農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門如何接好“宅基地”
——以浙江省溫州市為例

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農(nóng)村宅基地是保障農(nóng)民安居樂業(yè)和農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，對保護農(nóng)民權(quán)益、推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有十分重要的意義。新一輪機構(gòu)改革和新修訂的《土地管理法》都明確了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門承擔(dān)宅基地管理和改革工作，在“三定”方案明確部門職責(zé)的基礎(chǔ)上，當(dāng)前宅基地工作的重心是加快職能交接，確保農(nóng)民住宅建設(shè)用地供應(yīng)、宅基地分配、農(nóng)民建房規(guī)劃管理等工作連續(xù)性和穩(wěn)定性。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門如何接好宅基地這個重任？目前，浙江省溫州市各地已開始了宅基地管理職能移交工作，取得了一定成效，如樂清市、文成縣、平陽縣已經(jīng)完成宅基地職能的移交工作，洞頭區(qū)以區(qū)府辦會議紀(jì)要形式設(shè)定交接過渡期，鹿城區(qū)、龍灣區(qū)、永嘉縣、泰順縣、龍港市已在交接中。

職能交接中的常見問題

各地進展情況不平衡，且整體滯緩。除部分縣工作進展較快，其余地方等待觀望氛圍濃厚，全市宅基地管理職能未能平穩(wěn)過渡到位，交接工作離法律規(guī)定和機構(gòu)改革要求仍存在較大的距離，尚未形成由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主導(dǎo)的宅基地管理體系。在交接過程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認為相關(guān)工作職能和人員沒有進行移交，沒有專職人員和專業(yè)能力開展工作，在完成職責(zé)和人員移交前宜由自然資源和規(guī)劃部門繼續(xù)進行管理，而自然資源和規(guī)劃部門認為沒有繼續(xù)管理的依據(jù)。

各部門宅基地管理職能邊界未厘清，機制未理順。在宅基地的認定上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認為宅基地是農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地；自然資源和規(guī)劃部門則認為宅基地應(yīng)從主體、性質(zhì)、用途三方面去判定，對應(yīng)村民、集體土地、住宅三個關(guān)鍵要素。在違法查處范圍上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門認為非宅基地類違法行為不是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門查處范圍；自然資源和規(guī)劃部門則認為只要農(nóng)村村民在集體土地上違法建住宅的，不管在建設(shè)用地還是基本農(nóng)田上，一律由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門查處。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門宅基地管理專業(yè)力量嚴(yán)重不足。據(jù)了解，自然資源和規(guī)劃部門承擔(dān)的農(nóng)村宅基地管理按照工作環(huán)節(jié)分解在各業(yè)務(wù)處室，至少涉及空間規(guī)劃、用途管制、開發(fā)利用、建設(shè)項目管理、確權(quán)登記、執(zhí)法監(jiān)察等6個處室，縣級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一支自然資源管理專業(yè)隊伍。對比之下，各級農(nóng)村經(jīng)營管理隊伍原本就比較薄弱，且不懂農(nóng)村宅基地管理并缺乏相關(guān)專業(yè)能力，承接農(nóng)村宅基地管理職責(zé)面臨人員力量不足和專業(yè)能力不足的問題。

基層歷史遺留問題多，認識不到位且存在畏難情緒。宅基地管理和改革工作涉及群眾切身利益，長期以來在用地指標(biāo)、建房審批、違法查處、糾紛信訪等方面存在較多歷史遺留問題，據(jù)原國土部門負責(zé)信訪同志介紹，宅基地信訪案件占比很大，容易引發(fā)矛盾，由于農(nóng)村經(jīng)營管理部門人員少且不懂宅基地管理業(yè)務(wù)，部分經(jīng)營管理人員對于履職宅基地管理存在一定的畏難情緒。目前大部分地方僅圍繞審批流程開展工作，并提出委托原有部門延續(xù)宅基地管理工作的方案，并未意識到國家將農(nóng)村宅基地改革與管理職能進行劃轉(zhuǎn)的目的和意義。

職能交接的重點工作

加大宅基地違法用地查處力度。各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門按照新修訂的《土地管理法》的規(guī)定做好宅基地違法處置工作，開展農(nóng)村宅基地執(zhí)法巡查，對正在進行建設(shè)或已建成的，未依法取得用地手續(xù)的項目，或違反批準(zhǔn)規(guī)定建住宅的依法進行查處?？偟墓茌犜瓌t為：一是農(nóng)村集體所有的土地。二是農(nóng)村建設(shè)用地。三是用于農(nóng)民住宅的農(nóng)房。四是符合土地利用總體規(guī)劃確定的村莊建設(shè)用地。五是本集體經(jīng)濟組織成員違法的，五者缺一不可，缺一即排除。包括：（1）將農(nóng)民集體所有的宅基地使用權(quán)非法出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租的；（2）未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用宅基地的；（3）依法收回非法批準(zhǔn)、使用的土地，有關(guān)當(dāng)事人拒不歸還的；（4）超過批準(zhǔn)的數(shù)量、面積占用宅基地的；（5）不按照批準(zhǔn)的用途使用宅基地的；（6）不按照批準(zhǔn)的用地位置和范圍占用宅基地的；（7）在臨時使用的宅基地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的；（8）未按照“一戶一宅”的規(guī)定占用宅基地；（9）宅基地批后監(jiān)管。另，其他土地的違法行為處置由自然資源和規(guī)劃部門負責(zé)。

加強數(shù)據(jù)移交共享。農(nóng)村宅基地管理工作的重心在基層，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府承擔(dān)屬地責(zé)任，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責(zé)行業(yè)管理。縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與同級自然資源和規(guī)劃部門要加強溝通，相互配合，在數(shù)據(jù)共享、村莊規(guī)劃、用地指標(biāo)、農(nóng)轉(zhuǎn)用報批、建房審批、違法處置等方面有機銜接、緊密協(xié)作，推動農(nóng)村宅基地各項工作落實到位?？h級農(nóng)業(yè)農(nóng)村局應(yīng)當(dāng)向同級自然資源和規(guī)劃局發(fā)送資料移交函；自然資源和規(guī)劃局根據(jù)實際情況，將相關(guān)資料移交同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村局。

建立聯(lián)席會議制度。制定相關(guān)辦事工作流程，規(guī)范農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源和規(guī)劃部門在農(nóng)村宅基地管理與改革各鏈條中的流程分工和具體工作內(nèi)容。對需要相關(guān)部門配合協(xié)作和協(xié)調(diào)的內(nèi)容，原則上農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源和規(guī)劃部門各安排一名干部負責(zé)聯(lián)系對接，通過建立農(nóng)村宅基地管理和改革工作協(xié)調(diào)聯(lián)席會議，組建議事聯(lián)席專班，開展不定期協(xié)調(diào)和議事。

強化人才隊伍建設(shè)。隨著農(nóng)村改革發(fā)展的不斷深入，基層農(nóng)村經(jīng)營管理部門的任務(wù)越來越重，本輪機構(gòu)改革后，增加了宅基地管理、鄉(xiāng)村治理等重要任務(wù)。為適應(yīng)工作需要，要加快建立宅基地管理和改革的專業(yè)隊伍，抓緊引進專業(yè)人員，配足配強管理機構(gòu)和人員隊伍，特別是市本級、縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門亟須從本級自然資源和規(guī)劃部門劃轉(zhuǎn)2人以上宅基地管理專業(yè)人才專職負責(zé)宅基地管理和改革業(yè)務(wù)工作。同時，由于農(nóng)村宅基地違法查處和信訪工作職能的劃轉(zhuǎn)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）原國土所，劃轉(zhuǎn)1/2人員編制充實到縣級農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）宅基地審批和管理工作按照屬地管轄的原則，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村基層站所牽頭實施，承擔(dān)屬地責(zé)任，要根據(jù)職能劃轉(zhuǎn)情況，及時劃轉(zhuǎn)人員編制5人以上，配足配強管理機構(gòu)和人員隊伍。