喚醒農(nóng)村沉睡資源的巴州模式與經(jīng)驗(yàn)

巴中市巴州區(qū)位于川東北米倉山南麓，是“邊遠(yuǎn)山區(qū)、革命老區(qū)、集中連片開發(fā)區(qū)”三區(qū)疊加的國家級(jí)貧困縣區(qū)，幅員1359平方公里，總?cè)丝?7萬人，其中農(nóng)業(yè)人口53.1萬。全區(qū)農(nóng)村宅基地共11.27萬畝，人均宅基地面積約140余平方米。全區(qū)閑置農(nóng)房約2.86萬宗1.18萬畝，閑置占比約10.47%。囿于法律限制，宅基地及農(nóng)房使用權(quán)能無法得到充分釋放，閑置農(nóng)房無法得到有效盤活利用，極大的阻礙了農(nóng)村資源要素的有序流動(dòng)，也極大的浪費(fèi)著國家和集體公共資源。

“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代做好‘三農(nóng)工作的總抓手。”為深入貫徹落實(shí)中共十九大精神和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，近年來，巴州區(qū)通過“還權(quán)賦能、盤活利用、多極增收”的探索實(shí)踐，有序推動(dòng)農(nóng)村閑置宅基地及農(nóng)房再放活力，有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境持續(xù)向好，有力支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略縱深實(shí)施，為建設(shè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展示范區(qū)先行區(qū)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、探索與實(shí)踐

1.兩權(quán)同確，一本證書，讓權(quán)利實(shí)起來

有學(xué)者稱，農(nóng)村的土地、房屋和集體資產(chǎn)是“沉睡的資源”。有房有地，卻不能像城里人那樣抵押貸款;擁有村集體資產(chǎn)，卻發(fā)揮不了作用。農(nóng)村資源利用出現(xiàn)了“一邊捆著草，一邊餓著?！钡膶擂尉置妗橛行平膺@種尷尬局面，打通牛可以吃草的通道，巴州區(qū)按照“依法自愿、房地合一、三級(jí)確認(rèn)、簡便易行、公開透明、不變不換”的原則，實(shí)行房地一體“兩權(quán)同確”，完成了曾口鎮(zhèn)、大茅坪鎮(zhèn)、光輝鎮(zhèn)、水寧寺鎮(zhèn)、鼎山鎮(zhèn)、化成鎮(zhèn)、凌云鎮(zhèn)、清江鎮(zhèn)8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)籍調(diào)查并錄入不動(dòng)產(chǎn)三維信息管理系統(tǒng)40000余宗，更新或核發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證4523本。同時(shí)，巴州區(qū)還探索構(gòu)建了組織架構(gòu)清晰、管理制度規(guī)范、交易模式先進(jìn)、信息技術(shù)支撐的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)體系，搭建統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，為全區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易提供場所設(shè)施、信息發(fā)布、交易鑒證、政策咨詢、組織交易等服務(wù)。制定了水寧寺鎮(zhèn)、化成鎮(zhèn)、鼎山鎮(zhèn)、清江鎮(zhèn)4個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)的集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，構(gòu)建起完整的宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格參考體系，切實(shí)保障了國家、集體、個(gè)人利益不受損。

2.三種方式，兩條路徑，讓資源活起來

針對(duì)農(nóng)村土地用途管制方式過于靜態(tài)化，鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展空間優(yōu)化配置機(jī)制缺失，存量建設(shè)用地布局分散、利用低效等問題，巴州區(qū)探索建立區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地總量控制制度，靈活運(yùn)用三種方式推進(jìn)農(nóng)村沉睡資源整合。一是實(shí)施宅基地預(yù)收儲(chǔ)。允許在城鎮(zhèn)或已購有其它住房，退出的為非唯一住房等六類宅基地使用權(quán)人有償退出，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織委托政府中介平臺(tái)，按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行預(yù)收儲(chǔ)后再利用。二是實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目。通過拆除農(nóng)村宅基地占地面積大、公共配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善、地質(zhì)環(huán)境脆弱等散居農(nóng)戶舊房，按“小組生微”模式聚居，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)異地使用或交易。三是實(shí)施易地扶貧搬遷。對(duì)居住在深山、地方病多發(fā)等生存環(huán)境差、不具備基本發(fā)展條件或沒有安全住房的農(nóng)村建檔立卡貧困人口易地搬遷聚居。

農(nóng)村閑置資源有效集聚后，如何高效利用進(jìn)而實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)成為亟需解決的難題。通過實(shí)踐，巴州區(qū)探索出兩條路徑來實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)變資源。一是節(jié)余指標(biāo)異地交易。通過與成都、眉山開展增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)省內(nèi)異地流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮兩地資源比較優(yōu)勢，暢通要素流通渠道，實(shí)現(xiàn)直接現(xiàn)金收益，構(gòu)建起合作共贏、互惠互利的優(yōu)勢互補(bǔ)發(fā)展新局面。二是集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。以“城鄉(xiāng)融合”思維模式重構(gòu)鄉(xiāng)村空間要素結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一調(diào)劑使用各類土地指標(biāo)，將收儲(chǔ)宅基地和預(yù)留的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行流轉(zhuǎn)后變現(xiàn)。

3.四份收益，三重保障，讓腰包鼓起來

農(nóng)民的支持是喚醒農(nóng)村沉睡資源的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ);有效解決好生活環(huán)境的改善和基礎(chǔ)設(shè)施的完善、生活水平的整體提升等直接關(guān)涉農(nóng)民利益的問題，是提升農(nóng)民獲得感幸福感安全感的最好路徑。巴州區(qū)通過探索長期收益和短期收益相互疊加模式，統(tǒng)籌長遠(yuǎn)和當(dāng)下的特殊關(guān)系，最大限度讓利于民，保障農(nóng)民獲得四份收益。

一是宅基地及地上房屋有償退出補(bǔ)償收益。農(nóng)戶農(nóng)民每平方米磚房、瓦房、土坯房可分別獲得150元、120元、110元的補(bǔ)助，其余附屬設(shè)施也可獲得價(jià)格不等的補(bǔ)助，每戶農(nóng)民平均可獲得6～8萬元補(bǔ)助。二是土地流轉(zhuǎn)收益。為提升土地價(jià)值，巴州區(qū)通過配套實(shí)施土地整治項(xiàng)目，提升耕地地力后整體流轉(zhuǎn)給龍頭企業(yè)或新型經(jīng)營主體，農(nóng)戶每畝可獲得700元流轉(zhuǎn)收益。三是務(wù)工收益。為切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)民獲得感，保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后有事可做，巴州區(qū)在引進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)時(shí)，均要求企業(yè)用工必須優(yōu)先使用本村本社農(nóng)民，農(nóng)民搖身轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人，每人每天可獲得60￣80元的報(bào)酬。四是分紅收益。為發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)組織，巴州區(qū)探索由村集體牽頭，農(nóng)民以土地作價(jià)入股模式參與分紅，享受改革紅利。如化成鎮(zhèn)長灘河村將農(nóng)戶承包土地和復(fù)墾宅基地、集體資產(chǎn)折價(jià)140萬元入股專業(yè)合作社，規(guī)模發(fā)展道地巴藥產(chǎn)業(yè)，股份占比29.7%，全體村民每人享有2股的基本股，每人每年可獲244元收益，其中貧困戶再享有1股優(yōu)先股，每年可再獲122元收益。

農(nóng)民有了收入，長久的權(quán)益保障是現(xiàn)實(shí)需要思考的問題。巴州區(qū)通過建立三重保障機(jī)制，切實(shí)消除農(nóng)民后顧之憂。一是保留權(quán)利，建立“雙向”通道。宅基地退出后，原使用人仍可保留集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，享受集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)。對(duì)不能安穩(wěn)生活的進(jìn)城“農(nóng)民”，在不低于2/3的集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意后，繳納一定費(fèi)用，可再按程序和標(biāo)準(zhǔn)獲取宅基地使用權(quán)。二是持續(xù)分紅，保障“永續(xù)”收益。為避免分光吃光，保障村民長遠(yuǎn)生計(jì)，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，村集體經(jīng)濟(jì)組織在集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后留存部分發(fā)展基金，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民持續(xù)參與享受改革紅利，實(shí)現(xiàn)長長久久。三是廉租兜底，完善“低配”安居。為實(shí)現(xiàn)脫貧奔小康的路上不落下一個(gè)人的承諾，巴州區(qū)實(shí)行聚居點(diǎn)配建廉租房的機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)村特困戶、五保戶等住房困難戶住有所居、住得安全。

巴州區(qū)通過探索實(shí)踐，逐步理順了合理配置農(nóng)村資源的機(jī)制，有效解決了農(nóng)村資源閑置沉睡的問題，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富的宏偉藍(lán)圖上邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。截至目前，巴州區(qū)通過盤活農(nóng)村沉睡資源，有效解決約5500戶1.7萬人安居問題，創(chuàng)造直接收益達(dá)6億元。

二、經(jīng)驗(yàn)與啟示

1.還權(quán)賦能是盤活農(nóng)村閑置資源的著力點(diǎn)

中共十九大報(bào)告深刻指出，經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)和要素自由流動(dòng)。長期以來，農(nóng)房等農(nóng)村閑置重資產(chǎn)因產(chǎn)權(quán)制度不健全而無法得到有效盤活，農(nóng)民有房有地卻無合法有效的財(cái)產(chǎn)“身份證”，極大的阻礙了農(nóng)村資源要素自由流動(dòng)。為此，巴州區(qū)按照自然資源部房地一體登記工作試點(diǎn)安排，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H提出“兩權(quán)同確，一本證書”進(jìn)行還權(quán)賦能的工作思路，全域全面覆蓋全區(qū)農(nóng)房，確鐵權(quán)、頒鐵證，為全面盤活閑置農(nóng)房提供了有力的支點(diǎn)。

2.資源變現(xiàn)是盤活農(nóng)村閑置資源的關(guān)鍵點(diǎn)

在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的征途中，“錢從何來”是各級(jí)政府必須回答的時(shí)代之問。而當(dāng)前的農(nóng)村，鄉(xiāng)村振興缺乏資金和農(nóng)村房屋等固定資產(chǎn)大量閑置的“悖論”長期客觀存在，農(nóng)民手握“巨產(chǎn)”而無“巨款”。如何打通資源變現(xiàn)的渠道成為解決農(nóng)村閑置資源盤活“最后一公里”的關(guān)鍵。為此，巴州區(qū)通過“指標(biāo)異地交易和集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”的實(shí)踐，有力地解決了“資源變資產(chǎn)”這一歷史性難題，徹底地打通了農(nóng)村閑置資源盤活了“最后一公里”，有效且有助于持續(xù)激發(fā)鄉(xiāng)村振興造血的內(nèi)生動(dòng)力。

3.收益提升是盤活農(nóng)村閑置資源的落腳點(diǎn)

無論經(jīng)濟(jì)社會(huì)如何發(fā)展，不論外部環(huán)境如何變化，8億農(nóng)民依然是整個(gè)“三農(nóng)”問題的核心。習(xí)近平總書記指出，農(nóng)業(yè)強(qiáng)不強(qiáng)、農(nóng)村美不美、農(nóng)民富不富決定著8億農(nóng)民的獲得感和幸福感，決定著我國全面小康社會(huì)的成色和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的質(zhì)量。為此，巴州區(qū)在進(jìn)行盤活農(nóng)村閑置資源制度設(shè)計(jì)之時(shí)，堅(jiān)定的將農(nóng)民的獲得感和幸福感放在首要位置，把收益提升作為盤活農(nóng)村閑置資源的落腳點(diǎn)，構(gòu)建了“四份收益，三重保障”的制度通道，適度考量富起來和富下去的短期和長效機(jī)制，切實(shí)有力提升農(nóng)民的幸福感和獲得感。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一篇大文章，要統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)推進(jìn)。接下來，巴州區(qū)將在既往成績的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，做好各項(xiàng)制度完善，尤其是要做好長效機(jī)制的建立和健全，使鄉(xiāng)村振興能夠深入持久，充分調(diào)動(dòng)起廣大農(nóng)民的美好生活?yuàn)^斗的創(chuàng)造性和主動(dòng)性，奮力譜寫新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的新篇章。

（曾浪，巴中市巴州區(qū)自然資源和規(guī)劃局干部/責(zé)編 劉玉霞）