平價(jià)時(shí)代，光伏需要怎樣的政策支持

一直以來，中國(guó)的光伏電價(jià)采用“燃煤發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)+可再生能源補(bǔ)貼”形式，這意味著只要光伏電價(jià)高于煤電，就永遠(yuǎn)是政策導(dǎo)向型市場(chǎng)。長(zhǎng)期以來，業(yè)內(nèi)基本都把“無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)”視作行業(yè)發(fā)展目標(biāo)，但很少有人思考，平價(jià)上網(wǎng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，我們還需要怎樣的政策支持，需要確立哪些新的發(fā)展目標(biāo)。

2019年5月20日，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳、國(guó)家能源局綜合司聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于公布2019年第一批風(fēng)電、光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目的通知》，宣布啟動(dòng)2019年平價(jià)上網(wǎng)光伏建設(shè)工作，這也標(biāo)志著中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)入由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼到無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)的過渡階段。從2021年起，中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)將脫離政府補(bǔ)貼，進(jìn)入平價(jià)上網(wǎng)新時(shí)代。

本文意在通過回顧光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展史上重要的支持政策，分析光伏實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)所面臨的主要困難、非技術(shù)成本，找出平價(jià)上網(wǎng)后光伏仍需要的政策支持條件。

光伏發(fā)展過程享受的支持政策

從2006年至今，中國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了高速發(fā)展、年新增裝機(jī)超50GW的輝煌時(shí)期，也經(jīng)歷了歐美雙反、531新政等行業(yè)低谷，但始終在為全球低碳清潔、綠色發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

在這一過程中，中國(guó)政府有關(guān)部門發(fā)布了多項(xiàng)支持政策，包括征收可再生能源電價(jià)附加、確定歷年發(fā)展規(guī)模和標(biāo)桿電價(jià)（指導(dǎo)電價(jià)）、發(fā)行可再生能源綠證、保障可再生能源消納等。特別是近年來，主管部門先后印發(fā)《可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法》、《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負(fù)擔(dān)有關(guān)事項(xiàng)的通知》等重要文件，幫助可再生能源企業(yè)降低生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)成本，并努力降低光伏發(fā)電非技術(shù)成本，提高消納比例、減少棄光限電，取得突出成果，為光伏走向全面無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)奠定了良好基礎(chǔ)。

光伏平價(jià)上網(wǎng)進(jìn)展

1.平價(jià)上網(wǎng)的概念

平價(jià)上網(wǎng)，是指光伏發(fā)電等可再生能源在不依賴國(guó)家補(bǔ)貼的前提下，依然具備經(jīng)濟(jì)性，可以并入電網(wǎng)、正常運(yùn)行。根據(jù)我國(guó)目前電價(jià)情況，又可分為用電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)和發(fā)電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)。

用電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)，指光伏發(fā)電成本達(dá)到或低于用電方（包括工商業(yè)企業(yè)和居民）從電網(wǎng)公司購(gòu)電的成本，此時(shí)使用光伏電力更加劃算。發(fā)電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)，指光伏發(fā)電成本達(dá)到或低于當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電企業(yè)將電力賣給電網(wǎng)公司的價(jià)格（青海為水電加權(quán)價(jià)格），此時(shí)電網(wǎng)公司收購(gòu)光伏電力可拿到更多利潤(rùn)。

目前，光伏發(fā)電成本已全面低于用電方從電網(wǎng)公司購(gòu)電的價(jià)格，實(shí)現(xiàn)用電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)，下一步的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)發(fā)電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)。根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家能源局相關(guān)政策，從2021年起，除戶用光伏外其他新建光伏項(xiàng)目已明確不再享受國(guó)家補(bǔ)貼，即將實(shí)施全面無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)。

2.平價(jià)上網(wǎng)的前景

平價(jià)上網(wǎng)并非光伏產(chǎn)業(yè)的終極目標(biāo)。隨著光伏產(chǎn)品價(jià)格下調(diào)，系統(tǒng)造價(jià)越來越低，光伏發(fā)電度電成本也會(huì)不斷下降。從全球范圍看，海外超過一半市場(chǎng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，但最低中標(biāo)電價(jià)仍在不斷刷新。光伏發(fā)電價(jià)格的下降，在之前的補(bǔ)貼時(shí)代，主要是政策指導(dǎo)和驅(qū)動(dòng)的，有明顯的階段性跳水;在平價(jià)時(shí)代之后，則會(huì)是制造企業(yè)和電站投資企業(yè)因市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)需要而不斷主動(dòng)壓低價(jià)格的過程。

隨著電價(jià)降低，光伏的競(jìng)爭(zhēng)力越來越強(qiáng)，可能成為化石能源的價(jià)格“天花板”。隨著光伏實(shí)現(xiàn)全面平價(jià)，將從之前“滿足國(guó)家新增用電需求”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鸩教娲茉础?。在?chǔ)能、輸配電等問題逐步解決后，光伏等可再生能源將成為未來能源供應(yīng)的主體，而化石能源最大的作用是作為電網(wǎng)的備用能源和調(diào)頻選項(xiàng)。

此前很長(zhǎng)一段時(shí)間里，光伏、風(fēng)電被稱為“垃圾電”，就是由于其具有不穩(wěn)定性，電網(wǎng)公司不得不花費(fèi)大量精力進(jìn)行調(diào)峰調(diào)頻。隨著國(guó)內(nèi)光伏裝機(jī)規(guī)模不斷增長(zhǎng)，電網(wǎng)公司承擔(dān)的壓力越來越大。為了降低光伏對(duì)電網(wǎng)運(yùn)行的影響，需要其在電壓的故障穿越能力、運(yùn)行適應(yīng)性、功率控制能力等方面對(duì)電網(wǎng)運(yùn)行起到支撐作用，這就帶來了所謂“電網(wǎng)友好性”的要求。

客觀地說，這個(gè)要求是非常合理的。畢竟，對(duì)火電、水電等常規(guī)能源，電網(wǎng)也一視同仁。作為日益壯大的能源形式，光伏要有自己的擔(dān)當(dāng)，在儲(chǔ)能的幫助下實(shí)現(xiàn)調(diào)峰調(diào)頻，提升穩(wěn)定性。

從全球來看，高比例可再生能源應(yīng)用是大勢(shì)所趨，已經(jīng)有部分光伏成本低的國(guó)家和地區(qū)先一步提出可再生能源發(fā)展目標(biāo)，未來我國(guó)也有希望達(dá)到50%，甚至更高的可再生能源比例。

平價(jià)上網(wǎng)的政策需求

1.技術(shù)成本與非技術(shù)成本

對(duì)光伏系統(tǒng)而言，其主要成本可分為技術(shù)成本、非技術(shù)成本兩類。

技術(shù)成本，指組件、逆變器、支架等光伏零部件成本，主要特點(diǎn)為依靠產(chǎn)業(yè)自身技術(shù)進(jìn)步，可直接有效降低。非技術(shù)成本，指土地租金、融資成本、稅費(fèi)等外部成本，主要特點(diǎn)為依靠產(chǎn)業(yè)自身技術(shù)進(jìn)步，無法直接有效降低。

光伏成本下滑，首先體現(xiàn)在技術(shù)成本上。在光伏產(chǎn)業(yè)誕生之初，半導(dǎo)體級(jí)硅材料價(jià)格昂貴，組件占系統(tǒng)初始投資的90%以上。但伴隨技術(shù)進(jìn)步，規(guī)模擴(kuò)張，組件價(jià)格不斷下降，在光伏系統(tǒng)成本中的占比已經(jīng)低于50%?？梢灶A(yù)見的是，未來光伏組件成本還會(huì)繼續(xù)下滑，但下降曲線將逐漸趨于平緩，對(duì)于總成本下滑的作用也會(huì)趨于減小。

目前，影響光伏發(fā)電實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)的關(guān)鍵在于如何降低非技術(shù)成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，這有賴于政府主管部門的理解與支持，通過各種方式降低光伏系統(tǒng)非技術(shù)成本，助力平價(jià)上網(wǎng)目標(biāo)順利達(dá)成，以及之后的行業(yè)持續(xù)發(fā)展和能源結(jié)構(gòu)改善。

2.政策支持，降低非技術(shù)成本

平價(jià)上網(wǎng)代表光伏發(fā)電的成本在財(cái)務(wù)上與傳統(tǒng)能源，主要是化石能源逐步趨近拉平。但作為環(huán)境友好的可持續(xù)能源，光伏發(fā)電具有顯著的正外部性，而化石能源的燃燒則與之相反，具有顯著的負(fù)面外部性。這種差異體現(xiàn)在環(huán)境成本和社會(huì)成本上，但通常不能體現(xiàn)在企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的財(cái)務(wù)成本上。站在公共政策的立場(chǎng)，在取消直接補(bǔ)貼之后，對(duì)光伏能源保持一定扶持和幫助力度是具有合理性的。

我國(guó)的公共政策對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)，采取明確的扶持幫助態(tài)度，對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的難點(diǎn)痛點(diǎn)問題也都有積極的政策措施。2018年4月2日，國(guó)家能源局印發(fā)《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負(fù)擔(dān)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)能發(fā)新能〔2018〕34號(hào)），提出嚴(yán)格執(zhí)行可再生能源發(fā)電保障性收購(gòu)制度、電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)投資建設(shè)接網(wǎng)工程、在電力市場(chǎng)化交易中維護(hù)可再生能源發(fā)電企業(yè)合法權(quán)益、減少土地成本及不合理收費(fèi)、通過綠色金融降低企業(yè)融資成本、制止糾正亂收費(fèi)等增加企業(yè)負(fù)擔(dān)行為、規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及其應(yīng)用等12項(xiàng)措施。

雖然政策對(duì)于行業(yè)難點(diǎn)已有大量積極措施，但在當(dāng)前現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，很多問題仍然存在，包括：偏高的土地成本、融資渠道不暢和偏高的融資成本、保障性消納收購(gòu)政策落實(shí)不到位、棄光限電、補(bǔ)貼拖欠等。從主管部門角度，加強(qiáng)既有的消納、電價(jià)政策落實(shí)力度，延續(xù)部分取得良好效果的優(yōu)惠政策，并采取更多措施解決光伏行業(yè)在土地、融資、消納保障上的困難，以“扶上馬，送一程”的方式，確保光伏發(fā)電等可再生能源完成從國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼到無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)的順利過渡，繼而成為我國(guó)的主力能源，也十分必要的。

相關(guān)建議

1.強(qiáng)化既有政策的落實(shí)

這包含一系列政策的落實(shí)執(zhí)行。如在保量保價(jià)收購(gòu)政策方面，《可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法》發(fā)布后，存在執(zhí)行不理想的情況，多個(gè)省區(qū)都制定了低于上述收購(gòu)管理辦法要求的保價(jià)、保量收購(gòu)小時(shí)數(shù)，要求風(fēng)電、光伏等可再生能源“自愿”參與電量交易，幫助當(dāng)?shù)仄髽I(yè)降低用電成本，實(shí)際則擠壓了可再生能源企業(yè)的合法權(quán)益。在原有補(bǔ)貼政策落實(shí)方面，同樣在很多地方存在，補(bǔ)貼額度落實(shí)不到位，補(bǔ)貼款項(xiàng)拖欠的情況。在稅費(fèi)優(yōu)惠方面，既有的稅費(fèi)優(yōu)惠政策正在密集退出，但從推進(jìn)行業(yè)平穩(wěn)過渡的角度，也應(yīng)考慮加強(qiáng)政策退出的漸進(jìn)性和平滑性，避免企業(yè)經(jīng)營(yíng)的劇烈波動(dòng)。

2.推進(jìn)立法，強(qiáng)化制度安排

事實(shí)上，電網(wǎng)企業(yè)具有天然壟斷屬性，可再生能源發(fā)電，不論是集中式大規(guī)模發(fā)電項(xiàng)目還是分散的分布式發(fā)電項(xiàng)目，他們的消納保障都不是完全市場(chǎng)化的，而是天然帶有政策屬性。相對(duì)化石能源發(fā)電的穩(wěn)定性和靈活性，風(fēng)電、光伏等可再生能源都存在顯著的不穩(wěn)定性，他們的消納保障不僅需要政策支持，還需要法律給予更加有約束力的制度安排。正在立法進(jìn)程中的“中華人民共和國(guó)能源法”對(duì)于不同類型能源的優(yōu)先順序，消納配置原則應(yīng)有安排。

3.完善金融安排，打通融資瓶頸

光伏發(fā)電，以及其他新能源發(fā)電項(xiàng)目，都天然具有前期投資規(guī)模巨大，回報(bào)周期漫長(zhǎng)的天然屬性，對(duì)金融支持要求很高。同時(shí)，光伏發(fā)電資產(chǎn)也能夠提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的現(xiàn)金流，具備成為優(yōu)質(zhì)金融產(chǎn)品的潛力。

到2019年年末，我國(guó)光伏累計(jì)裝機(jī)總量已達(dá)204.3吉瓦，一方面是，沉淀資產(chǎn)已經(jīng)在萬億級(jí)別以上，另一方面是新增裝機(jī)建設(shè)還面臨巨大的資金需求。讓沉淀資產(chǎn)流動(dòng)起來，讓光伏發(fā)電企業(yè)獲得自由現(xiàn)金不斷投入新增建設(shè)是光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展的必然要求。滿足這一需求的最適合方式，即光伏資產(chǎn)證券化。但自從2013年《證券公司資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)管理規(guī)定》頒布，成功公開發(fā)行光伏資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的案例少之又少，與中國(guó)光伏電站建設(shè)的欣欣向榮反差巨大。

阻礙光伏資產(chǎn)證券化的主要障礙，首先是在先前的補(bǔ)貼時(shí)代，光伏資產(chǎn)的未來現(xiàn)金流受政策變動(dòng)影響很大，市場(chǎng)主體難以產(chǎn)生穩(wěn)定預(yù)期。第二是光伏資產(chǎn)未來電費(fèi)收入的確權(quán)增信方式缺少探索，沒有形成穩(wěn)定成熟的可復(fù)制操作模式。在當(dāng)前光伏即將全面平價(jià)上網(wǎng)的時(shí)刻，前一個(gè)問題已經(jīng)自然解決，后一個(gè)問題，仍然有待更多政策支持，釋放更大探索空間。

2020年是中國(guó)光伏從國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼到無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)過渡的關(guān)鍵之年。對(duì)光伏行業(yè)而言，平價(jià)上網(wǎng)只是一個(gè)階段性目標(biāo)，在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的路上，光伏產(chǎn)業(yè)仍需要政策提供支持，走完平價(jià)上網(wǎng)的“最后一公里”，也為更高比例可再生能源應(yīng)用貢獻(xiàn)力量。

（尹也澤，索比光伏網(wǎng)首席記者;張棟，《團(tuán)結(jié)》雜志執(zhí)行編輯/責(zé)編 劉玉霞）