基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的思考

侯明英

[摘? ? 要] 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。然而，現(xiàn)實(shí)中基層行政事業(yè)單位要么沒有建立內(nèi)部控制制度，要么流于形式。根據(jù)內(nèi)部控制制度建設(shè)的適應(yīng)性原則，內(nèi)部控制制度建立必須是以各行政事業(yè)單位內(nèi)部人員為主導(dǎo)，在各單位一把手領(lǐng)導(dǎo)下，抓建設(shè)、抓落實(shí)，并強(qiáng)化財(cái)政、審計(jì)和紀(jì)檢機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。

[關(guān)鍵詞] 基層行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制制度;制度建設(shè)

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2020. 15. 013

[中圖分類號] F239.45? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2020）15- 0030- 02

0? ? ? 前? ? 言

2018年6月，市財(cái)政局下發(fā)了開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)督導(dǎo)評價(jià)工作的通知（以下簡稱“通知”），開展本單位內(nèi)部控制體系建設(shè)自我評價(jià)工作，自此財(cái)務(wù)人員才開始正式把內(nèi)部控制這一重大制度報(bào)告給單位領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)部控制的建立才算正式進(jìn)入了領(lǐng)導(dǎo)視野。筆者從基層工作的角度對內(nèi)部控制制度的建立進(jìn)行探討。

1? ? ? 基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)審視

由于當(dāng)時(shí)通知中提出可以聘請社會中介機(jī)構(gòu)完成此項(xiàng)工作，一些行政事業(yè)單位把這個(gè)自己都沒有理清頭緒的任務(wù)交給了對行政事業(yè)運(yùn)行程序非常不熟悉的中介機(jī)構(gòu)去完成。由于筆者以前在會計(jì)師事務(wù)所執(zhí)業(yè)，是注冊會計(jì)師，熟悉企業(yè)和行政事業(yè)單位的相關(guān)政策，中介機(jī)構(gòu)希望筆者能提出指導(dǎo)意見。這時(shí)一家行政單位發(fā)給筆者一份由中介機(jī)構(gòu)編制好的內(nèi)部控制評價(jià)表，筆者沒有看實(shí)質(zhì)內(nèi)容，反問了聯(lián)系人幾個(gè)問題：①該單位確實(shí)沒有建立內(nèi)部控制制度;②中介機(jī)構(gòu)對該單位的運(yùn)行程序確實(shí)不熟悉，幾千元的收費(fèi)，中介機(jī)構(gòu)也不可能耗費(fèi)太多的人力和財(cái)力去實(shí)地考察;③中介機(jī)構(gòu)閉門造車編制的內(nèi)部控制建設(shè)自評得分表，遞交給市財(cái)政局，將來市審計(jì)、紀(jì)委監(jiān)察部門來檢查，到時(shí)候該如何解釋，畢竟制度是白紙黑字寫在那里的。

鑒于以上情況，筆者當(dāng)時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)建議，堅(jiān)決不請人做這華而不實(shí)的內(nèi)部控制建設(shè)自評。盡管領(lǐng)導(dǎo)多次說請一家中介來做，筆者都按兵不動(dòng)，因?yàn)楣P者害怕將來被“請君入甕”。筆者身邊還有一家大的行政單位，打算列支預(yù)算幾十萬元，聘請青島的一家機(jī)構(gòu)來實(shí)地考察單位的運(yùn)行程序和業(yè)務(wù)內(nèi)容，開發(fā)相關(guān)的內(nèi)部控制流程。由于2018年底行政單位之間的合并改革，這件事也沒有做成。

這就是諸多基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)際情況：單位對內(nèi)部控制建立的重視程度普遍不夠，大多數(shù)單位要么沒有建立內(nèi)部控制制度或即使已經(jīng)按照上級要求建立了內(nèi)部控制制度，建設(shè)的的也相當(dāng)不完善，即使部分單位建立了內(nèi)部控制制度，也沒有覆蓋到單位的全部業(yè)務(wù)和業(yè)務(wù)的所有環(huán)節(jié)，有形資產(chǎn)管理混亂，資產(chǎn)實(shí)際狀況與賬簿記錄嚴(yán)重不符，單位業(yè)務(wù)內(nèi)部分工不明確，沒有做到不相容職務(wù)的分離和互相牽制，內(nèi)部監(jiān)督虛弱或流于形式，好多事情僅僅是表面上的民主。

2? ? ? 基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)質(zhì)

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會[2012]21號，以下簡稱《單位內(nèi)部控制規(guī)范》）和《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會[2015]24號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》）等文件的指導(dǎo)思想，內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，也是組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的長效保障機(jī)制，其目標(biāo)是合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

根據(jù)單位內(nèi)部控制建立和實(shí)施應(yīng)當(dāng)遵循的適應(yīng)性原則要求，內(nèi)部控制的建立與實(shí)施應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善，不能千篇一律形式化。這就是說內(nèi)部控制制度必須是由熟悉本單位管理程序和業(yè)務(wù)流程的人員建立，是全局性的任務(wù)，是根據(jù)內(nèi)、外部環(huán)境的變化而變化的，是需要不斷調(diào)整、修訂的。單靠中介機(jī)構(gòu)編制的內(nèi)控制度是落不了地、開不了花、結(jié)不了果的。一個(gè)好的財(cái)務(wù)人員從一個(gè)行業(yè)跳槽到另一個(gè)完全不相關(guān)的行業(yè)去，必須有一定的時(shí)間去熟悉新行業(yè)的一系列流程才能做好工作。

3? ? ? 基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的出路

《指導(dǎo)意見》的總體目標(biāo)中提到，2020年，基本建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系，更好發(fā)揮內(nèi)部控制在提升內(nèi)部治理水平、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用。

因此，內(nèi)部控制制度是必須建立的，也只能由各行政事業(yè)單位的內(nèi)部人員來建立。這樣就要先統(tǒng)一思想，明確各單位一把手是制定內(nèi)部控制制度的總負(fù)責(zé)人，單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制衡的要求，科學(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、管理層級、崗位職責(zé)權(quán)限、權(quán)力運(yùn)行規(guī)程，切實(shí)做到分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，并定期輪崗。各單位各科室分解梳理各自的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，分析風(fēng)險(xiǎn)隱患，完善風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略。制定符合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制制度，在這一過程中不需要千篇一律，應(yīng)該允許小的單位靈活變通。

制度制定好了，下一步就是抓落實(shí)。仍然要明確各單位一把手負(fù)責(zé)總抓，設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施工作的牽頭部門，制訂工作方案，明確工作分工，配備工作人員，健全工作機(jī)制，充分利用信息化手段，組織、推動(dòng)本單位內(nèi)部控制建設(shè)和落實(shí)。

引入外部監(jiān)督機(jī)制，各級財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對各單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，公開監(jiān)督檢查結(jié)果，并將監(jiān)督檢查結(jié)果、內(nèi)部控制自我評價(jià)情況作為安排財(cái)政預(yù)算、實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)與中期財(cái)政規(guī)劃的參考依據(jù)。各級審計(jì)部門在開展各單位例行審計(jì)工作和主要領(lǐng)導(dǎo)人離任審計(jì)工作中要把內(nèi)部控制的建立和實(shí)施作為量化評分的依據(jù)之一。紀(jì)拾監(jiān)察部門在例行巡視和回頭看工作中，也要檢查被巡視單位內(nèi)部控制的建立和實(shí)施情況，并對被巡視單位內(nèi)部控制制度的有效性做穿行測試。

4? ? ? 結(jié)? ? 語

制度是組織，落實(shí)是行動(dòng)，監(jiān)督是壓力，三者共同促進(jìn)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施。

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