需求導(dǎo)向型生態(tài)立法模式研究

黃輝 沈長(zhǎng)禮

摘 要： 中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，美好生活成為人民群眾的最大需求，生態(tài)立法中存在的立法與需求脫節(jié)、突擊性立法明顯、體系不完善等問(wèn)題亟待解決。生態(tài)問(wèn)題與生態(tài)立法的矛盾本質(zhì)上是社會(huì)需求與生態(tài)立法之間的矛盾，應(yīng)以需求為中心進(jìn)行生態(tài)立法。以需求理論為依據(jù)，應(yīng)用案例分析、圖表分析、比較分析等方法對(duì)現(xiàn)有的生態(tài)立法進(jìn)行定量分析，表明我國(guó)生態(tài)立法還處在“基本法”模式階段。論證以需求為中心的生態(tài)立法的可行性，重視理論和需求研究以改善生態(tài)立法目前的突擊性立法現(xiàn)狀。應(yīng)提升生態(tài)法基本法地位，理順立法體系建立的邏輯，彌補(bǔ)生態(tài)立法的空白，以完善生態(tài)法律體系。

關(guān)鍵詞：生態(tài)立法;需求理論;法律體系;立法模式

中圖分類號(hào)：D912.6? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號(hào)：1674-7356（2020）-03-0048-07

時(shí)代在變，需求在變，立法也需思變，生態(tài)立法面臨立法與需求脫節(jié)，突擊性特征明顯、生態(tài)立法體系不完善等問(wèn)題。環(huán)境法現(xiàn)有研究中，對(duì)立法與需求的層次關(guān)系、對(duì)生態(tài)突擊性立法傾向、進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)法體系不完善等問(wèn)題少有論證或論證有限?；谶@樣的考慮，筆者嘗試引入美國(guó)社會(huì)心理學(xué)家馬斯洛教授的需求層次理論，對(duì)我國(guó)生態(tài)立法進(jìn)行實(shí)證分析，提出對(duì)上述問(wèn)題的觀點(diǎn)。

一、我國(guó)生態(tài)立法存在的問(wèn)題

生態(tài)立法現(xiàn)狀是生態(tài)問(wèn)題本質(zhì)的外在體現(xiàn)。我國(guó)生態(tài)立法蓬勃發(fā)展，生態(tài)法律體系不斷完善，為生態(tài)文明建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，我們要一分為二看待生態(tài)立法的發(fā)展，既看到發(fā)展的同時(shí)，也要關(guān)注生態(tài)立法存在的問(wèn)題。

（一）生態(tài)立法的問(wèn)題凝練

1. 生態(tài)立法不能滿足社會(huì)需求

主要矛盾變化，生態(tài)立法已不能滿足社會(huì)發(fā)展的需求。新時(shí)代對(duì)生態(tài)法治提出新的要求，十九大后，主要需求是“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需求和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾”[1]。保障良好的生態(tài)成了首要任務(wù)。完善的生態(tài)法律是美好生活的重要保障，破壞生態(tài)的行為要通過(guò)法律法規(guī)規(guī)制。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，生態(tài)問(wèn)題日益突現(xiàn)，國(guó)家不斷出臺(tái)相關(guān)生態(tài)法律法規(guī)。我國(guó)部分省、自治區(qū)、直轄市的生態(tài)立法平均32部，一些地方生態(tài)立法平均16部，然而，生態(tài)問(wèn)題依然嚴(yán)峻。立法與需求脫節(jié)，生態(tài)法律面對(duì)不平衡、不充分發(fā)展所帶來(lái)的生態(tài)問(wèn)題實(shí)難發(fā)揮其應(yīng)有的作用。正如呂忠梅教授所說(shuō)“為什么我國(guó)環(huán)境案件上訴率很高、為什么環(huán)境案件的案由規(guī)定基本沒(méi)有用。”①究其原因是現(xiàn)有法律規(guī)范不能很好地為各類生態(tài)問(wèn)題提供較好的法律依據(jù)，未能更好地面對(duì)社會(huì)中的生態(tài)糾紛，未能針對(duì)人們對(duì)生態(tài)的實(shí)際需求，以“需”為據(jù)，更多是事后的規(guī)制。例如：我國(guó)治理水污染的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、治理大氣污染的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》更傾向事后法。試想一下，如此蓬勃發(fā)展的法律，為什么生態(tài)問(wèn)題卻屢屢出現(xiàn)。其中，可能存在司法問(wèn)題，也可能存在執(zhí)法問(wèn)題。但作為善治前提的立法恐怕才是問(wèn)題的源頭和關(guān)鍵。因?yàn)榱⒎ê雎孕枨?、脫離實(shí)際、輕視實(shí)效，才導(dǎo)致司法的適用困難，執(zhí)法的依據(jù)缺失。

2. 突擊立法特征明顯

法制進(jìn)程中突擊性立法特征明顯。改革開(kāi)放40年來(lái)，生態(tài)立法發(fā)展迅速?！白?979年頒布《環(huán)境保護(hù)法（試行）》以來(lái)，中國(guó)頒布了約40項(xiàng)生態(tài)和資源保護(hù)法，這些法律構(gòu)成了相對(duì)完整的保護(hù)生態(tài)和資源的法律體系?！盵2]但在生態(tài)立法繁榮發(fā)展的同時(shí)亦不可忽視突擊性立法帶來(lái)的“虛假繁榮”。很多突擊性立法只是對(duì)上位法、地方法、域外法的簡(jiǎn)單重復(fù)或移植，例如四川幾個(gè)市的飲用水水源地保護(hù)條例，就出現(xiàn)基本一致的情況。突擊性立法是為解決突發(fā)問(wèn)題而采取的臨時(shí)立法措施，其穩(wěn)定性、理論性、適應(yīng)性是否符合實(shí)際需求值得探究。顯而易見(jiàn)的是，這種突擊立法只是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的做法，不具有發(fā)展性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的發(fā)展特征。生態(tài)立法缺乏需求指引，突擊性特征明顯，還會(huì)導(dǎo)致以立法為中心的生態(tài)立法傾向， “出現(xiàn)立法數(shù)量快速增長(zhǎng)與建立和維護(hù)生態(tài)公平正義的要求反差很大”的局面。

3. 生態(tài)法制體系需求未解決

生態(tài)法制體系已經(jīng)形成[3]，但總體位階偏低[4]55。截止至2017年我國(guó)由全國(guó)人大常委會(huì)制定的生態(tài)法律有34多部，行政法規(guī)將近45部，部門(mén)規(guī)章138部左右，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章則有1 024部（如表1）。

從這些數(shù)據(jù)分析，我國(guó)生態(tài)法律快速發(fā)展，已基本形成了生態(tài)法體系。只是，生態(tài)法地位偏低，《環(huán)境保護(hù)法》雖然已制定了一些基本原則和規(guī)定，但并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)“環(huán)境基本法”的地位。 根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，基本法必須是由全國(guó)人民代表大會(huì)制定并通過(guò)的，而全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定并通過(guò)的是基本法以外的法律?；痉ㄊ瞧渌鷳B(tài)法律法規(guī)產(chǎn)生的依據(jù)之一，是整個(gè)生態(tài)法律部門(mén)中最重要的法律。但是目前我國(guó)并沒(méi)有真正意義上的生態(tài)法律的基本法，這是生態(tài)法制體系不完善的體現(xiàn)之一。

生態(tài)法制體系中存在立法空白。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，生態(tài)問(wèn)題凸顯，社會(huì)需求轉(zhuǎn)變，生態(tài)保護(hù)立法承載著巨大壓力。各種生態(tài)問(wèn)題亟待解決，而現(xiàn)有生態(tài)法制部分領(lǐng)域依舊空白。例如：生物多樣性保護(hù)法、有毒化學(xué)品污染防治法、核污染防治法等在我國(guó)生態(tài)立法體系中仍是空白。使得我國(guó)生態(tài)法體系未能很好滿足社會(huì)需求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、生態(tài)保護(hù)協(xié)同推進(jìn)。

總而言之，我國(guó)雖初步建立生態(tài)法律體系，但基本法還沒(méi)建立，立法位階低，部分領(lǐng)域生態(tài)立法中仍存在空白，現(xiàn)有生態(tài)法律體系依然不完善。

（二）“需求”導(dǎo)向與“問(wèn)題”導(dǎo)向辨析

厘清我國(guó)生態(tài)立法以“需求”為導(dǎo)向還是以“問(wèn)題”為導(dǎo)向是有必要的?！皢?wèn)題”導(dǎo)向側(cè)重于問(wèn)題的解決，是臨時(shí)性或者只針對(duì)客觀問(wèn)題的應(yīng)急性立法策略，但容易忽視出現(xiàn)這種問(wèn)題背后的具體需求。是需求促使行為產(chǎn)生，而不是問(wèn)題促使行為的產(chǎn)生。以“問(wèn)題”為導(dǎo)向容易忽視促使行為產(chǎn)生的根本因素。以“問(wèn)題”為導(dǎo)向的立法方式，使得生態(tài)立法出現(xiàn)一些不符合社會(huì)需求的情況，產(chǎn)生生態(tài)立法雖多卻難以解決生態(tài)問(wèn)題的局面。相反的，“需求”導(dǎo)向注重的產(chǎn)生問(wèn)題的社會(huì)需求原因，注重生態(tài)立法的長(zhǎng)效性，透過(guò)現(xiàn)象看到問(wèn)題后面的本質(zhì)，根據(jù)需求的層次性來(lái)研究生態(tài)立法，更符合生態(tài)立法的本質(zhì)和社會(huì)治理的目標(biāo)。簡(jiǎn)言之， “需求”導(dǎo)向是本質(zhì)性、根本性的導(dǎo)向，更符合生態(tài)立法調(diào)整行為規(guī)律。

二、需求理論運(yùn)用于生態(tài)立法的可行性和合理性

“需求層次理論”是美國(guó)心理學(xué)家亞伯拉罕·馬斯洛（Abraham H. Maslow）在1943年發(fā)表的題為“人類激勵(lì)理論（A theory of human Motivation）”的文章中提出的。該書(shū)將人類需求從低到高分為五層：生理需求（Physiological needs）、安全需求（Safety needs）、愛(ài)與歸屬需求（Love and belonging）、尊重需求（Esteem）、自我實(shí)現(xiàn)需求（Self-actualization）[5]。同一時(shí)期，一個(gè)人可能同時(shí)有幾個(gè)需求，但每個(gè)時(shí)期只有一個(gè)主要的需求類型，并在行為中起決定性作用。由于需求的層次性，對(duì)任何需求的追求都不會(huì)消失。每個(gè)需求相互關(guān)聯(lián)和重疊，高層次需求出現(xiàn)后，低水平需求仍然存在，但對(duì)行為的影響程度不同。我國(guó)生態(tài)立法也存在層次性需求特點(diǎn)。層次性體現(xiàn)在生態(tài)立法大概可分為：滿足社會(huì)需求、鞏固基礎(chǔ)理論需求、完善立法體系需求三個(gè)層次。將需求層次理論應(yīng)用到生態(tài)立法是可行且合理的。

（一）生態(tài)立法的層次

生態(tài)立法由需求決定。社會(huì)需求的滿足是生態(tài)立法的第一層次?！罢麄€(gè)生態(tài)法的歷史也就是一個(gè)適應(yīng)物質(zhì)和社會(huì)生態(tài)的漸變過(guò)程?！盵6]回應(yīng)現(xiàn)實(shí)，社會(huì)矛盾變化，意味著社會(huì)需求的變化。作為美好生活的應(yīng)有要素，生態(tài)是人類存在的基礎(chǔ)，要滿足社會(huì)對(duì)其最基本的需求。生態(tài)立法作為規(guī)制人們行為的手段，是社會(huì)需求發(fā)展的產(chǎn)物， “滿足國(guó)民需求是生態(tài)立法的首要因素?！弊浴董h(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)地方生態(tài)立法數(shù)量增多，地方生態(tài)立法主體增多，即是通過(guò)立法手段對(duì)社會(huì)需求滿足的現(xiàn)實(shí)例證。

生態(tài)立法的遠(yuǎn)行在于基礎(chǔ)理論的夯實(shí)，鞏固生態(tài)法基礎(chǔ)理論是保障需求實(shí)現(xiàn)的必由之路。在符合社會(huì)發(fā)展需求之上，需要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)鞏固基礎(chǔ)理論的需求。理論是指南，立法是行動(dòng)。反思現(xiàn)實(shí)，生態(tài)立法快速增長(zhǎng)，立法質(zhì)量重視不足，突擊性立法，盲目的拿來(lái)主義，使得生態(tài)立法存在“虛假繁榮”現(xiàn)象。 《立法法》 （2015）實(shí)施以來(lái)，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市制定了1 024部生態(tài)法律，新增地方生態(tài)立法主體也在積極發(fā)揮作用。2015年制定5部，2016年制定96部，2017年制定157部[7]。表明我國(guó)生態(tài)立法面對(duì)社會(huì)需求做出的立法努力。但這“繁榮景象”需要反思?！叭魏紊鐣?huì)的法律都不是純粹的‘規(guī)則組成的‘獨(dú)立王國(guó)，而是‘某個(gè)國(guó)家的獨(dú)特產(chǎn)品 （孟德斯鳩語(yǔ)），它是‘民族精神的體現(xiàn)（薩維尼），將法律作為純粹的規(guī)則從其存在的‘社會(huì)情境中剝離出來(lái) 只是合理地消除了合法植入的障礙，但實(shí)質(zhì)上并不能消除法律移植過(guò)程中遇到的‘各種阻力。”[8]缺乏了培育該制度的本土資源和理論基礎(chǔ)的生態(tài)立法行之不遠(yuǎn)。我國(guó)目前存在的部分突擊性的生態(tài)立法傾向于“還原論”②，側(cè)重于問(wèn)題的臨時(shí)性解決，忽視了“整體論”③對(duì)夯實(shí)生態(tài)立法理論的重要作用。

體系的完善是生態(tài)立法的第三層次，也是引領(lǐng)生態(tài)法治的有效手段。需求不斷變化，對(duì)生態(tài)的要求更加全面、系統(tǒng)。生態(tài)立法要為生態(tài)提供更為綜合、全面的保護(hù)，簡(jiǎn)單地對(duì)原有體系縫縫補(bǔ)補(bǔ)的做法再難滿足社會(huì)需求，需要針對(duì)中國(guó)生態(tài)法律制度在我國(guó)生態(tài)文明和生態(tài)保護(hù)實(shí)際中的困境和不足，從綜合生態(tài)法律體系入手，立足大局，協(xié)調(diào)思想，開(kāi)展體系化立法研究，避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”和“只見(jiàn)樹(shù)木、不見(jiàn)森林”的突擊性立法。體系化——立法研究不僅可以改善生態(tài)法律秩序的形式，而且有利于預(yù)測(cè)法律制度的執(zhí)行及實(shí)施，將相關(guān)的實(shí)施問(wèn)題推向立法研究的環(huán)節(jié)，并采取對(duì)策和做出合理的制度設(shè)計(jì)。以整體的、發(fā)展的眼光看待立法，重視生態(tài)法律體系的建構(gòu)和完善，以滿足我國(guó)生態(tài)需求的層次性特點(diǎn)。

（二）需求理論運(yùn)用于生態(tài)立法的可行性分析

滿足不斷變化的社會(huì)需求是國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將需求理論運(yùn)用于生態(tài)立法具有一定的可行性。從社會(huì)學(xué)的角度而言，人的本質(zhì)在于社會(huì)性，馬克思對(duì)人的本質(zhì)的描述是“人的需求即是人的本質(zhì)?！鄙鐣?huì)由個(gè)體組成，每一個(gè)個(gè)體的需求組成了社會(huì)總體需求[9]64。

現(xiàn)階段，對(duì)美好生活的追求是國(guó)民的最大需求，人們因?yàn)閷?duì)美好生活的需求驅(qū)使自己做出一系列行為，生態(tài)立法即如此。例如，因?qū)π迈r空氣的需求制定了《大氣污染防治法》，出于對(duì)清潔水資源的需求制定了《水污染防治法》的行為就是典型的代表。馬斯洛認(rèn)為“人是一種不斷需求的動(dòng)物。除短暫的時(shí)間外，極少達(dá)到完全滿足的狀態(tài)。一個(gè)希望滿足后，另一個(gè)迅速出現(xiàn)并取代它的位置，當(dāng)這個(gè)被滿足了，又會(huì)有另一個(gè)站到突出位置上來(lái)，人幾乎總是希望著什么，這是貫穿他整個(gè)一生的特點(diǎn)?！盵7]56個(gè)人需求理論推及社會(huì)需求也是同樣的道理，基于以上兩點(diǎn)，我們認(rèn)為需求是一個(gè)人存在的前提，也是社會(huì)存在的前提?！吧鐣?huì)需求體現(xiàn)為每一個(gè)個(gè)體的需求，每一個(gè)個(gè)體的需求構(gòu)成了社會(huì)整體的需求，也即社會(huì)需求?！盵9]65人民對(duì)美好生活的需求是法律工作的出發(fā)點(diǎn)，需求是人們行為的誘因。也正是基于此，制定生態(tài)資源或者生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)的行為孕育而生。故，將需求理論運(yùn)用到生態(tài)立法具有可行性。

需求是誘因，是行為產(chǎn)生的根本動(dòng)力，采取立法措施保障需求的實(shí)現(xiàn)是必然選擇。做出一定的行為必定出于一定的目的，這是行為產(chǎn)生的直接動(dòng)力，而需求是動(dòng)力產(chǎn)生的本源和基礎(chǔ)。對(duì)美好生活的追求其實(shí)質(zhì)就是人們對(duì)生態(tài)需求所產(chǎn)生的行為。體現(xiàn)在法律實(shí)踐中就是以立法來(lái)保障需求。新中國(guó)成立以來(lái)，為了保證各種自然資源的可持續(xù)利用，國(guó)家陸續(xù)頒布了《中華人民共和國(guó)礦業(yè)暫行條例》《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》 《礦產(chǎn)資源保護(hù)試行條例》和《中華人民共和國(guó)水土保持暫行綱要》。生態(tài)法律法規(guī)不健全的情況下，還是存在各種各樣的生態(tài)損害的行為，這些行為損害了人們的生態(tài)權(quán)、健康權(quán)，損害了公共利益。何以救濟(jì)，唯有訴求公權(quán)力來(lái)保障。也即，期盼生態(tài)法律加以規(guī)制。簡(jiǎn)言之，人的行為正是由于需求的驅(qū)使而產(chǎn)生，要實(shí)現(xiàn)生態(tài)權(quán)益，保障公共利益，需借助法律手段。

生態(tài)損害行為阻礙了人民對(duì)美好生活需求的滿足，這為需求與生態(tài)損害行為之間的矛盾訴諸公力救濟(jì)提供了可能。對(duì)自然資源的需求是一個(gè)人存在最根本的保障，如果沒(méi)有需求所提供的外在或內(nèi)在的滿足，人將無(wú)法存活。然而，這種最基本的生存需求還是會(huì)受到各種違法行為的阻礙。經(jīng)濟(jì)至上主義下，違法行為與需求對(duì)立，需破除困境，探尋出路。如著名的常州毒地案④，三公司的行為損害了生態(tài)，損害了社會(huì)公眾的生態(tài)利益，侵犯了他人的生態(tài)權(quán)、健康權(quán)等基本權(quán)利。該案例解析[10]中三化工公司污染土壤、地下水的違法行為阻礙了附近居民最基本生存需求的滿足。這就為二者之間矛盾解決訴諸立法提供可能。這一案件對(duì)《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》的新規(guī)定有催生作用。此案中，二審支持了原告訴訟請(qǐng)求。最終，是人民追求美好生態(tài)環(huán)境的勝利。

美好生態(tài)環(huán)境需求是人類的追求，各種生態(tài)違法行為也依然存在，二者之間沖突依舊。這一困境必須求助于法律。于是，訴求于公力救濟(jì)是當(dāng)然的選擇。這意味著將需求理論運(yùn)用于生態(tài)立法也就具有了可行性。

（三）需求理論運(yùn)用于生態(tài)立法的合理性分析

生態(tài)是人類賴以生存的基礎(chǔ)，是人類存在對(duì)生態(tài)最基本的需求，將需求理論運(yùn)用于生態(tài)立法研究具有一定合理性。需求是人的本質(zhì)，將需求理論運(yùn)用于生態(tài)立法將有助于提高生態(tài)法律的質(zhì)量和合理性。從學(xué)者觀點(diǎn)來(lái)看，孟德斯鳩從社會(huì)學(xué)角度分析，認(rèn)為法是人類為了維護(hù)自我生存的有序狀態(tài)而做出的選擇和創(chuàng)造，所以法的精神與其存在的價(jià)值應(yīng)該是息紛止?fàn)?，謀求社會(huì)和諧[11]。薩維尼從歷史法學(xué)角度論證“法律已然秉有自身確定的特征，其為一定民族所特有，如同語(yǔ)言、行為方式和基本的社會(huì)組織體制”。馬克思從唯物論的角度解析認(rèn)為自然界，就它自身不是人的身體而言，是人的無(wú)機(jī)的身體。人靠自然界生活[12]。也即人是自然的重要組成部分，是以自然的存在為前提，也即人需求自然，自然被人需求。因此，好的法律要么是為了生存而做出的選擇和創(chuàng)造，要么是被國(guó)民普遍服從，而無(wú)論是哪種法律無(wú)可避免地都要求要符合人的基本屬性。唯需求，才是最根本的創(chuàng)造和選擇。實(shí)踐中，美國(guó)自20世紀(jì)70年代為實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的需求，通過(guò)聯(lián)邦法律的 “公民訴訟”條款明文規(guī)定公民的訴訟資格[13]。2018年我國(guó)將“生態(tài)文明”寫(xiě)入憲法，說(shuō)明社會(huì)需求正推動(dòng)生態(tài)立法的前進(jìn)。

三、以“需求”為導(dǎo)向解決我國(guó)生態(tài)立法的問(wèn)題

我國(guó)生態(tài)立法面臨不能滿足社會(huì)需求、突擊性立法傾向明顯、生態(tài)法體系不完善等不足，需求具體問(wèn)題具體分析，以問(wèn)題為基礎(chǔ)，分析具體產(chǎn)生的原因，再針對(duì)具體問(wèn)題提出自己的策略，以更好地促進(jìn)生態(tài)立法的完善和發(fā)展。

（一）我國(guó)生態(tài)立法應(yīng)以需求為導(dǎo)向

需求是行為產(chǎn)生的根本原因，行為是法律調(diào)整的對(duì)象，生態(tài)立法當(dāng)以需求為導(dǎo)向。馬斯洛在“動(dòng)機(jī)與人格”一文中認(rèn)為“動(dòng)機(jī)是人產(chǎn)生行為的誘因，而需求是動(dòng)機(jī)產(chǎn)生的根本原因?！盵7]47他認(rèn)為需求是引發(fā)一個(gè)人所有行為的根源。生態(tài)立法亦是如此，對(duì)生態(tài)的需求會(huì)產(chǎn)生各種行為。馬克思也認(rèn)為“人的本質(zhì)就是人的需求?！盵12]57生態(tài)立法正是由于人對(duì)自然資源、生態(tài)的需求而形成的。利益法學(xué)代表人物菲利普·黑克在其《利益法學(xué)》中也提到“規(guī)范的獲得建基于對(duì)生活及其需求的研究之上?！盵14]生態(tài)立法是治理社會(huì)的前提，生態(tài)立法也是基于社會(huì)的需求而產(chǎn)生?；貞?yīng)實(shí)際。美好生活是最大需求。需求與發(fā)展之間存在各種矛盾，生態(tài)立法是緩解這矛盾的重要一環(huán)。沖突的外在體現(xiàn)就是人們對(duì)生態(tài)資源的需求和自然資源稀缺的緊張關(guān)系。它是此消彼長(zhǎng)但并非矛盾的關(guān)系，是人類對(duì)自然的權(quán)利和對(duì)自然的義務(wù)關(guān)系。滿足公民對(duì)美好生活需求的權(quán)利依賴于生態(tài)立法，確切來(lái)說(shuō)，依賴于生態(tài)立法對(duì)人們需求的滿足程度。

生態(tài)立法需求的實(shí)踐分析中，各種層出不窮的生態(tài)損害行為嚴(yán)重威脅著人的生存、健康，阻礙人們對(duì)美好生活的需求。2017 年止，我國(guó)473個(gè)國(guó)內(nèi)生態(tài)立法機(jī)構(gòu)⑤共出臺(tái)并修訂了地方性法規(guī)，地方政府規(guī)章，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，自治條例、單行條例和其他法律文件1 024部。“新增地方生態(tài)立法權(quán)主體”制定的生態(tài)法律法規(guī)增長(zhǎng)迅速：2015年5部，2016年96部，2017年157部（見(jiàn)表1）。這說(shuō)明我國(guó)生態(tài)保護(hù)事業(yè)不斷繁榮，生態(tài)立法不斷完善，但生態(tài)保護(hù)事務(wù)仍是我國(guó)強(qiáng)烈的立法需求。表2中，1 042部法律文件中包括：782部生態(tài)保護(hù)事務(wù)法，占75%。而782部生態(tài)保護(hù)事務(wù)法包括中：496部自然資源損害法律法規(guī)占782部生態(tài)保護(hù)事物法的63%，占1024部生態(tài)保護(hù)法的48%。“自然資源損害防治法”也是“新增地方生態(tài)立法主體”制定法律文件的很大一部分，合計(jì)258部。生態(tài)保護(hù)事務(wù)法174部，占67%。174部生態(tài)保護(hù)事務(wù)法中，資源損害防治法有108部，占42%。如下表。

表2中自然資源的保護(hù)成為生態(tài)立法的最大熱門(mén)不是無(wú)緣無(wú)故，它反應(yīng)的是社會(huì)對(duì)自然資源保護(hù)的需求。需求是生態(tài)立法行為的指引，偏離需求的生態(tài)立法難以規(guī)范生態(tài)行為。生態(tài)立法是調(diào)節(jié)人與人之間、人與自然之間關(guān)系的重要行為規(guī)范，如果失去需求的指引，生態(tài)立法將失去應(yīng)有的價(jià)值，不能正確指引個(gè)人或社會(huì)做出符合立法規(guī)定的行為，不能正確評(píng)價(jià)人的行為是否與立法目的相一致，這將破壞生態(tài)立法的可預(yù)測(cè)性和可接受性，甚至，生態(tài)立法可能失去應(yīng)有的規(guī)范效果，缺乏適用性，影響生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和生態(tài)關(guān)系的調(diào)整。相反，如果生態(tài)立法以需求為指引，對(duì)規(guī)范環(huán)境破壞行為，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與資源緊張關(guān)系大有助益。我國(guó)生態(tài)環(huán)境構(gòu)建山水林田湖草一體化的生態(tài)圈，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，建設(shè)生態(tài)文明會(huì)于法有據(jù)。例如：垃圾分類生態(tài)立法成為新風(fēng)尚，這是對(duì)美好生活需求的回應(yīng)。與之對(duì)應(yīng)的是部分省份的生態(tài)環(huán)境立法卻還是在以前環(huán)境立法的基礎(chǔ)上止步不前或者是修修補(bǔ)補(bǔ)，他們忽視需求的動(dòng)態(tài)性和社會(huì)的發(fā)展性，這也就造成了這些省份生態(tài)環(huán)境立法雖多卻作用不大的現(xiàn)實(shí)。

可見(jiàn)，需求是生態(tài)立法的基本指引，生態(tài)立法要以需求為中心，以需求為中心的生態(tài)立法是生態(tài)文明建設(shè)的有力工具，是保障公民美好生活的有力手段。是滿足復(fù)雜生態(tài)問(wèn)題治理和人民對(duì)美好生活需求的有效途徑，對(duì)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化大有裨益。

（二）我國(guó)生態(tài)立法應(yīng)重視立法理論和需求研究

我國(guó)生態(tài)法律制度已形成一定規(guī)模的體系。但是，由于以立法為中心傳統(tǒng)和生態(tài)保護(hù)需求的增大，立法研究成了生態(tài)法學(xué)研究的重點(diǎn)。形成了“一個(gè)繁榮的法律部門(mén)?！盵15]遺憾的是繁榮的法律部門(mén)并未很好的解決問(wèn)題。突擊性的拿來(lái)主義，重立法輕實(shí)施效果，忽視制度得以生存的條件與理論，這類問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，有鑒于此，作者認(rèn)為生態(tài)立法可以從以下三方面努力。

第一，將研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以立法效果為中心，重視生態(tài)法律解釋學(xué)研究。增加生態(tài)立法不足以應(yīng)付生態(tài)問(wèn)題。這是重立法輕法律實(shí)施效果的表現(xiàn)，一味地強(qiáng)調(diào)以立法為中心已不合時(shí)宜，需求關(guān)注法律的長(zhǎng)效性、實(shí)效性。當(dāng)然，轉(zhuǎn)向不意味著要杜絕立法研究，是要提高立法質(zhì)量。注重實(shí)際與實(shí)施，重視需求，強(qiáng)化理論研究。法律解釋是法律得以實(shí)施的前提，制定法不可能針對(duì)具體個(gè)案或行為，只能針對(duì)同一類案件或者行為做出規(guī)定，這樣才能保障法律的適用和穩(wěn)定。簡(jiǎn)言之，法律的制定是抽象的，要保障適用，必須要解釋先行。解釋方法很多，如文義解釋、體系解釋、擴(kuò)大解釋等。法律的適用在特定情況下使用特定的解釋方法來(lái)實(shí)現(xiàn)公平和綠色的結(jié)果。于生態(tài)法而言，加強(qiáng)法律解釋研究，提高法律使用者的法律解釋能力，不僅可以提高法律的可操作性，而且，彌補(bǔ)了現(xiàn)有法律之間的沖突、立法空白。這既提高可實(shí)施性，又節(jié)約立法資源。

第二，立足中國(guó)的實(shí)際需求，引進(jìn)外國(guó)法律資源應(yīng)著眼于實(shí)施該制度的條件，更要注重“本土資源”挖掘。中國(guó)的生態(tài)問(wèn)題與中國(guó)不可分割的現(xiàn)實(shí)密切相關(guān)，符合現(xiàn)實(shí)需求是各項(xiàng)生態(tài)法律實(shí)施的前提條件。我國(guó)生態(tài)問(wèn)題可能會(huì)與世界其他國(guó)家生態(tài)問(wèn)題有相似性或者一致性，有環(huán)境法學(xué)者認(rèn)為生態(tài)法“與世界融合”。但不能忽視法律的盲目生長(zhǎng)性、民族性。在其他國(guó)家運(yùn)行很好的法律移植到另一個(gè)國(guó)家不一定可行。面對(duì)中國(guó)的生態(tài)問(wèn)題，要站在中國(guó)的實(shí)際場(chǎng)景，形成中國(guó)的磁場(chǎng)。避免因?yàn)楸容^生態(tài)法研究中的盲目。導(dǎo)致“情景變異” “無(wú)病呻吟”“無(wú)的放矢” “盲目接受”。例如，蔡守秋教授主張綜合生態(tài)系統(tǒng)，以“主、客二分”范式進(jìn)行生態(tài)法研究，實(shí)行綜合調(diào)整機(jī)制。呂忠梅教授主張“新時(shí)期環(huán)境法發(fā)展的最重要任務(wù)是進(jìn)行學(xué)理性分析向法律性分析的轉(zhuǎn)化，構(gòu)建邏輯框架和法律分析的理論體系，這意味著生態(tài)法研究應(yīng)該在過(guò)去的基礎(chǔ)上繼續(xù)發(fā)展，法律語(yǔ)言和法律思維的法律運(yùn)用：有學(xué)者稱之為‘第二代生態(tài)法的發(fā)展，也稱為‘生態(tài)法的變革與發(fā)展等，也表達(dá)這個(gè)意思”。當(dāng)然，自力更生才是最好的出路， “本土資源”也不應(yīng)該被忽視， “本土資源”不應(yīng)僅僅來(lái)自“歷史，特別是歷史規(guī)則和條例”，還應(yīng)來(lái)自“社會(huì)生活中的非正式法律制度”[16]。我國(guó)現(xiàn)代生態(tài)立法要充分挖掘和沉淀，形成中國(guó)立場(chǎng)，從而完善我國(guó)生態(tài)立法，夯實(shí)生態(tài)理論基礎(chǔ)，改善突擊性立法傾向。

第三，重視生態(tài)立法的需求探究?！胺芍荒苊つ康卣Q生和發(fā)展，不能通過(guò)正式和合理的立法手段創(chuàng)造。”具體到本國(guó)的實(shí)際，最根本的，就是要研究我國(guó)人民的實(shí)際需求，研究培育各項(xiàng)制度的肥沃土壤。了解全國(guó)各個(gè)地方為滿足人民需求采取了哪些措施，哪些有效，哪些具有代表性，需求上升為全國(guó)性法律。如江蘇省探索的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)辦法、貴州清鎮(zhèn)的環(huán)保法庭制度等都為生態(tài)法律體系的完善提供了寶貴意見(jiàn)。

生態(tài)法深受以立法為中心傳統(tǒng)、現(xiàn)代生態(tài)保護(hù)迫切需求的影響已經(jīng)忽略了社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求。盲目的“拿來(lái)主義”和突擊性立法已經(jīng)不合時(shí)宜，急需扭轉(zhuǎn)以立法為中心的生態(tài)法研究范式，重視生態(tài)立法的長(zhǎng)效性研究。對(duì)盲目的“拿來(lái)主義”進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)，重視理論的實(shí)踐來(lái)源，充分挖掘傳統(tǒng)自然理論，矯正生態(tài)立法的突擊性傾向。

（三）我國(guó)生態(tài)立法應(yīng)完善以需求為中心的立法體系

“規(guī)范的獲得建基于對(duì)生活和需求的研究之上。”[14]11法學(xué)作為一門(mén)實(shí)踐科學(xué)，不僅強(qiáng)調(diào)科學(xué)性，即強(qiáng)調(diào)理論的體系性，也強(qiáng)調(diào)實(shí)踐性，即強(qiáng)調(diào)問(wèn)題的研究解決。能夠“將法理學(xué)討論轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼜?fù)雜，更可靠和更緊密的結(jié)構(gòu)，以思考人類社會(huì)的現(xiàn)實(shí)”[17]回歸現(xiàn)實(shí)，就是要完善以需求為中心的生態(tài)立法體系。

提升《環(huán)境保護(hù)法》基本法地位， 《環(huán)境保護(hù)法》在生態(tài)法學(xué)界或者說(shuō)法律界大都將其視為基本法，然而，現(xiàn)實(shí)中并非如此。根據(jù)憲法第67條，《立法法》第7條規(guī)定，基本法是由全國(guó)人民代表大會(huì)制定。甚至，在作為基本法的根本構(gòu)成上，“《環(huán)境保護(hù)法》雖然已經(jīng)制定了一些基本原則和規(guī)定，但生態(tài)法并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)‘生態(tài)基本法的發(fā)展。”[4]60 因此，要從客觀上提升《環(huán)境保護(hù)法》的基本法地位，就需要盡快由全國(guó)人民代表大會(huì)組織修訂《環(huán)境保護(hù)法》，以確立其基本法地位。彌合生態(tài)立法體系中國(guó)基本法缺失導(dǎo)致的理論和立法實(shí)踐的差距。

加快推進(jìn)生態(tài)法律空白彌補(bǔ)。我國(guó)憲法中僅兩處規(guī)定生態(tài)與資源法相關(guān)內(nèi)容，分別是《憲法》第9條、第26條。 對(duì)生態(tài)權(quán)、健康權(quán)等基本人權(quán)還未做規(guī)定，這是美中不足。生態(tài)法律還是存在空白。無(wú)法則無(wú)治，需求盡快制定生態(tài)法中的空白法律?？上驳氖?018年憲法修正時(shí)將生態(tài)文明寫(xiě)入了憲法。給我國(guó)生態(tài)法帶來(lái)新的發(fā)展契機(jī)。在此基礎(chǔ)上要加強(qiáng)生態(tài)法空白彌補(bǔ)。

法律來(lái)自社會(huì)物質(zhì)生活條件的搖籃，規(guī)范的獲得建基于對(duì)生活及其需求的研究之上。生態(tài)立法研究要堅(jiān)持以需求為立法研究重心，借助需求相關(guān)理論工具，注重生態(tài)立法的長(zhǎng)效性和實(shí)效性，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)行生態(tài)立法的完善和作用的發(fā)揮，構(gòu)建以需求為中心的生態(tài)立法體系。以生態(tài)立法的不變或小變來(lái)應(yīng)對(duì)生態(tài)問(wèn)題的萬(wàn)變。

注釋：

①? 呂忠梅教授在生態(tài)糾紛多元解決機(jī)制專業(yè)委員會(huì)2018年年會(huì)上所作報(bào)告指出“我國(guó)在生態(tài)法中規(guī)定了侵權(quán)責(zé)任法，但是以生態(tài)侵權(quán)案件作出審理的案件到底有多少？為什么生態(tài)案件上訴率比較高？為什么生態(tài)案件的案由規(guī)定基本沒(méi)有用”。

②? 今天我們使用的法學(xué)范疇和概念體系都在很大程度上呈現(xiàn)出“還原”性思維：在法學(xué)理論上，將法律領(lǐng)域區(qū)分為公法—私法，然后再逐步“還原”至各種制度、規(guī)范、概念;將法律關(guān)系分為主體—客體，進(jìn)而細(xì)分為不同類型、不同規(guī)范形式;將司法過(guò)程分為事實(shí)—規(guī)范，還要將其進(jìn)一步分解為刑事、民事、行政等不同裁判方式和規(guī)則。在立法上，進(jìn)行與法學(xué)概念范疇相一致的體系化構(gòu)建，首先區(qū)分民法、刑法、行政法、訴訟法等法律子系統(tǒng)，然后再逐層降解，每個(gè)子系統(tǒng)下有若干法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件。

③? 法律上的整體論秉持關(guān)系思維、非線性思維、合作性思維方式，對(duì)許多新興法律現(xiàn)象進(jìn)行了詮釋。較之于還原論，整體論更加注重法律間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)歷史文化傳統(tǒng)對(duì)法律的影響，關(guān)注法律與政策的互動(dòng)。

④? 常州毒地事件，指的是如今常州市外國(guó)語(yǔ)學(xué)校北部那塊面積約26.2公頃的平地，三所化工廠曾在此興建，分別是建于1958年的江蘇常隆化工有限公司，建于1983年的常宇化工有限公司，和建于1990年的常州市華達(dá)化工廠。2018年12月27日上午，自然之友、綠發(fā)會(huì)與常隆公司、常宇公司、華達(dá)公司生態(tài)民事公益訴訟上訴案在江蘇省高級(jí)人民法院公開(kāi)宣判，并通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)全程直播。

⑤? 經(jīng)濟(jì)特區(qū)與其所在省、市按一個(gè)單位計(jì)算。473 個(gè)主體包括：22 個(gè)省、5 個(gè)自治區(qū)、4 個(gè)直轄市、49 個(gè)較大的市、239 個(gè)設(shè)區(qū)的市、4 個(gè)“特別授權(quán)市”、30 個(gè)自治州、117 個(gè)自治縣、3 個(gè)自治旗。

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Demand-oriented Ecological Legislation Mode

HUANG Hui， SHEN Changli

（Law School， Fuzhou University， Fuzhou， Fujian 350116， China）

Abstract： Socialism with Chinese characteristics has entered a new era， and having a better life has become the greatest demand of people. The existing problems in ecological legislation， such as the disconnection between ecological legislation and demand， obvious sudden legislation， and imperfect system need prompt attention. The contradiction between ecological problems and ecological legislation is essentially the contradiction between social needs and ecological legislation. Ecological legislation should be centered on demand. On the basis of demand theory， case analysis， chart analysis， comparative analysis and other methods are used to make a quantitative analysis of the existing ecological legislation， which indicates that China's ecological legislation is still in the stage of "Basic Law" model. This paper demonstrates the feasibility of demand-centered ecological legislation， attaches importance to the research of theory and demand so as to change the present situation of sudden legislation. The ecological legal system should be improved by promoting the status of ecological law in basic law， rationalizing the logic of the establishment of the legislative system， and making up for the gaps in ecological legislation.

Key words： ecological legislation; demand theory; legal system; legislative mode