執(zhí)行力在制度建設(shè)中的地位和作用

周文彰 宋歌

執(zhí)行內(nèi)在地包含于制度中

制度是從制定規(guī)定開始的。毫無疑問，制度建設(shè)首先要制定一套合理的規(guī)則、規(guī)范或規(guī)定。這些規(guī)則、規(guī)范或規(guī)定，第一必須科學(xué)，即必須與客觀實(shí)際相吻合，體現(xiàn)管理的實(shí)踐需要和客觀規(guī)律，體現(xiàn)“真”的要求。第二必須公正，即必須對(duì)所有的管理對(duì)象一視同仁，不偏不倚，同時(shí)要符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀的要求，有助于引導(dǎo)和推動(dòng)良好風(fēng)氣或道德生態(tài)的形成，體現(xiàn)“善”的要求。第三必須完美，即必須在覆蓋面以及環(huán)節(jié)上沒有疏漏，爭(zhēng)取完美的效果，體現(xiàn)“美”的要求?？傊贫冉ㄔO(shè)要在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為統(tǒng)領(lǐng)。

規(guī)定只有通過執(zhí)行才能成為制度。有了規(guī)定，必須進(jìn)行執(zhí)行;規(guī)定落地生效了，就成為制度了。否則，制定的任何規(guī)范、規(guī)則，無論是成文的還是不成文的，都只能是規(guī)定，而不能成為制度。正因?yàn)檫@個(gè)道理，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)執(zhí)行對(duì)于制度的重要性。他指出：“各項(xiàng)制度制定了，就要立說立行、嚴(yán)格執(zhí)行，不能說在嘴上，掛在墻上，寫在紙上，把制度當(dāng)‘稻草人擺設(shè)，而應(yīng)落實(shí)到實(shí)際行動(dòng)上，體現(xiàn)在具體工作中?！焙翢o疑問，制度的確立并不是一紙規(guī)定就能實(shí)現(xiàn)的，需要通過執(zhí)行（一定時(shí)間范圍內(nèi)的制度依賴于這個(gè)時(shí)間范圍內(nèi)的持續(xù)不斷的執(zhí)行）且收到一定的成效?？梢哉f，執(zhí)行在制度建立中起著最為關(guān)鍵的作用。

執(zhí)行使人們相信并敬畏制度。規(guī)定得到執(zhí)行，意味著人們認(rèn)同制度并遵守制度，制度因而有了權(quán)威。有了制度卻不執(zhí)行，制度權(quán)威就無從談起;制度雖然得到執(zhí)行卻被打了折扣，制度權(quán)威也無法樹立。一些隨意對(duì)待制度的行為，如有令不行、有禁不止、隨意變通、惡意規(guī)避等，如果聽之任之、不嚴(yán)肅查處，就會(huì)使制度權(quán)威遭到質(zhì)疑。因此，制度必須執(zhí)行，執(zhí)行必須有力。要堅(jiān)持制度面前人人平等，執(zhí)行制度沒有特權(quán)、沒有例外的原則，保持抓鐵有痕、踏石留印的執(zhí)行力度，使人們崇尚制度、相信制度、敬畏制度。只有人們相信并敬畏制度，制度才得以最終建立。

制度是在執(zhí)行過程中得到調(diào)整和完善的

第一，制度要在執(zhí)行中接受檢驗(yàn)。制度的好壞優(yōu)劣，最終都要依照?qǐng)?zhí)行情況作出判定。制度是否科學(xué)合理、是否先進(jìn)優(yōu)越、是否成熟完善，需要看執(zhí)行的成效如何?？梢哉f，執(zhí)行是檢驗(yàn)和評(píng)判制度的重要標(biāo)準(zhǔn)。

執(zhí)行建立起了制度與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的聯(lián)系，增強(qiáng)了制度與實(shí)際事務(wù)之間的互動(dòng)，推動(dòng)了制度在實(shí)踐中不斷自我揚(yáng)棄、自我發(fā)展。只有通過執(zhí)行，制度才能感知社會(huì)環(huán)境和現(xiàn)實(shí)狀況的變化，并隨著日益復(fù)雜的實(shí)踐而不斷調(diào)整和優(yōu)化。社會(huì)的進(jìn)步發(fā)展必然會(huì)帶來許多新情況、新問題，前進(jìn)路上也時(shí)時(shí)會(huì)出現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，制度通過執(zhí)行能夠感受到這些復(fù)雜情況，實(shí)現(xiàn)與這些變化的協(xié)同發(fā)展，進(jìn)而使自身更為健全完善。當(dāng)然，制度本身沒有什么感知，更不會(huì)自我調(diào)整，我們所說的制度感知，都是人的感知;制度調(diào)整，都是人對(duì)制度的調(diào)整。

經(jīng)過執(zhí)行的實(shí)踐檢驗(yàn)，制度會(huì)顯示出兩個(gè)方面的情況。一方面，良好的制度在執(zhí)行中得到進(jìn)一步強(qiáng)化和鞏固，制度優(yōu)越性逐漸展示出來;另一方面，需要改進(jìn)的、有待完善的制度在執(zhí)行中不斷豐富和完善。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的，“我們?nèi)嫔罨母?，不是因?yàn)橹袊?guó)特色社會(huì)主義制度不好，而是要使它更好;我們說堅(jiān)定制度自信，不是要固步自封，而是要不斷革除體制機(jī)制弊端，讓我們的制度成熟而持久”。

第二，制度會(huì)在執(zhí)行中暴露出一些問題。一方面，在執(zhí)行過程中，制度本身存在的問題會(huì)暴露出來。具體而言，有些制度在執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)了可操作性不強(qiáng)的問題，如因?yàn)樵O(shè)計(jì)過于理想化，標(biāo)準(zhǔn)太嚴(yán)、太高，難以推行，缺乏實(shí)用性;有些制度在執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)了精準(zhǔn)性不夠的問題，如彈性較大、內(nèi)容泛泛、標(biāo)準(zhǔn)不清、界限模糊，讓人難以準(zhǔn)確理解和把握;有些制度在執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)了科學(xué)性不高的問題，或因制定時(shí)拍腦袋決策、主觀任意妄為，或因調(diào)查研究不夠深入透徹，制度設(shè)計(jì)沒有科學(xué)的根據(jù)、缺乏充分的論證;有些制度在執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)了系統(tǒng)性不夠的問題，如規(guī)范不夠明確、詳盡、具體，導(dǎo)致執(zhí)行無所適從、無法落實(shí);等等。

另一方面，在執(zhí)行過程中，制度與制度之間存在的問題會(huì)暴露出來。執(zhí)行使制度與制度在現(xiàn)實(shí)中建立了更為密切的聯(lián)系。執(zhí)行越深入，制度之間的相互影響就越強(qiáng)烈，其中的各種問題就會(huì)顯現(xiàn)。舉例而言，存在制度之間協(xié)調(diào)性不強(qiáng)的問題，即制度之間的銜接缺位、斷帶、脫節(jié)，無法相互呼應(yīng)、相互促進(jìn)、相互支撐，無法銜接成統(tǒng)一的制度體系，難以實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)制度的有機(jī)統(tǒng)一;存在制度之間發(fā)生沖突和矛盾的問題，即一些制度在制定時(shí)未能全面統(tǒng)籌，導(dǎo)致在執(zhí)行中與其他制度發(fā)生沖突，無法兼容;等等。

第三，執(zhí)行促進(jìn)制度創(chuàng)新。首先，執(zhí)行有利于推動(dòng)制度創(chuàng)新。通過執(zhí)行可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)各方面的需求，因需要而創(chuàng)新。同時(shí)，可以認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐中的成熟經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀方法，將之上升為制度。制度創(chuàng)新主要包括兩個(gè)方面：新制度的建立和已有制度中的部分創(chuàng)新。新制度的建立是指新制度的構(gòu)建、新制度體系的建立、新制度規(guī)定的出臺(tái)等。已有制度中的部分創(chuàng)新是指在已有制度中創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方法和管理方式、采用新的組織構(gòu)成、增加部分條例等。其次，執(zhí)行有利于推動(dòng)制度優(yōu)化。通過執(zhí)行可以改正錯(cuò)誤、彌補(bǔ)缺陷、矯正偏差，能夠及時(shí)廢止落后制度，科學(xué)地對(duì)制度規(guī)定進(jìn)行更新、補(bǔ)充和修改，持續(xù)優(yōu)化現(xiàn)有制度體系。

把執(zhí)行當(dāng)作制度的生命

健全制度執(zhí)行機(jī)制。一要完善制度執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部要設(shè)立專門的、獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，使監(jiān)督不受影響和干擾。同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮人大、政協(xié)、公眾、網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督作用，形成強(qiáng)有力的多元監(jiān)督體系。在此基礎(chǔ)上，要實(shí)現(xiàn)制度執(zhí)行全過程監(jiān)督，加強(qiáng)日常監(jiān)督、經(jīng)常性檢查和專項(xiàng)檢查，使監(jiān)督環(huán)節(jié)銜接到位、上下聯(lián)通、內(nèi)容完整。二要強(qiáng)化制度執(zhí)行問責(zé)機(jī)制。應(yīng)把執(zhí)行工作逐層逐項(xiàng)地進(jìn)行責(zé)任分解，并逐一落實(shí)，明確執(zhí)行時(shí)序、工作內(nèi)容和完成時(shí)限，形成責(zé)任清單;應(yīng)建立責(zé)任追蹤機(jī)制，既要追查直接責(zé)任人，也要嚴(yán)究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、單位的責(zé)任，堅(jiān)持一查到底、問責(zé)必嚴(yán)。三要健全制度執(zhí)行考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。應(yīng)將執(zhí)行情況作為重要指標(biāo)納入業(yè)績(jī)考核體系中，對(duì)遵守制度、執(zhí)行得力、業(yè)績(jī)突出的人員給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違反制度、執(zhí)行不力、業(yè)績(jī)?cè)愀獾娜藛T給予一定懲罰。

培養(yǎng)優(yōu)秀執(zhí)行隊(duì)伍。一要加強(qiáng)執(zhí)行者的思想政治教育。要讓執(zhí)行者充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)的國(guó)家制度體系是黨和人民經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐探索形成的科學(xué)制度體系，有多方面的顯著優(yōu)勢(shì)，必須始終堅(jiān)持、不斷發(fā)展;要讓執(zhí)行者堅(jiān)定制度自信，將嚴(yán)肅執(zhí)行制度看作是重要的使命和責(zé)任，培育其尊崇制度、遵守制度的思想自覺;要引導(dǎo)執(zhí)行者樹立正確的權(quán)力觀和地位觀，使其在任何時(shí)候都能明辨是非、保持清醒。二要提升執(zhí)行者的理論素養(yǎng)。執(zhí)行者應(yīng)深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨中央關(guān)于國(guó)家制度的重要指示，掌握制度運(yùn)行的規(guī)律，充分理解制度的內(nèi)容、目標(biāo)以及根本要求，從而以更為深刻的思想和更為寬廣的視野來看待各種制度，腦中時(shí)刻緊繃制度執(zhí)行這根弦;執(zhí)行者應(yīng)不斷豐富知識(shí)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化制度執(zhí)行方式，提升自身執(zhí)行素養(yǎng)。三要優(yōu)化執(zhí)行者的執(zhí)行理念。要開展多渠道、多方式、多層面的宣傳（不僅要宣傳制度的價(jià)值、內(nèi)容和作用，也要宣傳制度的落實(shí)、監(jiān)督和問責(zé)），使執(zhí)行者的一言一行都置于制度觀念的影響之下，從而促使其把制度要求轉(zhuǎn)化為一種思想自覺、內(nèi)化為一種習(xí)慣思維。

總之，制度成于執(zhí)行、貴在執(zhí)行。因此，我們應(yīng)抓好制度執(zhí)行這一關(guān)鍵，確保各項(xiàng)制度落到實(shí)處，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加成熟完善。

【參考文獻(xiàn)】

①彭和平：《制度致勝之道——制度學(xué)的故事和原理》，北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2019年。

②習(xí)近平：《之江新語》，杭州：浙江人民出版社，2007年。

責(zé)編/孫渴? ? 美編/王夢(mèng)雅