加拿大經(jīng)濟制裁體系與銀行實踐研究

鞏朝勇　華成普

摘要：2018年12月，應(yīng)美國政府要求，加拿大警方在溫哥華逮捕了華為首席財務(wù)官孟晚舟，引發(fā)涉及中、美、加三國的司法、政治、外交事件。2020年5月，孟晚舟引渡案聽證會舉行，事件的焦點為“雙重犯罪”，其中涉及到針對伊朗的經(jīng)濟制裁問題。本文以孟晚舟事件為出發(fā)點，分析加拿大針對伊朗的經(jīng)濟制裁概況，詳細介紹加拿大經(jīng)濟制裁的法律體系和監(jiān)管體系，初步介紹銀行業(yè)執(zhí)行經(jīng)濟制裁要求的概況。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟制裁 ?聯(lián)合國決議 ?SEMA ?反洗錢

一、引言

2018年12月，加拿大發(fā)生的“孟晚舟事件”，成為國內(nèi)外關(guān)注的焦點，也是中加關(guān)系走向的風(fēng)向標，該事件涉及中美貿(mào)易戰(zhàn)、中加關(guān)系、中美關(guān)系、5G技術(shù)競爭、伊朗制裁、欺詐行為等。2020年5月，加拿大不列顛哥倫比亞省高等法院舉行了孟晚舟引渡聽證會，法庭辯論集中在案件是否符合“雙重犯罪”的引渡原則，即孟晚舟行為在加拿大和美國均屬于犯罪。其中，涉及伊朗的制裁成為辯論的重點之一。

制裁是指國際組織或主權(quán)國家根據(jù)國際組織或自身法律條文的制裁決議，針對特定個人、組織、實體或者外國所采取的一系列懲罰措施，最終迫使被制裁方停止相關(guān)行為。制裁的類型分為外交制裁，包括斷絕外交關(guān)系或者降低外交關(guān)系級別;經(jīng)濟制裁，包括限制或者禁止貿(mào)易、武器禁運;軍事制裁，包括軍事干預(yù);體育制裁，包括限制受制裁國公民參與國際體育競賽等。其中，經(jīng)濟制裁是最為常用的制裁類型。

經(jīng)濟制裁是一項重要又充滿爭議的對外政策工具，自古希臘時期，經(jīng)濟制裁就開始在外交領(lǐng)域使用，但直到第一次世界大戰(zhàn)后才替代武力威脅作為一項獨立的政策手段。當(dāng)時美國總統(tǒng)威爾遜樂觀地提出“制裁能作為戰(zhàn)爭的替代方法”，賦予經(jīng)濟制裁自由主義色彩[1]。

近年來，經(jīng)濟制裁成為國際組織、國與國之間使用最頻繁、最為有效的手段之一。本文通過闡述加拿大對伊朗經(jīng)濟制裁的歷史背景、制裁法律和手段，引出加拿大經(jīng)濟制裁體系，便于了解加拿大經(jīng)濟制裁的基本全貌，并介紹銀行業(yè)執(zhí)行經(jīng)濟制裁的實務(wù)操作。

二、加拿大對伊朗的經(jīng)濟制裁

（一）加拿大對伊朗經(jīng)濟制裁的背景[2]

一是2006年至2010年，聯(lián)合國安理會對伊朗實施了四輪制裁，先后發(fā)布第1737（2006）、1747（2007）、1803（2008）和1929（2010）號決議。對伊朗的制裁源于伊朗未能滿足國際原子能機構(gòu)（IAEA）的要求，未遵守安理會的要求，帶來核擴散風(fēng)險。為了執(zhí)行上述四項聯(lián)合國安理會決議，加拿大先后頒布了四個對應(yīng)版本的《執(zhí)行聯(lián)合國關(guān)于伊朗的決議條例》，包括SOR/2007-44、SOR/2007-105、SOR/2008-118、SOR/2010-154，確保加拿大執(zhí)行聯(lián)合國安理會的決議。

二是2010年7月，加拿大政府認為伊朗未履行其國際義務(wù)，嚴重破壞了國際和平與安全，根據(jù)《特別經(jīng)濟制裁法案》（Special Economic Measures Act ，簡稱SEMA），出臺了《特別經(jīng)濟制裁法案（伊朗）》SOR/2010-165，實施對伊朗的額外制裁。隨后，于2011年10月、2011年11月、2012年1月、2012年12月和2013年5月，先后五次對《特別經(jīng)濟制裁法案（伊朗）》進行了修訂，出臺了強化版本SOR/2011-225、SOR/2011-268、SOR/2012-7、SOR/2012-283、SOR/2013-108，從而對伊朗實施更加嚴厲的經(jīng)濟制裁，全面禁止進出口和金融交易等。

三是2015年7月，在歐盟倡議下，聯(lián)合國安理會五個常任理事國（中國、法國、俄羅斯、英國和美國）加上德國，與伊朗達成 “聯(lián)合全面行動計劃”（JCPOA），該計劃得到聯(lián)合國安理會第2231（2015）號決議認可。2016年1月16日，國際原子能機構(gòu)（IAEA）確認伊朗已履行JCPOA承諾，撤回了核電項目。自此，聯(lián)合國、美國和歐洲聯(lián)盟大大降低了對伊朗的制裁力度。

四是2016年2月5日，加拿大修訂了《執(zhí)行聯(lián)合國關(guān)于伊朗的決議條例》，以執(zhí)行安全理事會第2231號決議的決定。此外，加拿大對《特別經(jīng)濟制裁法案（伊朗）》進行了修訂，出臺了修正案SOR/2016-14，刪除了全面禁止從伊朗進口和向伊朗出口（部分貨物除外）;刪除禁止向伊朗轉(zhuǎn)移、提供或傳達某些技術(shù)數(shù)據(jù)（部分技術(shù)數(shù)據(jù)除外）;刪除全面禁止向或從伊朗提供金融服務(wù)或其他服務(wù);刪除禁止對伊朗實體進行投資;刪除向某些伊朗船只提供服務(wù)有關(guān)的禁令，還修改了部分個人和實體的制裁名單。

（二）加拿大對伊朗經(jīng)濟制裁的現(xiàn)狀

目前，加拿大仍然保持著針對伊朗的五種經(jīng)濟制裁類型：武器及相關(guān)材料禁運、資產(chǎn)凍結(jié)、進出口限制、禁止提供金融服務(wù)、禁止技術(shù)援助。主要制度要求包括：

1.《執(zhí)行聯(lián)合國關(guān)于伊朗的決議條例》SOR/2016-14，根據(jù)聯(lián)合國安理會2231號決議加拿大化的制度，該制度包含的伊朗制裁內(nèi)容為：第一，禁止向伊朗出口與發(fā)展核武器相關(guān)的材料、設(shè)備、商品和技術(shù)，包含軍事用途和雙重用途的商品;禁止向伊朗出口導(dǎo)彈技術(shù)有關(guān)的材料、設(shè)備、商品和技術(shù);禁止向伊朗出口聯(lián)合國常規(guī)武器登記冊所定義的作戰(zhàn)坦克、裝甲戰(zhàn)車、大口徑火炮系統(tǒng)、戰(zhàn)斗機、攻擊直升機、軍艦等。第二，禁止向伊朗任何人提供與禁止出口產(chǎn)品的供應(yīng)、銷售、轉(zhuǎn)讓、制造或使用有關(guān)的技術(shù)援助、金融或相關(guān)服務(wù);禁止為投資加拿大境內(nèi)與核相關(guān)的特定活動，而向伊朗提供財產(chǎn)或金融服務(wù);禁止從伊朗購買和進口武器及有關(guān)材料;凍結(jié)未被安理會2231號決議刪除的伊朗實體和個人的資產(chǎn)。

2.《特別經(jīng)濟制裁法案（伊朗）》SOR/2016-15，具體內(nèi)容包括：凍結(jié)法案附表1名單上的個人和實體資產(chǎn)和交易;禁止將法案附表2中所列的任何貨物出口、出售、供應(yīng)或運輸給伊朗、伊朗境內(nèi)任何人、任何人意圖將貨物帶到伊朗;禁止向伊朗或在伊朗的任何人轉(zhuǎn)讓、提供或披露與表2所列貨物有關(guān)的任何技術(shù)數(shù)據(jù)。

4.加拿大皇家騎警RCMP 和加拿大安全情報局CSIS。加拿大皇家騎警和加拿大安全情報局為加拿大聯(lián)邦層級的執(zhí)法機構(gòu)，金融機構(gòu)一旦發(fā)現(xiàn)制裁名單上的個人或?qū)嶓w擁有或控制的金融資產(chǎn)，必須第一時間向加拿大皇家騎警和加拿大安全情報局報告。

四、加拿大銀行業(yè)金融制裁實踐

（一）加拿大銀行業(yè)及中資銀行概況

1.銀行業(yè)現(xiàn)狀。加拿大所有銀行機構(gòu)均屬聯(lián)邦監(jiān)管，截至2020年6月30日，加拿大境內(nèi)銀行共計86家[3]。包括第一類（Schedule I）即“國內(nèi)銀行”36家、第二類（Schedule Ⅱ）即“外國銀行子行”18家、第三類（Schedule III）即“外國銀行分行”32家。在“外國銀行分行”中，全功能分行（Fullservice）28家、貸款型分行（Lending）4家。此外，還有19家不能開展業(yè)務(wù)的外國銀行代表處。

2.市場份額。加拿大銀行業(yè)資產(chǎn)集中，90%的市場份額集中在六大銀行，即加拿大皇家銀行（RBC，2017年進入全球金融穩(wěn)定委員會30大全球系統(tǒng)重要性銀行名單）、多倫多道明銀行（TD）、蒙特利爾銀行（BMO）、加拿大帝國商業(yè)銀行（CIBC）、豐業(yè)銀行（Scotiabank）和加拿大國民銀行（NBC）（簡稱“六大行”），前5家銀行總部位于多倫多市，加拿大國民銀行總部位于蒙特利爾市。

3.中資銀行牌照。在加拿大，中資銀行方面，中國銀行持有外國銀行子行和外國銀行分行雙牌照，中國工商銀行持有外國銀行子行牌照，中國建設(shè)銀行持有外國銀行分行牌照，中國農(nóng)業(yè)銀行和交通銀行設(shè)有外國銀行代表處。

（二）銀行合規(guī)組織架構(gòu)和資源配置

1.設(shè)立合規(guī)部和委員會。為了履行經(jīng)濟制裁規(guī)定，滿足監(jiān)管要求，實現(xiàn)銀行合規(guī)經(jīng)營，各家銀行機構(gòu)均設(shè)有合規(guī)部。同時，銀行一般設(shè)立相應(yīng)的管理委員會，作為合規(guī)管理的議事機構(gòu)，管理層共同探討合規(guī)管理、反洗錢、監(jiān)管制度變更等內(nèi)容，聚焦關(guān)鍵合規(guī)事項，實現(xiàn)部門間的信息共享，充分表達自己的觀點，形成決議與會議紀要，提升工作實效。

2.聘請首席合規(guī)官和首席反洗錢官。銀行聘請首席合規(guī)官和首席反洗錢官，開展包括經(jīng)濟制裁相關(guān)的工作，在較小的銀行機構(gòu)，首席反洗錢官由首席合規(guī)官兼任。首席合規(guī)官和首席反洗錢官的任命，均需獲得加拿大金融管理局OSFI的認可，一般要有金融或法律教育背景，足夠的合規(guī)反洗錢工作經(jīng)驗，持有國際公認反洗錢師證書CAMS，出色的溝通、計劃、管理與執(zhí)行能力。

（三）構(gòu)建反洗錢流程與配置系統(tǒng)

1. 構(gòu)建反洗錢制度流程。在銀行中，履行制裁要求為反洗錢的一部分，構(gòu)建銀行三道防線的反洗錢體系至關(guān)重要。銀行通過制定反洗錢的制度和流程，明確三道防線中各個部門的職責(zé)和操作要點，包括前臺部門做客戶身份識別，核實企業(yè)、企業(yè)高管、企業(yè)所有人、企業(yè)授權(quán)簽字人、自然人，是否在制裁名單內(nèi)，企業(yè)經(jīng)營地是否屬于制裁國家，貿(mào)易融資貨物是否屬于制裁商品等;中臺部門進行雙重驗證，重新核實客戶情況，發(fā)現(xiàn)屬于制裁名單的情況上報監(jiān)管部門，指示前臺部門按照監(jiān)管要求進行資產(chǎn)凍結(jié)或止付等;后臺部門進行監(jiān)督檢查抽樣審計等。

2.配置反洗錢系統(tǒng)。銀行執(zhí)行經(jīng)濟制裁的重點在于識別制裁名單客戶，反洗錢系統(tǒng)成為必不可少的工具。反洗錢系統(tǒng)分為兩種，一是銀行自主開發(fā)反洗錢系統(tǒng)，大型銀行一般都有自己的反洗錢系統(tǒng);二是外購系統(tǒng)，比較知名的為路孚特Refinitiv的World Check系統(tǒng)①、Transwatch系統(tǒng)、Oracle系統(tǒng)、Fico系統(tǒng)、Caseware系統(tǒng)等。

3.報告可疑交易報告。三道防線共同發(fā)揮作用，確保滿足監(jiān)管的經(jīng)濟制裁要求，發(fā)現(xiàn)異常情況及時報告首席反洗錢官，由首席反洗錢官指示做進一步調(diào)查，或向加拿大金融交易和報告分析中心FINTRAC報送可疑交易報告STR，并采取進一步措施。同時，視情況報告加拿大金融管理局等其他監(jiān)管部門。

五、結(jié)尾

新冠肺炎疫情下，未來世界格局走向存在極大的不確定性，國與國之間的競爭博弈可能成為常態(tài)，經(jīng)濟制裁作為實現(xiàn)自身利益或道義為目的的工具，將會經(jīng)常被應(yīng)用。因此，更好地了解各國經(jīng)濟制裁歷史、制裁類型、制裁方式和制裁理念，掌握制裁的規(guī)律，將會在未來世界博弈中占得先機。

注釋：

①2018年，路孚特Refinitiv從湯森路透Thomson Reuters購買了worldcheck。

參考文獻：

[1]劉瑋.美國經(jīng)濟制裁：歷程、手段與效果[B].世界經(jīng)濟黃皮書.2020

[2]Government of Canada. Canadian Sanctions Related to Iran. https：//www.international.gc.ca/world-monde/international_relations-relations_internationales/sanctions/iran.aspx？lang=eng

[3]Office of the Superintendent of Financial Institutions. Who We Regulate.https：//www.osfi-bsif.gc.ca/Eng/wt-ow/Pages/wwr-er.aspx

作者單位：中國建設(shè)銀行多倫多分行