關于黨組及其民主集中制執(zhí)行力問題研究

劉炳香

[摘?要]黨的力量來自組織。貫徹新時代黨的組織路線必須以黨的組織體系建設為重點。黨組是黨的組織體系中的重要組成部分，是黨在非黨組織中設立的領導機構(gòu)，是黨對非黨組織實施領導的重要組織形式。各個黨組不同于各級黨委。所有黨組都不是選舉產(chǎn)生的，也不需要換屆。在新時代，黨組要發(fā)揮“把方向、管大局、保落實”的領導作用，必須堅持民主集中制，提高民主集中制執(zhí)行力。這要求黨組從理論層面上深刻認識民主集中制的制度優(yōu)勢，從實踐層面上準確把握民主集中制中民主與集中的動態(tài)平衡規(guī)律;黨組書記要當好班長，不能當家長;黨組所有成員要提高個人素質(zhì)、改進工作方法。提高黨組民主集中制執(zhí)行力，對于加強黨的組織體系建設，提高黨的長期執(zhí)政能力和領導水平，實現(xiàn)黨對一切工作的領導十分重要和迫切。

[關鍵詞]黨組;民主集中制;制度優(yōu)勢;執(zhí)行力;組織體系建設

中圖分類號：D26?文獻標識碼：A?文章編號：1008-410X（2020）05-0003-10

黨組是黨的組織體系中的重要組成部分，是黨在非黨組織中設立的領導機構(gòu)，是黨對非黨組織實施領導的重要組織形式。截至2019年4月，黨中央和地方黨委共審批設立了10.2萬個黨組。民主集中制是我們黨的根本組織制度和領導制度，是我們黨的“最大制度優(yōu)勢”[1]。所有黨組必須堅持民主集中制的領導制度，提升民主集中制執(zhí)行力，發(fā)揮“把方向、管大局、保落實”的領導作用。這是加強黨的組織體系建設，提升黨的組織力，提高黨的長期執(zhí)政能力和領導水平，實現(xiàn)黨對一切工作領導的迫切需要。對于黨組及其民主集中制執(zhí)行問題，在學界、政界看似熟識，實則不同程度上存在模糊甚至錯誤認識，容易導致實踐中走樣變形。因此，把黨組及其民主集中制執(zhí)行中的一些理論與實踐問題正本清源，具有重要理論價值與實踐意義。

一、黨組的歷史沿革及其地位作用

黨的力量來自組織。貫徹新時代黨的組織路線，提升黨的組織力，必須以黨的組織體系建設為重點。我們黨的組織體系，縱向上由黨的中央組織、地方組織、基層組織構(gòu)成;橫向上有兩類領導機構(gòu)，即黨的中央委員會和地方委員會的派出代表機關，以及在非黨組織中設立的黨組。黨組迄今已有九十多年的歷史，在非黨組織中發(fā)揮著領導作用。

（一）黨組的由來與發(fā)展

黨組最早可追溯到第一次國共合作時期共產(chǎn)黨設置于非黨機構(gòu)和社會團體內(nèi)的“黨團”，從黨的七大開始改稱黨組。

在第一次國共合作期間，黨在政治組織、政權(quán)組織、群眾團體、革命委員會、軍隊等組織中設立了大量黨團。1923年11月中國共產(chǎn)黨召開三屆一中全會，決定通過黨團在國民黨內(nèi)貫徹共產(chǎn)黨的綱領和政策，爭取站在國民黨中心位置。國民黨知悉后極盡攻訐。但我們黨在原則性問題上沒有妥協(xié)。黨團仍然成為國共合作過程中共產(chǎn)黨加強在國民黨中的凝聚力和組織性的一個特殊組織形式。1925年10月，黨的中央擴大會議通過了《組織問題議決案》，要求除了在國民黨內(nèi)，還要在一切工人組織、農(nóng)民協(xié)會及革命的知識階層團體里組織黨團。

第一次國共合作破裂后，我們黨在總結(jié)經(jīng)驗教訓的基礎上，在《中國共產(chǎn)黨第三次章程修正決議案》及六大通過的黨章中，對黨團的成立條件、目的、運行方式、權(quán)力歸屬等方面做了詳細規(guī)定，對黨團制度做了進一步完善。中國共產(chǎn)黨領導的蘇維埃政權(quán)建立后，黨團隨即成為黨領導蘇維埃政權(quán)的重要組織形式。在黨的七大上，我們黨將黨團的稱謂改為黨組，并且廣泛設在各邊區(qū)政府、工會、農(nóng)會、合作社，以及其他群眾組織的領導機關中。

黨在全國范圍內(nèi)取得執(zhí)政地位后，中共中央于1949年11月作出《關于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》，要求在中央人民政府中擔任負責工作的共產(chǎn)黨員組成黨組。1951年11月，黨中央作出《關于在人民政府內(nèi)建立黨組和組織黨委會的決定》，將新中國政府系統(tǒng)內(nèi)的黨委會和黨組制度由中央擴大到地方。1956年9月召開的黨的八大，適應黨面臨的形勢和任務需要，對黨組設置和黨組的任務做了調(diào)整。后來發(fā)生“文革”，“踢開黨委鬧革命”，黨組也處于癱瘓狀態(tài)，期間召開的黨的九大，在修改黨章時刪除了關于黨組的條款。十大黨章提出“在國家機關和人民團體中，可設立黨的委員會或黨組”，但黨組實際上是處于停滯狀態(tài)。“文革”結(jié)束后，黨和國家的政治生活逐步恢復正常，黨組隨之逐步恢復。1982年9月黨的十二大通過的黨章，恢復黨的七大、八大黨章的傳統(tǒng)，對黨組部分獨立設章，要求“在中央和地方國家機關、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織或其他非黨組織的領導機關中成立黨組”，并對黨組工作進行了明確規(guī)范。從此，黨組制度不斷完善，黨組作用日益突出。

（二）黨組在黨的組織體系中的地位作用

黨組是黨在中央和地方國家機關、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中設立的領導機構(gòu)。黨組的地位與領導作用隨著加強黨的領導、推進黨的事業(yè)需要而不斷加強。

黨組的前身是黨在第一次國共合作期間設立的黨團，《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》明確規(guī)定其職責為“在各方面加緊黨的影響”。黨的六大黨章在此基礎上做了補充，要求黨團動員廣大群眾、在非黨的群眾中執(zhí)行黨的政策，并監(jiān)督黨員在非黨組織中的工作，統(tǒng)一本黨行動、領導政權(quán)和革命運動。第一次國共合作破裂后，黨在蘇維埃政權(quán)中建立黨團，通過在蘇維埃中的黨員，“在蘇維埃工作上增高和鞏固黨的影響”[2]（P408） ，執(zhí)行黨的政策，實現(xiàn)黨的領導。黨的七大改稱黨組后，在黨章中對黨組成員構(gòu)成做了較大調(diào)整，由黨團時期的在非黨組織的領導機關中的黨員，調(diào)整為在非黨組織中擔任負責工作的黨員。七大黨章明確規(guī)定黨組的任務是在各組織的領導機關中指導黨員為加強黨的影響，實現(xiàn)黨的政策而工作。

新中國成立初期，中國共產(chǎn)黨一方面通過國家政權(quán)機關里的黨員領導干部和黨組執(zhí)行黨的路線、方針、政策，加強黨對國家的集中統(tǒng)一領導，另一方面注重更好發(fā)揮國家政權(quán)機關作用。八大黨章明確要求，黨組要在其所在組織中負責實現(xiàn)黨的政策和決議，加強同非黨干部的團結(jié)，密切同群眾的聯(lián)系，鞏固黨和國家的紀律，同官僚主義作斗爭。

改革開放后，黨的十二大修改黨章，明確規(guī)定黨組應該履行的職責主要是負責實現(xiàn)黨的方針政策，團結(jié)非黨干部和群眾，完成黨和國家交給的任務，指導機關黨組織的工作。之后，在黨的十四大、十六大、十九大上，三次修改黨章中關于黨組的規(guī)定，不斷擴大黨組職責權(quán)限，加強黨組在非黨組織中的領導作用，適應黨領導改革開放的需要。1992年10月黨的十四大通過的黨章修正案，增加了黨組討論和決定本部門的重大問題和指導直屬單位黨組織的工作兩個方面的要求，賦予黨組領導本單位工作、重視本單位中的黨建工作的職責。2002年11月召開的黨的十六大通過的黨章，對黨組發(fā)揮領導核心作用作出明文規(guī)定，同時增加了黨組做好干部管理工作的規(guī)定，賦予黨組在本單位管事管人重要職責。黨的十九大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》，對黨組部分進行了較大修改，進一步明確了黨組要加強對本單位黨的建設領導，履行全面從嚴治黨責任;“討論和決定基層黨組織設置調(diào)整和發(fā)展黨員、處分黨員等重要事項”[3]（P59），黨組對其所在單位的機關和直屬單位黨組織的工作，由“指導”改為“領導”。這就賦予黨組全面領導本單位的業(yè)務工作與黨的建設的職責。至此，我們黨以黨章這一黨內(nèi)根本法規(guī)的形式，完成了對黨組在所在單位領導地位的最根本制度保障，使黨組成為黨領導一切的政治原則在非黨組織中的重要實現(xiàn)形式。

為了貫徹黨的十九大精神，更好地落實黨章要求，2019年4月黨中央出臺《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》，把黨章規(guī)定的黨組的領導作用明確為“把方向、管大局、保落實”，并具體化為12條。其中第十二條即“其他應當由黨組討論和決定的重大問題”為兜底條款，意在把兩種情況補充進來，避免黨組工作出現(xiàn)疏漏：即因本單位的特殊性決定的、因非共性而不包含在前面列舉的11項之內(nèi)，但確為本單位黨組必須履職的重要事項，以及今后可能新發(fā)現(xiàn)或新出現(xiàn)的、前11條職責沒有涵蓋的、但黨組應該履行領導職責的本單位重要事項。該條例首次明確規(guī)定，黨組要緊密結(jié)合本單位實際，對其應該討論和決定的所有重大問題進行明確和細化，并列出具體、詳細的清單。這樣既設兜底條款，又要求列具體清單，根本目的在于既給黨組履行本單位業(yè)務工作、黨建工作全面領導職責以更大的空間，為加強黨組領導提供制度保障，又加強黨組工作的規(guī)范性和制度的可操作性，確保黨組發(fā)揮領導作用與本單位領導班子依法依章程履行職責相統(tǒng)一。

（三）黨組與黨委兩者之間的關系

黨組與黨委之間既有區(qū)別又有聯(lián)系。黨委包括“各級黨委”與黨組性質(zhì)黨委。各級黨委是各級黨組織的領導機關，可分為兩種類型。一是作為與國家各級政權(quán)機構(gòu)相對應建立的各級黨組織的領導機構(gòu)，包括與中央政權(quán)機構(gòu)相對應建立的黨的中央組織的領導機構(gòu)，即黨的中央委員會;與地方政權(quán)機構(gòu)相對應建立的黨的地方組織的領導機構(gòu)，即黨的省級、市級、縣級地方委員會;與基層政權(quán)機構(gòu)相對應建立的黨的基層組織的領導機構(gòu)，即黨的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基層委員會。二是黨在企業(yè)、農(nóng)村、機關、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位中建立的其他基層組織的領導機構(gòu)，即黨的其他基層委員會。各級黨委每屆任期5年，到期即應換屆。而黨組非選舉產(chǎn)生，不需要換屆。黨組與各級黨委既有明顯區(qū)別，又有直接聯(lián)系。

第一，黨組由黨的中央或地方黨委在非黨組織中設立，并服從其領導。應該設立黨組的非黨組織包括：與黨的中央組織和黨的地方組織相對應的那一級人大常委會、政府、政協(xié)、法院、檢察院;相對應的那一級政府工作部門、派出機關（街道辦事處除外）、直屬事業(yè)單位;相對應的那一級工會及婦聯(lián)等人民團體;相對應的那一級政府設立的有關管委會的工作部門;中管企業(yè)和其他有必要設立黨組的單位。此外，全國性的重要文化組織、社會組織，以及其他需要設立黨組的單位，經(jīng)黨中央批準，也可以設立黨組。黨組組成人員，由批準設立黨組的那一級黨委決定，實行雙重領導的單位設立黨組的，以及在企業(yè)設立黨組的，其黨組組成人員的任免，按照相關的干部管理權(quán)限執(zhí)行。黨中央或地方黨委認為有必要時，可以變更或撤銷黨組。

第二，黨組與黨的基層委員會的關系可以從兩方面來闡述。一是黨組的設立、變更、撤銷與黨的基層委員會無關。無論是與國家基層政權(quán)相對應設立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基層黨委還是社會基層單位中的其他基層黨委，一律無權(quán)審批設立黨組。對此，一些基層單位存在模糊甚至錯誤認識，導致黨建創(chuàng)新實踐進入誤區(qū)。例如，某具有光榮歷史的跨多個領域經(jīng)營的知名企業(yè)，其黨委的“創(chuàng)新”企業(yè)黨組織設置實踐頗具典型意義。近年來，這家企業(yè)的黨委在本企業(yè)設立了18個黨組，作為企業(yè)黨委和企業(yè)下屬眾多二級單位黨委之間的一個層級。在企業(yè)黨委領導下，每個黨組領導本企業(yè)下屬的數(shù)量不等的二級單位黨委工作。這種所謂“創(chuàng)新”，反映出一些基層單位黨組織及支持其所謂“創(chuàng)新”的上級黨組織，由于對黨組的錯誤認識導致錯誤實踐。2019年4月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》時發(fā)出通知，要求各級黨委及其組織部門、各黨組及黨組性質(zhì)黨委都要對照該條例規(guī)定，對黨組的設立，該規(guī)范的要進行嚴格規(guī)范，該清理的要進行認真清理，這是有的放矢。二是在設立黨組的非黨組織中，凡存在黨組和基層黨委兩類黨組織的，則黨組領導基層黨委。如中央企業(yè)中的黨組領導本企業(yè)基層黨委。

第三，在黨的組織系統(tǒng)內(nèi)部，黨委是一級一級相互聯(lián)系的，黨組是一個一個獨立存在的。各級黨委之間存在領導與被領導關系，下級服從上級;而黨組只服從批準設立它的那級黨委領導。一般情況下，本單位黨組與上級單位或下級單位黨組不存在領導與被領導關系，如市政府黨組只服從批準設立它的市委領導，與省政府黨組、縣政府黨組沒有上級或下級關系。只有在三種情況下黨組和黨組之間具有領導與被領導關系。一是單位黨組領導本單位的機關黨組。如人大常委會黨組、政府黨組、政協(xié)黨組分別領導人大常委會機關黨組、政府機關黨組、政協(xié)機關黨組;二是實行雙重領導的單位黨組，領導其下級單位黨組;三是黨組領導本單位的分黨組。上級黨委有權(quán)批準建立下級黨委，但任何黨組都無權(quán)審批設立黨組。即使處于領導地位的黨組，也無權(quán)審批設立處于被其領導地位的黨組。處于被領導地位的黨組，是由設立處于其領導地位的黨組的那一級黨委的組織部門審批設立的。有些已經(jīng)設立黨組的單位需要設分黨組，如國務院有關部門的派出機構(gòu);具有行業(yè)、系統(tǒng)管理需要的國務院有關直屬事業(yè)單位、中央一級有關人民團體的下屬單位;省級以上人大、政協(xié)的專門委員會;市級以上法院、檢察院的派出機構(gòu)等，其分黨組的設立，必須由所在單位的黨組報批準設立它的那級黨委組織部門審批設立。

（三）黨組堅持民主集中制的具體要求

堅持民主集中制的領導制度，對黨組工作要求很多，其中三個方面是最基本的。

第一，黨組要按照民主集中制原則進行科學決策、民主決策、依法決策。黨組的科學決策就是要以科學的思想、科學的制度、科學的方法，讓各種聲音發(fā)表出來，把各種意見統(tǒng)一起來，把其中的真知灼見提煉出來，對單位中的重大事項作出符合事物發(fā)展規(guī)律、符合廣大人民群眾根本利益的決定。黨組的民主決策，一是黨組決策前廣泛征求各方面意見，把黨的群眾路線貫徹到黨組的所有決策過程中。在對本單位有關重要問題作出決定時，要根據(jù)需要，充分征求機關和各直屬單位的黨組織及本單位的黨員群眾的意見，一些重要的情況應當及時通報。必要時召開黨組會議，可以請不是黨組成員的本單位領導班子成員列席;黨組書記作為黨組會議的召集人與主持人可以根據(jù)議題所涉及范圍指定有關人員列席會議;批準該黨組設立的那一級黨組織可以派員列席黨組會議。二是黨組實行集體領導制度。集體領導是民主集中制作為黨的領導制度的基本要求和具體體現(xiàn)，也是貫徹執(zhí)行民主集中制過程中的一個關鍵環(huán)節(jié)。

黨組的依法決策，其一要堅持決策于法有據(jù)。黨組要按照制度規(guī)則行使法定權(quán)力，做到“法有授權(quán)必須為，法無授權(quán)不可為”，既要積極履行職責，又要把握好職責邊界，“行有所止”，不能亂作為。黨組成員作決策、開展工作要更多地考慮法律的依據(jù)，遵循法定的程序，避免違法的后果。如國有企業(yè)中的重大經(jīng)營管理事項，必須先經(jīng)過黨組研究討論，再由董事會或者經(jīng)理層作出決定，即進行“前置決策”。黨組的前置決策是集體決策，一定要在《中華人民共和國公司法》及《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律范圍內(nèi)進行，并與公司章程相銜接。其二要堅持決策程序合法合規(guī)。黨組在作出重大決策時，要按照規(guī)定經(jīng)過“調(diào)查研究、征求意見、充分醞釀”等程序。任何人包括黨組書記不得“邁過鍋臺上炕”。

第二，黨組成員行動上必須堅決服從黨組集體決定，迅速把黨組意圖落實到非黨組織的各項工作中。即使對黨組決策有不同意見，也必須堅決執(zhí)行，在職責范圍內(nèi)認真抓好黨組決策貫徹落實。在堅決執(zhí)行前提下，可以明確表示持不贊成態(tài)度或者保留意見，也可以向批準設立黨組的那一級黨組織或有領導關系的黨組反映，但不得在其他場合發(fā)表不同意見。如果黨組在一些重大決策問題上發(fā)生失誤，則對參與決策的黨組書記及黨組成員一律實行終身責任追究。其中，黨組書記及負直接主管責任的黨組成員在其職責范圍內(nèi)承擔主要領導責任，其他參與決策和工作的黨組成員在其職責范圍內(nèi)承擔重要領導責任。如果黨組成員對黨組的重大失誤決策曾明確表示持不贊成態(tài)度或者向黨組織正式聲明持保留意見的，可以免除或者減輕其責任。

第三，黨組要按照民主集中制原則請示報告工作。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》等有關黨內(nèi)法規(guī)，黨組必須向批準其設立的那一級黨組織和其他有關黨組織請示報告工作。在黨的工作和活動中，該以黨組名義出面的，不能以黨組書記或黨組成員的個人名義出面，該由集體研究的，不能個人擅自表態(tài)，不允許用個人主張代替黨組主張、用個人決定代替黨組決定。

三、提高黨組民主集中制執(zhí)行力

提高黨組民主集中制執(zhí)行力，從組織角度要求黨組深刻認識民主集中制制度優(yōu)勢，把握其實踐特色，總結(jié)其實踐經(jīng)驗，進一步增強制度自信。從領導干部角度既要求黨組書記發(fā)揮帶頭作用，又要求黨組所有成員提高素質(zhì)、改進方法。

（一）深刻認識民主集中制的制度優(yōu)勢

民主集中制是“我們黨和國家的最根本的制度”[7]（P1351）。堅持和貫徹執(zhí)行這一制度的理由在于它是我們黨的“最大制度優(yōu)勢”[1]。 它正確規(guī)范了黨內(nèi)政治生活，是我們黨處理黨內(nèi)各種關系的基本準則，是反映和體現(xiàn)全黨、全國人民的利益與愿望，保證黨的路線、方針和政策正確制定、執(zhí)行的最科學、最合理、最有效率的制度。從理論上深刻認識民主集中制的制度優(yōu)勢，是黨組增強民主集中制制度自信、提高其執(zhí)行力的心理基礎。

從民主集中制運行機理看，其制度優(yōu)勢體現(xiàn)在它既有原則性，又有靈活性，比其他任何一種制度都更能造成“又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢生動活潑的政治局面”[3]（P21）。

民主集中制的原則性體現(xiàn)在它必須“又有集中，又有民主”，必須是“民主基礎上的集中與集中指導下的民主相結(jié)合”。因為有民主，民主集中制能夠保障黨員和黨組織的意愿、主張的充分表達及其積極性、創(chuàng)造性的充分發(fā)揮，能夠有效防止集中異化為集權(quán)和個人專斷;因為有集中，民主集中制能夠保障全黨意志、智慧的凝聚和行動的一致，可以防止民主蛻變?yōu)槊翊夂头稚⒅髁x。

民主集中制的靈活性體現(xiàn)在其中的民主與集中兩大要素不是固定配比，而是動態(tài)平衡。民主到什么程度、集中到什么程度，都不是一成不變的，而是可以動態(tài)調(diào)節(jié)的。這使民主集中制具有無與倫比的制度張力和強大的適應性。堅持把民主集中制作為黨的組織原則、組織制度、領導制度，保證了黨在革命建設和改革的不同時期不斷堅持真理、修正錯誤，具有戰(zhàn)斗力且永葆生機活力，使黨既能完成目前任務，又能承擔起歷史使命，自身不斷成熟，事業(yè)不斷發(fā)展。

民主集中制的制度優(yōu)勢必須在執(zhí)行中發(fā)揮出來。領導干部要真學、真懂、真用，做到知行統(tǒng)一。如果執(zhí)行不力，再大的制度優(yōu)勢也是鏡花水月。中國共產(chǎn)黨的歷史及國際共產(chǎn)主義運動史都表明，“民主集中制執(zhí)行得不好，黨是可以變質(zhì)的，國家也是可以變質(zhì)的”[6]（P303），干部也“可以變質(zhì)”[6]（P303）。黨的十八大以來查處的違紀違法的黨組織書記包括黨組書記，無一例外都經(jīng)歷了忽視民主集中制、踐踏民主集中制、污染所在單位政治生態(tài)、個人蛻化變質(zhì)的過程。

（二）準確把握民主集中制的實踐特色

民主集中制有著嚴密的理論性，更具有強烈的實踐性。提高民主集中制執(zhí)行力，黨組要著力研究其實踐特色、總結(jié)黨的實踐經(jīng)驗。黨組民主集中制執(zhí)行中出現(xiàn)的問題各種各樣，不外乎都打破了民主與集中的平衡，該民主時集中，該集中時民主，這直接導致“發(fā)揚民主不夠、正確集中不夠、開展批評不夠、嚴肅紀律不夠”[8]（P352）。準確把握民主集中制的實踐特色，就是要把握好其中的民主與集中的動態(tài)平衡，不懈探索保持其動態(tài)平衡的規(guī)律，總結(jié)實踐經(jīng)驗，使民主的程度與集中的程度達到“適度”。是否“適度”，客觀上主要取決于三大要素，即黨的現(xiàn)階段任務、完成任務的時限及世情、國情、黨情。根據(jù)這三大要素的變化而調(diào)整民主的程度與集中的程度，從而保持二者的動態(tài)平衡，這是我們黨執(zhí)行民主集中制的寶貴經(jīng)驗。

我們黨是承擔著為人民謀幸福、為民族謀復興神圣政治使命的黨，每一個歷史階段的任務都是極其繁重的。這決定了我們黨向來重視發(fā)展黨內(nèi)民主，一貫強調(diào)要尊重黨員的主體地位，不僅要求黨組織主要領導人“度量要大一點，要能容人，要能聽得進反面意見”[6]（P309），而且用黨章及其他黨內(nèi)法規(guī)形式切實保障黨員的民主權(quán)利，充分發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性、主動性、創(chuàng)造性，以凝聚共識，匯聚磅礴力量。一般說來，黨內(nèi)民主的程度以不失黨組織鞏固與行動力為限度。

黨完成現(xiàn)階段任務的時限與黨內(nèi)集中程度成正相關。對于任何一個組織而言，必要的集中能夠消減民主可能帶來的低效率，保證組織統(tǒng)一步調(diào)、統(tǒng)一行動，完成目標任務。無論黨內(nèi)少數(shù)服從多數(shù)的智慧、意志的集中，還是在黨員個人服從黨的組織，黨的下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會這些方面的權(quán)力集中，其價值取向都是把黨的意志迅速變成結(jié)果。黨的現(xiàn)階段任務時限性越強，對效率要求越高，對黨內(nèi)集中程度要求就越高。黨的十九大擘畫了實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的宏偉藍圖，可謂時間緊、任務重。在這種情況下，黨內(nèi)集中不夠、嚴肅紀律不夠的問題就突出出來，必然對加強黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領導提出更加嚴格的要求。

在新時代，世情、國情、黨情對解決黨內(nèi)集中不夠、嚴肅紀律不夠問題提出更強烈要求。從國內(nèi)形勢看，我國目前正處于并將長期處于社會主義初級階段，這仍然是我們必須面對的最大的國情、最大的實際。但經(jīng)過改革開放四十多年的發(fā)展，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。面對急劇的社會變遷，國家治理狀況十分復雜。從國際形勢看，我們恰逢世界百年未有之大變局，世界形勢波譎云詭。從黨內(nèi)狀況看，經(jīng)過十八大以來的全面從嚴治黨，解決一段時間以來黨內(nèi)突出存在的組織渙散、紀律松弛等問題，取得了顯著成效，但不可能一勞永逸。

世情、國情、黨情決定了我們黨在實現(xiàn)中國夢的征程上，必須堅定維護以習近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領導，正確把握民主與集中的動態(tài)平衡，堅持好、執(zhí)行好民主集中制的實踐特色。從長遠看，黨內(nèi)集中的程度，以有效防止黨組織主要負責人獨斷專行，不妨礙黨員積極性發(fā)揮為限度。

（三）黨組書記要帶頭執(zhí)行民主集中制

提高黨組民主集中制執(zhí)行力，更好地發(fā)揮黨組的領導作用，黨組書記起著組織、引導作用。根據(jù)十九大黨章及黨組工作條例，黨組決策采用黨組會議形式作出。黨組開會討論決定重大問題是一個過程，這個過程中有許多環(huán)節(jié)，只有在最后表決環(huán)節(jié)中黨組成員與黨組書記是平等的一人一票，之前的每一環(huán)節(jié)，黨組書記的作用都舉足輕重。

一是黨組開會時間由黨組書記把握。黨組會議按照規(guī)定每個月召開1次，這屬于“規(guī)定動作”。如果遇到重要情況，黨組會議可以“隨時召開”，這屬于“自選動作”。規(guī)定動作在一個月之內(nèi)哪天做，自選動作選不選，皆由有權(quán)召集黨組會議的黨組書記確定。二是黨組會議的議題由黨組書記提出。黨組其他成員有權(quán)提出建議，但最后是否被采納，由黨組書記進行“綜合考慮后確定”。換句話說，在黨組會議上討論什么、決策什么，黨組書記有決定權(quán)。三是黨組會議節(jié)奏由黨組書記掌控。黨組書記作為黨組會議主持人，要在黨組會上“充分發(fā)揚民主”。充分發(fā)揚民主到什么程度，除了形勢任務的要求，主要與黨內(nèi)民主制度化程度及黨內(nèi)民主氛圍密切相關，也與黨組書記的民主作風、民主素養(yǎng)、領導藝術(shù)直接相關。黨組書記確定黨組會議議題后，按照規(guī)定需要“提前書面通知黨組成員”，讓黨組成員心中有數(shù)，并提前做好準備，從而提高黨組會的決策質(zhì)量。至于提前多長時間，黨內(nèi)法規(guī)沒有明確規(guī)定，黨組書記有自由裁量權(quán)。黨組會議議題提交表決前，要求黨組書記組織黨組成員進行充分討論，積極提出意見和建議。這里的“充分”，既包含時間充分，也包含表達充分，知無不言，言無不盡?！俺浞帧钡某潭龋牲h組書記把握。表決時，如對一些重要問題在黨組會上討論時發(fā)生爭論，爭論雙方的人數(shù)如果接近，黨組書記可以視情況的緊急程度，作出按多數(shù)意見執(zhí)行的決定，也可以馬上決定休會，暫緩作出決定，然后做進一步的調(diào)查研究，充分交換意見，待下次開會時再進行表決。在特殊情況下，黨組書記也可以向批準設立黨組的那一級黨委或?qū)ζ溆蓄I導關系的黨組報告爭論情況，請求裁決。至于是馬上表決還是下次再議，或是請求上級裁決，皆由黨組書記決定。四是黨組表決可采用口頭、舉手、無記名投票或者記名投票等方式。對于同一類的事項，因表決方式不同，表決人真實意思表達程度會有差別。至于采用哪種方式表決，一般情況下由黨組書記決定，除非有明文規(guī)定必須采用某種特定表決方式如票決的特定事項，才必須票決。

從黨組書記在黨組決策中的重要作用可見，提高黨組民主集中制執(zhí)行力，黨組書記要帶頭，要當好班長、不當家長。當好班長，一是帶領黨組一班人旗幟鮮明講政治，自覺把執(zhí)行好民主集中制當作政治責任扛在肩上，在本單位營造良好的政治生態(tài)與干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境。二是在決策時，切實依靠黨組成員，充分發(fā)揚民主，集思廣益、博采眾長，推動黨組科學決策、民主決策、依法決策。黨組會議決定重大問題時，黨組書記作為主持人必須末位表態(tài)，不能搶先表態(tài)，對其他黨組成員形成心理暗示與心理壓力，要給黨組成員充分表達真實意見以充足的機會和空間。如果黨組成員有不同意見，要認真傾聽、正確對待。不能一聽到不同意見就跳、就惱，就認為是不合作甚至是唱對臺戲。對于少數(shù)人的不同意見，黨組書記要高度重視、認真考慮。三是善于正確集中。黨組書記要匯聚各方智慧、匯聚領導班子的智慧，就像一個樂隊指揮善于把多種不同的聲音協(xié)調(diào)為一首美妙的樂曲。四要支持領導班子成員在職責范圍內(nèi)獨立負責開展工作，各就各位、各司其職，把黨組決策落實到位。

黨組書記不能當家長，最重要的是不搞一言堂?！白羁膳碌氖区f雀無聲”。實踐證明，沒有任何異議的決策往往潛藏著巨大危機。黨組書記如果熱衷隨聲附和，必然導致兩個后果。一是不同聲音消失，黨組書記在“果斷”“有魄力”的鼓噪中養(yǎng)成武斷、專斷習慣，接踵而至的是黨組成員積極性、主動性的衰減，進取、擔當意識的弱化，對于外部變化的反應能力和應對效率大幅降低，凡事揣摸書記意圖，等待書記命令，依賴書記推動。黨組一班人多個腦袋思考就成了黨組書記一個腦袋思考。這對黨組書記的境界、眼界、能力提出了幾近苛刻的要求，使黨組書記壓力巨大、責任超重，其任何社會公德、家庭美德、個人品德上的瑕疵都可能滑向腐敗深淵，任何能力、精力、視野上的不足都可能導致工作失誤。如果決策失之毫厘，結(jié)果可能謬以千里。二是降低了權(quán)錢交易成本。如果有黨組書記私心膨脹，故意設置黨組決定重大問題的合法合規(guī)決策程序空轉(zhuǎn)，在黨組決策中塞私貨、處心積慮謀私利，黨組成員的抵制力量卻日益式微。從已經(jīng)公開的十八大以來立案審查的中高級干部的信息分析，凡黨組書記作風霸道、一手遮天的，無論其當初有過多少豪情壯志，有過怎樣的突出政績，隨時都有可能自動尋找和利用制度漏洞，最終掉進腐敗腐化墮落的泥潭。

（四）黨組成員要提高個人素質(zhì)、改進工作方法

提高民主集中制的執(zhí)行力，要求包括黨組書記在內(nèi)的所有黨組成員要自覺把自己擺進去，把工作擺進去，對照黨章黨規(guī)及黨中央要求，找準并補齊個人素質(zhì)上的短板，找到并不斷改進工作方法。

第一，提高政治站位。要把黨的政治建設擺在首位，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，狠抓民心這個最大的政治，在參與黨組對重大事項決策時，要出于公心、胸懷坦蕩。2013年9月，習近平在參加河北省委常委班子專題民主生活會時強調(diào)，領導干部不能“腦袋長在屁股上，為了自己的那點權(quán)力爭得不可開交”[9]（P35）。

第二，處理好充分發(fā)揚黨內(nèi)民主與堅定維護黨組織權(quán)威之間的關系。民主集中制中包含的民主，從來都不是簡單的少數(shù)服從多數(shù)，而是在集中指導下的民主。這里的“集中”指黨內(nèi)的政治權(quán)威。這個政治權(quán)威，對各級黨委來說是上級黨組織，對黨組來說是批準它設立的那一級黨組織，或者有著領導關系的黨組。全黨包括黨組最高的政治權(quán)威是黨的全國代表大會和黨的中央委員會。從權(quán)力來源看，黨組非選舉產(chǎn)生，黨組的權(quán)力由批準它設立的黨組織授予，因此必須服從其領導，維護其權(quán)威。從完成職責的力量來源看，黨組必須依靠本單位的黨員和群眾。黨組充分發(fā)揚民主，價值取向是凝聚本單位黨員群眾的智慧和共識，調(diào)動其積極性，減少阻力，形成合力，完成黨組領導職責，實現(xiàn)黨對本單位的領導意圖。黨組只有把發(fā)揚黨內(nèi)民主與維護黨組織權(quán)威結(jié)合起來，才能用工作成績詮釋對黨組織的忠誠，避免“調(diào)門高、落實差”，防止做形式主義、官僚主義的表面文章。

第三，把握好正確集中與正確開展批評和自我批評的關系?！凹小笔欠裾_，歸根到底需要經(jīng)得起歷史、實踐和人民的檢驗。這就離不開正確地開展批評與自我批評。正確地開展批評與自我批評，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，是糾錯機制正常運行的潤滑劑。它要求內(nèi)容明確，即批的是原則性問題，不糾纏細枝末節(jié);態(tài)度端正，即堅持實事求是，平等待人、與人為善、虛懷若谷，用真誠的自我批評贏得真實的批評;認識正確，即“反對某個同志的某個意見，不等于反對這個同志”[10]（P596），就事說理;方法科學，即對各種真實意見收集完整，反復研究、反復比較、擇善而從，并注重制度化，建立對不同意見平等討論的保護機制，包容、保護持批評意見者。

參考文獻：

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[9]中共中央紀律檢查委員會，中共中央文獻研究室.習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編[M].北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2015.

[10]中共中央辦公廳.中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949年10月-2016年12月）（上）[M].北京：法律出版社，2017.

責任編輯：陳文杰