深圳40年要素配置市場化改革回顧與展望

蔡繼明 郭萬達

要素市場是社會主義市場經濟體系的重要組成部分，所謂讓市場在資源配置中起決定性作用，就是要讓市場決定各種生產要素的配置。2020年4月9日，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，為進一步深化我國要素配置市場化改革指明了方向。

今年是深圳經濟特區(qū)建立40周年。40年來，作為我國改革開放的“排頭兵”“試驗田”，深圳在要素配置市場化改革方面積極探索，基本形成了有利于企業(yè)家創(chuàng)新的要素市場體系，為全國提供了經驗和借鑒。在新的歷史時期，深圳肩負著建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的新使命、新任務，需要有新的擔當、新的作為，繼續(xù)全面深化改革，進一步提升要素市場化配置的效率和水平，為國家建設統(tǒng)一開放、競爭有序的要素市場體系提供新實踐、探索新路徑。

深圳經濟特區(qū)建立40年來，最成功的經驗和鮮明的特征就是圍繞建立社會主義市場經濟體制積極探索，其中要素市場化改革最為關鍵

土地要素配置市場化改革。作為財富之母的土地是最基本的生產要素，土地資源的市場化配置對經濟發(fā)展和人民生活都會產生重大的影響。1987年，深圳率先實行國有土地所有權和使用權分離改革，公開拍賣了一塊國有土地使用權，這在當時還被視為“違憲”的行為，因為我國1982年憲法規(guī)定，土地歸國家所有，不得出租。從這個意義上來看，深圳開啟了我國土地使用權的市場化改革，打破了過去單一行政手段劃撥土地和無償無期使用的制度，創(chuàng)立了以市場化手段配置土地的新制度。深圳的這個改革對全國土地要素市場化配置影響深遠。1988年，全國人大修改了1982年憲法的有關條款，規(guī)定“土地使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”，這就從法律上肯定了深圳的改革，促進了全國土地使用權市場的形成，推動了我國房地產市場的繁榮發(fā)展。

勞動力要素配置市場化改革。在上世紀80年代建立深圳經濟特區(qū)之初，深圳就打破了“大鍋飯”的用工制度，實行企業(yè)用工市場化招聘。一方面，深圳通過引進外資發(fā)展經濟，吸引大量的農民工到深圳“打工”，這就打破了城鄉(xiāng)勞動力市場分隔的狀況，促進了農村勞動力流動，形成了規(guī)模巨大、城鄉(xiāng)融合的勞動力市場。目前，在深圳大約有600-700萬的農民工。另一方面，深圳率先改革了勞動人事體制和干部管理體制，通過實行市場化招聘，建立了有利于勞動力和人才流動的市場化制度。1980年，深圳開始改革干部任用制度，在全國選調、招聘人才。1985年，深圳設立第一家人才服務公司，建立并發(fā)展人才市場。1993年，深圳市人大通過《深圳經濟特區(qū)勞務工條例》，成為全國第一部保護非戶籍勞動者的法規(guī)。2007年，深圳發(fā)布《深圳市居住證試行辦法》，保障非戶籍居民合法權益。2010年，深圳啟動引進海外高層次人才的“孔雀計劃”。深圳通過勞動力要素市場的改革，吸引了大量的國內外人才和勞動力，促進了深圳經濟的快速發(fā)展。

資本要素配置市場化改革。金融是經濟運行的血液。深圳大力改革金融體制，通過資本要素市場的培育，建立了有利于經濟發(fā)展的外匯交易市場、股票交易市場和風險投資市場。1985年，基于外向型經濟企業(yè)對外匯需求較大，深圳成立外匯調劑中心，這是對我國外匯市場化改革的重大突破。1990年，深圳證券交易所試營業(yè)。1999年，深圳市政府成立創(chuàng)新投資公司，發(fā)展風險投資市場。2004年和2009年深圳證券交易所設立了中小板和創(chuàng)業(yè)板，為有潛力的中小企業(yè)、高科技企業(yè)提供融資機會，成為孵化科技型、成長型企業(yè)的搖籃。深圳不僅建立了多層次的資本市場，也建立了多層次的產權交易市場。

技術要素配置市場化改革?？萍际堑谝簧a力，技術是重要的生產要素。深圳從產權激勵制度開始改革，建立了一個有利于科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的技術要素市場體系。1987年，深圳頒布《關于鼓勵科技人員興辦民間科技企業(yè)的暫行規(guī)定》，吸引了一批科技人才在深圳創(chuàng)辦民間科技企業(yè)，其中就包括華為的創(chuàng)始人任正非。1993年，深圳產權交易所成立，2000年改制為產權交易中心，面向國內外和各種經濟成分進行產權交易。1999年，深圳舉辦第一屆中國國際高新技術成果交易會，建立了我國重要的技術要素交易市場平臺。2013年，深圳啟動商事登記制度改革，降低了市場門檻，為科技人員的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營造了良好的市場環(huán)境。

總之，40年來，深圳經濟特區(qū)要素配置市場化改革取得了重要成效，概括起來，主要有以下兩個方面：

一方面，深圳通過要素配置市場化改革，促進了要素的自主有序流動，提高了要素配置的效率，激發(fā)了市場的活力，構建了讓市場在資源配置中起決定性作用的體制機制，創(chuàng)造了世界工業(yè)化、城市化的奇跡。40年來，深圳以年均超20%的GDP增長速度創(chuàng)造了舉世矚目的“深圳速度”;經濟發(fā)展模式不斷迭代，實現(xiàn)了從勞動密集型、資本密集型向創(chuàng)新密集型發(fā)展的轉型;經濟發(fā)展質量不斷提升，經濟密度位居全國第一。深圳從一個“農業(yè)縣”，發(fā)展成為一個常住人口1300多萬的超大城市。

另一方面，深圳通過要素配置市場化改革，形成了市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，吸引了各類生產要素向深圳流動。深圳作為一個移民城市，具有“硅谷”的氣質，多元寬容的文化吸引了大批的人才，推動了深圳的創(chuàng)新。深圳是國家重要的科技和產業(yè)創(chuàng)新中心，高新技術產業(yè)發(fā)展成為全國的一面旗幟。2019 年，深圳研究與試驗發(fā)展投入占GDP比重為4.2%，等于甚至高于以色列、韓國、瑞士、日本、美國等創(chuàng)新型國家水平;每萬人發(fā)明專利擁有量106 件，是全國平均水平的8 倍;PCT 國際專利申請量1.75 萬件，占全國的30%，連續(xù)16 年居全國大中城市首位。深圳民營高科技企業(yè)不斷發(fā)展壯大，企業(yè)家創(chuàng)新精神驅動經濟高質量發(fā)展。到2019年，深圳培育了7 家世界500 強企業(yè)，且大部分是民營企業(yè)，有28 家深圳民營企業(yè)入圍中國民營企業(yè)500 強，39 家深圳民營企業(yè)入圍廣東民營企業(yè)100 強。

深圳經濟特區(qū)要素市場化改革可能存在的主要問題包括“半城市化”現(xiàn)象、“二元市場”現(xiàn)象、“壟斷化”現(xiàn)象、“行政化”現(xiàn)象以及“孤島”現(xiàn)象

一是要素市場中存在“半城市化”現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在農民工市民化的問題沒有得到解決。戶籍制度是我國人口管理和公共服務提供的基本制度，我國的城鎮(zhèn)化率存在常住城鎮(zhèn)化和戶籍城鎮(zhèn)化兩個口徑。2019年我國城鎮(zhèn)常住人口占比已經達到60.60%，但其中戶籍人口占比只有44.38%，二者相差16.22個百分點，這意味2億多農民工及其家屬雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口，但并沒有城鎮(zhèn)戶籍;其中進城務工的農民不能成為城里人，享受不到或者不能完全享受到城市戶籍人口的公共服務和福利，這就是“半城市化”現(xiàn)象。深圳作為一個移民城市，這種現(xiàn)象更加突出。2019年，深圳常住人口約1344萬人，其中戶籍人口495萬人，常住非戶籍人口849萬人，占比為63%，其中主要是農民工。深圳解決“半城市化”問題，主要可通過兩個途徑：一方面，通過實行積分落戶政策，使一部分農民工成為城市戶籍人口;另一方面，實行居住證政策，提高常住人口基本公共服務水平，實現(xiàn)全覆蓋。但是，城市戶籍人口和常住非戶籍人口的福利仍然存在較大差異，主要表現(xiàn)在義務教育免費、最低生活保障、住房保障這“三項”，非戶籍常住人口不能享受與戶籍常住人口同等的“市民待遇”。

二是要素市場中存在“二元市場”現(xiàn)象，突出反映在深圳的房地產市場上。深圳房地產由兩個市場構成，一個是正規(guī)的“商品房市場”，另一個是非正規(guī)的“灰市場”，類似“小產權房”市場，深圳稱為“農村城市化歷史遺留違法建筑”。在深圳房地產“二元市場”中，正規(guī)的“商品房市場”和非正規(guī)的“灰市場”各占一半，后者的價格也是前者價格的一半。深圳房地產存在的“二元市場”，其根源在于土地要素市場改革不深入。深圳經歷了兩次農村土地城市化，第一次是1992年，深圳將原特區(qū)（擴容前）內的農村土地全部轉為國有，第二次是2004年，深圳將原特區(qū)外的寶安、龍崗兩區(qū)農村土地全部轉為國有。深圳的二次轉地引起一定的爭論，從政府角度看，這是用較低的成本完成了轉地。從農民和社會的角度看，一方面政府補償不夠可能損害了農民的利益，另一方面推高了深圳的房價，降低了深圳制造業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的競爭力。

三是要素市場中存在“壟斷化”現(xiàn)象，比如金融市場：一方面，政府通過特許經營“壟斷”一部分金融資源，導致金融市場出現(xiàn)錯配;另一方面，政府對金融業(yè)的監(jiān)管可能不到位，導致金融創(chuàng)新受到阻礙。深圳的民營企業(yè)特別是民營科技企業(yè)很發(fā)達，但民營企業(yè)特別是中小微企業(yè)大多面臨融資難、融資貴等問題，實體經濟真正有效的資金需求得不到滿足，由此抑制了市場的活力。

四是要素市場中存在“行政化”現(xiàn)象，比如，科技資源的分配和科技成果的評價，大都由行政代替了市場。雖然深圳研發(fā)的投入90%主要來自企業(yè)，但政府仍然掌握著重要科技資源的分配，這些資源包括國家重大科技項目、各級政府科技資金、高校和政府投資研發(fā)機構的科研人員的考核評價以及科研經費報賬，這些都存在“行政化”的現(xiàn)象，不利于科技要素的市場化配置。

五是要素市場中存在“孤島”現(xiàn)象，比如數(shù)據(jù)和信息不開放、不共享。數(shù)據(jù)是被黨的十九屆四中全會《決定》列入按貢獻參與分配的新的生產要素，是基礎性資源和戰(zhàn)略性資源，也是重要生產力。深圳作為我國數(shù)字經濟發(fā)展領先的城市之一，數(shù)據(jù)和信息“孤島”阻礙了數(shù)據(jù)要素市場的形成，影響新經濟、新技術、新模式的發(fā)展。深圳產生數(shù)據(jù)“孤島”現(xiàn)象，主要是因為政府部門各自為政，難以打破各部門、單位之間的壁壘，造成政府部門之間的數(shù)據(jù)不共享，而且?guī)碚c社會之間的數(shù)據(jù)不流動、不開放、不共享。由此可見，數(shù)據(jù)不開放、標準不聯(lián)通和信息不共享是數(shù)據(jù)要素市場存在的基本問題。

這些問題的成因主要有三個：一是中央政府和地方政府的事權“邊界”可能不清，在一定程度上影響了深圳要素市場化改革的進程。一些要素涉及到跨區(qū)域流動，需要中央政府全國一盤棋統(tǒng)籌，比如勞動力市場;一些要素市場的開放和流動涉及中央的事權，地方政府難以作為，比如金融市場;一些要素的市場化配置涉及到國家層面的法律，需要中央政府通過改革來調整，比如城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間土地資源的配置。二是政府與市場的“邊界”不清，政府掌控了一部分要素供給，導致一些要素配置仍然靠行政手段，計劃經濟的思維模式和習慣做法阻礙了要素配置市場化改革，比如土地市場和科技市場。三是政府職能轉變不夠，沒有建立公平公正透明的營商環(huán)境，各類市場主體難以平等獲得要素資源，影響了要素市場配置效率，比如金融市場、數(shù)據(jù)市場等。

開啟改革新征程，深圳要率先構建全要素市場化配置的體制機制

2019年8月，中共中央作出支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的重大決定，要求深圳高舉新時代改革開放旗幟，在要素市場化配置等重點領域深化改革、先行先試，形成全面深化改革、全面擴大開放新格局。這是中央賦予深圳的新使命、新任務，深圳要有所作為，繼續(xù)解放思想，用好綜合授權改革試點，率先構建有利于要素自主有序流動的體制機制，推動經濟實現(xiàn)高質量發(fā)展。

取消對超大城市人口規(guī)模的限制，加大勞動力配置市場化改革力度，著重提高在深圳務工的農民工的市民化程度和水平，破解“半城市化”難題。戶籍制度改革是一項系統(tǒng)工程，改革的大方向是逐步剝離附著在戶籍上的各種公共服務和社會福利，實現(xiàn)基本公共服務的均等化，讓戶籍管理“回歸”其人口登記功能和人口信息收集功能，把身份證功能定位為人口信息載體，在居住地實行“居住證制度”，方便流入地政府管理流入人口，為其提供均等的公共服務。

深圳作為全國人口超過千萬的超大城市，其產業(yè)結構、基礎設施、公共服務和經濟承載力都還有進一步擴展的空間。一方面，建議在“十四五”規(guī)劃期間，取消深圳人口規(guī)?？偭康南拗?，通過技術創(chuàng)新和產業(yè)結構調整升級，盡可能地吸收更多的外來人口到深圳就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和發(fā)展，為全國城鎮(zhèn)化水平的提升作出更大貢獻。另一方面，鑒于深圳市常住人口中非戶籍人口占比遠高于全國平均水平，建議將中央政府財政資金、建設資金、用地指標與農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤的“三掛鉤”政策擴展為與城鎮(zhèn)常住人口的增長相掛鉤。與此相對應，深圳應積極探索以常住人口為基本公共服務的新型“人口管理”制度，淡化戶籍福利，以居住證為載體，實現(xiàn)常住人口基本公共服務全覆蓋。作為一種過渡政策，深圳可參照國務院戶籍制度改革對特大型城市的落戶要求，適當放寬積分落戶條件，不完全將戶籍與學歷掛鉤。從長遠來看，深圳要將戶籍福利與居住證福利并軌，實現(xiàn)以常住人口配置公共服務和社會福利的一體化人口管理制度。

全面推進土地資源配置市場化改革，著重解決深圳歷史遺留的土地市場的違法建筑問題，對不同產權主體給予同等保護并賦予其同等入市的權利，實現(xiàn)房地產“二元市場”并軌。土地資源配置市場化改革的重點是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，賦予不同土地供給主體平等的法律地位，這涉及到《中華人民共和國土地管理法》以及《中華人民共和國物權法》等一系列相關的國家法律的修訂。深圳雖然實行了全域土地國有化，從理論上說只有一個產權主體，但由于農村城市化歷史遺留的土地問題長期未得到妥善解決，事實上仍存在集體經營性建設用地的合法入市問題，包括原村集體和原村民的非農建設用地、征地返還和安置用地以及宅基地。因此，一方面，建議將城市化進程中在農村集體建設用地上的違規(guī)建筑與占用農地的違法建筑區(qū)分開來，以開征房產稅為契機，對其進行“合法化”改革，加快不同產權主體的同權化和市場化改革，實現(xiàn)深圳房地產“二元市場”并軌，從而為遍布全國的“小產權房”治理和“城中村”改造提供具有可操作性的“深圳模式”。另一方面，為了適應深圳經濟社會的快速發(fā)展和城市常住人口的不斷增加，應加大城市建設用地的有效供給，取消城市人均建設用地100平米的限制，讓城市的空間變化由市場機制去調節(jié)，以適應產業(yè)結構調整和人口規(guī)模與結構的變動的需要。

進一步深化資本配置市場化改革，著重解決民間金融的合法合規(guī)發(fā)展問題，破解金融市場的“壟斷化”，為實體經濟和新經濟提供金融支持。加強金融對實體經濟的支持，就要豐富和規(guī)范金融參與主體，不能只靠國企金融機構，長遠需要依靠金融市場進行有效競爭，讓民營銀行等更多金融主體進入市場，依靠競爭機制高效供給資金，更好服務實體經濟。為此，深圳要加大力度支持民間資本參股或設立民營銀行、財務公司、信托公司、金融租賃公司、融資擔保公司、消費金融公司等，鼓勵民營金融機構提高對實體經濟金融需求的匹配度，支持大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新技術在金融領域的應用融合與創(chuàng)新發(fā)展，提升資金可獲得性，滿足多樣化資金需求。開展“監(jiān)管沙盒”試點，為金融創(chuàng)新和技術創(chuàng)新提供更大政策空間。

加快科技市場建設，構建科技要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，著重解決科技成果的產權歸屬問題，通過“去行政化”的改革，建立有利于創(chuàng)新的知識產權激勵制度。深圳是一個創(chuàng)新的城市，需要發(fā)揮知識產權的引導作用，建立有利于創(chuàng)新和技術成果轉化的激勵機制和政策支持體系。為此，建議深圳加大力度支持科研機構建立知識產權激勵制度。鼓勵以知識產權轉讓、許可、入股等方式獲得市場效益，促進科研成果的轉化。建立知識產權質押的貸款金融體系，發(fā)展民營科技銀行。建立最嚴格的知識產權保護制度，加大知識產權侵權賠償額度。學習借鑒國際成熟的雙層股權制度，支持對異質性股權激勵結構的創(chuàng)新探索。

深化數(shù)據(jù)要素配置市場化改革，著重解決政府部門的信息“孤島”問題，加快實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)的開放和共享。大數(shù)據(jù)技術的核心是數(shù)據(jù)，沒有巨量數(shù)據(jù)，或者很難獲得數(shù)據(jù)，再先進的大數(shù)據(jù)技術也無用武之地。因此，數(shù)據(jù)的海量性和易得性，構成大數(shù)據(jù)技術、大數(shù)據(jù)管理、大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展的基礎。深圳要想成功應對大數(shù)據(jù)時代、數(shù)字經濟和社會發(fā)展趨勢下行政管理面臨的挑戰(zhàn)，需加快推進信息公開和信息共享立法，通過立法構建信息開放共享的頂層設計，推進“互聯(lián)網+政務服務”建設，實現(xiàn)政府部門的數(shù)據(jù)開放共享，并推動政府部門與社會的數(shù)據(jù)開放共享。在條件成熟時，深圳要積極探索與港澳的跨境數(shù)據(jù)共享，利用大數(shù)據(jù)技術促進粵港澳大灣區(qū)要素便捷高效流動，在粵港澳大灣區(qū)建設中發(fā)揮核心引擎作用。

【參考文獻】

①《中共中央? 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，新華網，2020年4月9日。

責編/謝帥? ? 美編/王夢雅