行采購(gòu)或委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)。

2.3? ?完善采購(gòu)預(yù)算編制方法

加強(qiáng)采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃管理，提高編報(bào)與執(zhí)行采購(gòu)預(yù)算、實(shí)施計(jì)劃的系統(tǒng)性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性和嚴(yán)肅性[3]，集中匯總采購(gòu)，壓縮采購(gòu)批次，降低采購(gòu)成本。

各采購(gòu)歸口部門(mén)根據(jù)醫(yī)院年度預(yù)算（含年初預(yù)算安排、年度預(yù)算追加、調(diào)整）計(jì)劃批復(fù)的采購(gòu)預(yù)算，組織采購(gòu)申請(qǐng)部門(mén)做好采購(gòu)執(zhí)行工作。未納入年度采購(gòu)預(yù)算的采購(gòu)項(xiàng)目原則上不予受理。

加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)結(jié)果的績(jī)效評(píng)價(jià)，有利于分析采購(gòu)中存在不足之處，提出改進(jìn)建議及措施，不斷完善采購(gòu)工作，提高采購(gòu)水平。

2.4? ?嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范的采購(gòu)程序

采購(gòu)歸口部門(mén)負(fù)責(zé)準(zhǔn)備招標(biāo)文件，采購(gòu)管理辦公室負(fù)責(zé)招標(biāo)文件的復(fù)核，重點(diǎn)審核采購(gòu)文件是否存在以下問(wèn)題：以特有企業(yè)資質(zhì)、技術(shù)商務(wù)條款或?qū)I(yè)授權(quán)證明作為投標(biāo)適合條件;指定品牌或供應(yīng)商;以單一品牌產(chǎn)品特有的技術(shù)指標(biāo)或?qū)Ｓ屑夹g(shù)作為重要的技術(shù)要求;不利于公平競(jìng)爭(zhēng)的區(qū)域限制或者行業(yè)限制等。

建立采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)遴選制度。對(duì)具備相應(yīng)資質(zhì)的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采取抽簽或其他方式進(jìn)行遴選，避免長(zhǎng)期指定某家采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，也有利于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)開(kāi)展專(zhuān)業(yè)服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)。

選擇合適的采購(gòu)方式。按照采購(gòu)資金性質(zhì)、類(lèi)別和預(yù)算金額，針對(duì)不同項(xiàng)目選擇不同方式，提高采購(gòu)效率。

2.5? ?加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化采購(gòu)隊(duì)伍建設(shè)

通過(guò)查詢(xún)資產(chǎn)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)、委托第三方開(kāi)展市場(chǎng)價(jià)格采集、行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布報(bào)告、政策文件、同行交流等形式，分項(xiàng)目類(lèi)別建立健全項(xiàng)目信息庫(kù)。

完善集中采購(gòu)部門(mén)采購(gòu)人員與需求和管理部門(mén)的“業(yè)采融合”，即臨床科室、職能部門(mén)了解采購(gòu)的有關(guān)基本要求、基礎(chǔ)規(guī)則，采購(gòu)人員了解臨床科室、職能部門(mén)對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的管理要求，將其納入采購(gòu)文件中，在采購(gòu)?fù)瑫r(shí)確定后續(xù)管理方式，保證采購(gòu)結(jié)果可使用，提高管理效率，降低管理風(fēng)險(xiǎn)。

以醫(yī)院常見(jiàn)的總務(wù)服務(wù)采購(gòu)為例，在日常維修服務(wù)采購(gòu)時(shí)，常以服務(wù)清單作為需求，但由于難以涵蓋全部服務(wù)，可考慮按照“服務(wù)清單+工時(shí)”的方式報(bào)價(jià)，便于清單外項(xiàng)目管理。

加強(qiáng)采購(gòu)人員專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)采購(gòu)人才，提高對(duì)采購(gòu)過(guò)程的管控能力，通過(guò)采購(gòu)發(fā)現(xiàn)合格供應(yīng)商。

2.6? ?完善采購(gòu)招標(biāo)監(jiān)管制度

完善采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)制度。從采購(gòu)文件質(zhì)量、組織管理、檔案制作、響應(yīng)時(shí)間、質(zhì)疑投訴等維度進(jìn)行綜合評(píng)分，對(duì)綜合評(píng)分靠后的機(jī)構(gòu)予以暫停乃至除名。

完善經(jīng)濟(jì)合同管理制度。與供應(yīng)商在規(guī)定時(shí)限內(nèi)按照采購(gòu)文件主要條款簽訂經(jīng)濟(jì)合同。對(duì)超期簽訂的合同，應(yīng)嚴(yán)格審核合同事項(xiàng)是否與采購(gòu)文件一致。

完善采購(gòu)項(xiàng)目驗(yàn)收制度。驗(yàn)收人員對(duì)中標(biāo)或者成交供應(yīng)商提供的貨物、工程或服務(wù)按照采購(gòu)文件、投標(biāo)文件、采購(gòu)合同進(jìn)行核對(duì)、驗(yàn)查，并在驗(yàn)收?qǐng)?bào)告上簽署驗(yàn)收意見(jiàn)。對(duì)未能通過(guò)驗(yàn)收的，按合同約定及相關(guān)規(guī)定處理。

完善供應(yīng)商評(píng)價(jià)制度。與供應(yīng)商簽訂廉政風(fēng)險(xiǎn)承諾書(shū)，建立供應(yīng)商“黑名單”制，對(duì)在采購(gòu)、合同履行等過(guò)程中，存在惡意競(jìng)爭(zhēng)、低價(jià)沖標(biāo)，提供虛假文件等資料，或采用勾結(jié)、賄賂工作人員等不法手段侵害醫(yī)院權(quán)益的，納入“黑名單”管理，及時(shí)依法解除合同，不再合作。

完善內(nèi)部審計(jì)制度。以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向、以控制為主線、以增值為目標(biāo)，對(duì)采購(gòu)事項(xiàng)內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行情況進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)，監(jiān)督采購(gòu)流程與結(jié)果。

2.7? ?建設(shè)采購(gòu)招標(biāo)信息系統(tǒng)

將采購(gòu)招標(biāo)功能嵌入HRP系統(tǒng)中，并與預(yù)算管理、供應(yīng)商管理、庫(kù)存物資管理、合同管理、往來(lái)管理等模塊進(jìn)行關(guān)聯(lián)，及時(shí)掌握采購(gòu)進(jìn)度，建立供應(yīng)商信息數(shù)據(jù)庫(kù)，強(qiáng)化供應(yīng)商管理。

3? ? ? 結(jié)? ? 語(yǔ)

醫(yī)院采購(gòu)是醫(yī)院的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，管理風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)較高，易引發(fā)不良事件，影響醫(yī)院經(jīng)營(yíng)和安全。醫(yī)院應(yīng)建立健全醫(yī)院采購(gòu)內(nèi)部控制制度，嚴(yán)格保障制度有效執(zhí)行，保障采購(gòu)規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化管理，確保醫(yī)院采購(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

主要參考文獻(xiàn)

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