人民銀行全面預算績效管理問題及對策研究

李萍　李瑩　支博

摘要：為落實黨中央、國務院關于全面實施預算績效管理的要求，本文從國家治理層面的制度需求和新時期常態(tài)化的現(xiàn)實需求入手，結合人民銀行對于全面預算績效管理的實踐探索，針對目前預算績效管理現(xiàn)狀中存在的不足，針對性地提出改進優(yōu)化建議。

關鍵詞：人民銀行 預算績效管理 政策建議

一、問題的提出

黨的十九大明確提出了新時期、新常態(tài)下全面實施績效管理的理念和要求，為財政預算改革指出新的發(fā)展方向。2018年7月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關于全面實施預算績效管理的意見》，會議指出“要牢固樹立正確政績觀，創(chuàng)新預算管理方式，突出績效導向，落實主體責任，通過全方位、全過程、全覆蓋實施預算績效管理，實現(xiàn)預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益”。2018年9月，《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》正式公布，這一頂層設計以全面實施績效管理為關鍵點和突破口，旨在促進財政資金聚力增效，保證公共資源公平有效，全面提高政府部門公信力，《意見》的出臺標志著預算績效管理走向全面實施階段;2018年11月，財政部發(fā)布《關于貫徹落實<中共中央 國務院關于全面實施績效預算管理的意見>的通知》，要求到2020年底“基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”，“ 著力提高財政資源的配置效率和使用效益”。本文正是建立在人民銀行系統(tǒng)對于全面實施預算績效管理的研究和實踐探索的基礎上，針對現(xiàn)階段管理難點與痛點，提出下一步改進的政策建議。

二、人民銀行全面預算績效管理實踐探索

2011年，在《中國人民銀行辦公廳關于進一步加強人民銀行財務管理的通知》中，首次提出要“積極探索項目資金績效考核機制，提高資金使用效益”。 2014年，隨著新《預算法》的修訂以及國務院發(fā)布《關于深化預算管理制度改革的決定》，人民銀行預算績效管理開始提速增效，嘗試組織分支機構統(tǒng)一開展電子設備購置費、貨幣發(fā)行費等項目績效評價試點，還首次提出探索應用績效評價結果。2015-2016年，績效評價試點范圍進一步擴大至貨幣發(fā)行費、安全防衛(wèi)費等項目支出，績效目標管理也實現(xiàn)項目全覆蓋并實行績效目標調整制度，同時開始著手建立績效評價指標體系。2017年-2018年，人民銀行全面預算績效管理開展程度穩(wěn)步提升。在縱向上，全系統(tǒng)的評價主體已經(jīng)覆蓋到人民銀行系統(tǒng)內各級分支機構;橫向上，自評范圍也已覆蓋全部項目支出。管理程序上實現(xiàn)了績效目標與預算同步報送、同步批復、同步下達，積極推進預算與績效“雙監(jiān)控”、績效自評及結果應用等工作。2019年下發(fā)了《中國人民銀行預算績效管理辦法（試行）》，提供了頂層設計和制度安排，為人民銀行全系統(tǒng)全面開展預算績效管理奠定了制度基礎。

三、人民銀行全面預算績效管理存在的問題

（一）預算績效管理理念有待進一步提升

預算績效管理作為一項系統(tǒng)性、全局性的工作，涉及到人民銀行履職過程中的方方面面，各級行黨委對此項工作的重視程度不盡相同，落實管理制度的程度也不同，在一定程度上制約了績效管理的推廣過程。另一方面，各級行內對預算績效管理的宣傳引導不足，缺少相應培訓和指導，職員工層面，特別是具體經(jīng)辦員，更多地是關心資金需求，對資金使用成效關注度不夠，對績效管理的理念與工作內容理解認識也不到位，增加了此項工作開展難度。

（二）預算績效管理機制有待進一步優(yōu)化

現(xiàn)階段，基層行預算績效框架流程的協(xié)同性需要增強。一是缺少良好的橫向協(xié)作環(huán)境，還未有效形成領導決策機構、會計財務部門、各業(yè)務管理部門協(xié)調統(tǒng)一的橫向溝通機制，主要體現(xiàn)在各部門在預算績效管理過程中參與度不夠，理解程度不深;二是缺少完善的縱向業(yè)務管理，不同層級的分支機構在預算績效管理工作中的職責、規(guī)范操作程序和質量控制要求不夠明確，業(yè)務條線管理不夠健全，導致出現(xiàn)歸口管理部門對條線上業(yè)務的績效管理不到位，也增加了績效管理各流程中的溝通成本。

（三）預算績效管理過程有待進一步完善

一是預算績效與整體戰(zhàn)略規(guī)劃融合度低。從具體實踐來看，基層央行各業(yè)務條線在進行目標管理、績效跟蹤、績效評價以及績效反饋應用環(huán)節(jié)考慮眼前利益更多，未能有效融合各級行各條線業(yè)務發(fā)展規(guī)劃以及人民銀行履職變化過程中遇到的新風險和新機遇。二是預算績效管理的范圍覆蓋面不全。目前來看，基層央行僅將項目支出納入管理過程，基本支出、外匯征信等專項經(jīng)費、政府專項資金等處于探索階段，未納入績效管理。三是績效指標體系精細化水平不夠。主要體現(xiàn)在總行統(tǒng)一的績效目標指標是根據(jù)歷史經(jīng)驗總結提煉的，根據(jù)實際業(yè)務的變化會出現(xiàn)不全面、關聯(lián)性不強的問題。四是預算績效評價結果運用不充分。評價后未形成運用跟進措施，導致績效評價結果與預算管理其他環(huán)節(jié)、項目庫管理要求、年度業(yè)績考核工作未能有效銜接，限制了基層行整體管理水平的提升。

（四）預算績效管理保障有待進一步加強

從目前的實踐操作來看，基層央行的預算績效管理全流程基本為手工獲取信息、逐級報送匯總的方式，信息橫向縱向信息共享程度低，信息割裂現(xiàn)象嚴重，導致各級財務部門在績效管理過程中信息獲取的可靠性差，在加大了管理成本與難度的同時，影響各流程管理的效率，基礎數(shù)據(jù)的銜接與信息的實時共享效果并不明顯。二是績效管理專業(yè)化隊伍建設薄弱。目前基層央行多為會計財務部門人員兼崗從事預算績效管理工作，數(shù)量上不能滿足全過程管理的要求;相關部門的人員知識覆蓋面與知識儲備增加了績效管理的難度，質量上影響預算績效管理的效果。

四、人民銀行全面預算績效管理改進對策

（一）強化“業(yè)財融合”思維，提升內部治理環(huán)境

權責明晰的管理體制、高效協(xié)同的溝通機制，良好的內部治理環(huán)境，是推動預算績效管理工作高效、高質量開展的堅固基石。一方面可通過行內宣傳、政策引領、線下引導等多種手段，傳導預算績效管理的目的和重要意義，將“花錢必問效、無效必問責”的理念深入人心。另一方面充分促進財務部門和業(yè)務部門的融合，既要發(fā)揮各級基層行財務部門績效管理“掌舵手”的主體職責，又要調動各業(yè)務部門積極性，切實發(fā)揮好全面績效管理的“發(fā)動機”作用。

（二）推動績效管理各環(huán)節(jié)均衡發(fā)展，擴大成果應用輻射面

一是引入契約化的管理理念，各行黨委（黨組）要對全面預算績效管理進行統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一領導，單位主要負責人對單位整體預算績效負責，項目主要負責人對項目預算績效負責。二是逐步擴大績效評價結果的應用范圍，與每年的業(yè)務條線考核、干部個人考核相掛鉤，同時加大績效結果利用的聯(lián)合懲戒機制，完善監(jiān)督問責與問題整改制度，對工作推進不力、績效結果不佳的單位（部門）實行責任追究制。

（三）完善績效指標體系建設，不斷增強科學合理性

預算績效管理中指標作為貫穿全過程管理的關鍵要素，設計與績效目標相匹配且科學、合理、完善的績效指標體系便顯得尤為重要。在年度預算績效評估、目標設定、監(jiān)控、評價時遵循共性指標與個性指標相結合的原則，既要按照統(tǒng)一要求選擇通用指標，又要結合各地實際，增設設置個性指標，實現(xiàn)指標縱向突出地方實際、可比可測，橫向與預算管理銜接、體現(xiàn)發(fā)展需要。

（四）注重預算績效管理信息化與人才隊伍建設

應逐步完善信息化平臺建設工作，運用大數(shù)據(jù)推動績效管理信息聯(lián)通，提高數(shù)據(jù)匯總整合等處理能力，在依托現(xiàn)有系統(tǒng)的基礎上，開發(fā)事前評估管理、目標申報與管理、執(zhí)行監(jiān)控管理、績效評價管理等模塊，開放各部門登錄權限，在預算績效管理各環(huán)節(jié)完成相應操作，實現(xiàn)會計財務部門與業(yè)務部門進行資源共享，解決信息不對稱、信息多次傳遞失真等問題。同時依據(jù)各級行人員情況，綜合考量管理人員的年齡結構、專業(yè)結構、相關經(jīng)歷等因素，充實預算績效管理相關人員，設置預算績效管理崗位，明確崗位職責，完善操作流程指引水平;有條件的單位可搭建預算績效管理人才庫，吸收單位內部優(yōu)秀人員加入人才庫，吸引和聘請外部主管部門、高校和咨詢機構專業(yè)人員成立專家?guī)臁?/p>

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作者單位：李萍，長春工業(yè)大學經(jīng)濟管理學院;李瑩，長春工業(yè)大學經(jīng)濟管理學院;支博，中國人民銀行長春中心支行