廣西地區(qū)金融監(jiān)管法律問題研究

莫文莉

摘要：廣西地區(qū)金融監(jiān)管在金融消費者權(quán)益保護上存在諸多問題，主要包括金融消費者權(quán)益保護法律不健全;監(jiān)管機構(gòu)不完善;存在監(jiān)管者俘獲現(xiàn)象;糾紛解決機制空缺。針對以上金融消費者保護現(xiàn)狀，提出完善金融消費者權(quán)益保護法規(guī);建立地方金融消費保護部門;建立監(jiān)管約束機制;健全金融消費糾紛解決機制等建議。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管;金融消費者保護;糾紛解決機制

中圖分類號：F832? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）09-0122-03

一、金融消費者保護必要性

強化金融消費者保護是完善金融監(jiān)管法必備要素。金融改革創(chuàng)新日趨深化，地方性金融法人機構(gòu)激增，準金融組織和新型金融產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，加之國家大力推動普惠金融政策，中小金融機構(gòu)如雨后春筍涌現(xiàn)，但風(fēng)險相伴隨行，消費者受騙或金融機構(gòu)違規(guī)行為屢次曝光。此前涉及金融消費者保護條款，多散見于《消費者保護法》以及銀保監(jiān)會和證監(jiān)會的部門規(guī)章。廣西結(jié)合地區(qū)實際情況，于2018年發(fā)布《廣西推進普惠金融發(fā)展實施方案》，提出健全完善監(jiān)督評估機制和投訴受理機制，并逐步建立適合地區(qū)情況的金融消費糾紛解決機制。但縱觀金融領(lǐng)域的法律法規(guī)以及廣西出臺的各類金融相關(guān)規(guī)范性文件，著重金融機構(gòu)運行秩序之平穩(wěn)正常，致力于對非法金融活動打擊，少有提及消費者權(quán)益保護。但金融消費者作為金融市場最基本主體，其地位有目共睹，是金融市場欲以存續(xù)并發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)要素。當下，金融發(fā)展復(fù)雜化，金融市場充斥著大量侵犯金融消費者權(quán)利的情形，強化對消費者的保護能間接打擊金融非法活動，助益金融市場監(jiān)管。

注重金融消費者權(quán)益保護，是體現(xiàn)金融監(jiān)管應(yīng)有之義和基礎(chǔ)價值。依據(jù)Michael Taylor金融監(jiān)管“雙峰”理論，其金融監(jiān)管主要目標為兩點，一是審慎性監(jiān)管目標，維護金融機構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營和金融體系的穩(wěn)定，防止發(fā)生金融危機。二是保護消費者目標，對金融機構(gòu)經(jīng)營行為進行合規(guī)監(jiān)管，防止和減少欺詐行為的發(fā)生。當前，我國對于金融監(jiān)管采取銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)分別監(jiān)管的機構(gòu)型監(jiān)管制度，但隨著金融改革創(chuàng)新，金融機構(gòu)差異化逐漸縮減，準金融組織和新型金融產(chǎn)業(yè)涌現(xiàn)，分別監(jiān)管制度也逐漸暴露問題。一方面，監(jiān)管職能在不同監(jiān)管部門間出現(xiàn)重疊，另一方面，“分段式監(jiān)管”導(dǎo)致金融消費者權(quán)益保護的核心工作呈現(xiàn)碎片化。[1]即使廣西業(yè)已成立金融監(jiān)督管理局，礙于金融消費者權(quán)益保護主管部門的缺位，仍然無法避免監(jiān)管職能重疊和監(jiān)管空白。

金融消費者權(quán)益保護符合國際金融監(jiān)管改革新態(tài)勢?？茖W(xué)完善的投資政策和金融消費者保護措施，是發(fā)達金融法律體系所具備的共同特征，有助于保障市場主體不容易陷入無法準確有效評估風(fēng)險而盲目決策的困境，對增強投資者信心，維護國際金融交易安全，促進國際金融合作也有重大作用。當前廣西地區(qū)正進行沿邊金融改革，開發(fā)東盟金融合作，從推動廣西地區(qū)金融市場良性發(fā)展的角度考慮，金融消費者權(quán)益保護的完善是金融監(jiān)管部門所必須直面的。

二、金融消費者保護現(xiàn)狀

（一）金融消費者權(quán)益保護法律不健全

目前，對于金融消費糾紛解決，我國司法適用的法律是實行多年的《消費者權(quán)益保護法》，同時輔助適用《合同法》《民法》中公平交易、誠實信用等原則，但主要針對的是餐飲、家電、服務(wù)等傳統(tǒng)消費領(lǐng)域，難以周全金融消費者保護。另外，傳統(tǒng)金融法領(lǐng)域如《商業(yè)銀行法》《證券法》《侵害消費者權(quán)益行為處罰辦法》等，其主要規(guī)范內(nèi)容多為消費者隱私信息保護，以及對經(jīng)營者經(jīng)營行為之規(guī)范，對金融消費者提供針對性的確切保障。在金融監(jiān)管法律制度體系中，地方金融監(jiān)管權(quán)大多數(shù)由國務(wù)院授予和中央監(jiān)管部門委托，法律層級較低且不成體系，地方開展金融消費保護依憑法律不足。通過查閱廣西近年來有關(guān)于金融消費糾紛的司法判決，發(fā)現(xiàn)信用卡以及銀行理財產(chǎn)品購買是金融消費糾紛爆發(fā)領(lǐng)域，但適用的多是《合同法》，雖然地區(qū)可依據(jù)實際情況制定頒布在本行政區(qū)域范圍內(nèi)實施的規(guī)范性文件，但縱觀廣西地區(qū)規(guī)范性文件，涉及金融監(jiān)管規(guī)范的零星散落于各種金融融資工作、金融服務(wù)鄉(xiāng)村等指導(dǎo)意見中，僅《廣西推進普惠金融發(fā)展實施方案》稍微提及金融消費者權(quán)益保護，但該條例抽象性過強，重在原則設(shè)定，實用性弱。除此之外，在監(jiān)管理念和目標上，法律和部門規(guī)章主要側(cè)重于防控風(fēng)險，規(guī)范金融機構(gòu)行為秩序，地方金融監(jiān)管規(guī)范性文件也趨同該理念，在政策目標上更側(cè)重對金融業(yè)的扶持發(fā)展，在一定程度上地方法規(guī)會忽略消費者保護。

（二）監(jiān)管機構(gòu)不完善

此前，國家實行的“一行三會”金融分行業(yè)監(jiān)管政策，各個監(jiān)管部門囿于現(xiàn)有的法定職責(zé)范圍開展工作，協(xié)作機制與監(jiān)管合力尚未形成。[2]與此同時，工商行政管理部門、質(zhì)監(jiān)部門和消費者協(xié)會對金融消費者保護效果也有限。隨著金融改革創(chuàng)新，不同金融領(lǐng)域的業(yè)務(wù)和產(chǎn)品產(chǎn)生重疊或跨領(lǐng)域延伸，分業(yè)監(jiān)管難以適應(yīng)多元化的金融消費需求，協(xié)調(diào)合作困難，多重問題混淆，易出現(xiàn)監(jiān)管重疊或監(jiān)管真空。目前，金融監(jiān)管體制改革形成金融穩(wěn)定委員會與“一行兩會”新架構(gòu)，并針對金融消費于內(nèi)部相繼成立專門機構(gòu)。而廣西經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準的《廣西自治區(qū)機構(gòu)改革方案》2018年成立了廣西金融監(jiān)督管理局，其管理職責(zé)主要是統(tǒng)籌研究擬定金融經(jīng)濟政策，并且會同有關(guān)部門加強政策協(xié)同，對金融機構(gòu)加強監(jiān)管，對各類非法金融活動進行打擊，在其內(nèi)部設(shè)置綜合處、政策法規(guī)處、地方金融監(jiān)管處等11個機構(gòu)，但無明確的金融消費者保護及糾紛處置管理。由此可知，廣西地區(qū)仍以傳統(tǒng)的分行業(yè)為主，憑借工商行政管理部門、質(zhì)量監(jiān)督部門等行政機構(gòu)配合，缺乏統(tǒng)一的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。

（三）存在監(jiān)管者俘獲現(xiàn)象

當前金融監(jiān)管部門既負責(zé)發(fā)展金融事業(yè)，又負責(zé)微觀審慎監(jiān)管與金融消費者保護，利益沖突下不可避免存在監(jiān)管者俘獲問題，“被監(jiān)管者受利益驅(qū)動，通常會運用各種方式或手段俘獲監(jiān)管者，使被監(jiān)管者淪為利益集團謀取私利的工具，政治壓力或監(jiān)管腐敗往往使監(jiān)管偏離公共利益目標?！盵3]金融業(yè)發(fā)展對于地區(qū)來說是一個見效快、易考核、出成績的項目，但防控金融風(fēng)險恰好相反，屬于長期性、難考察的任務(wù)，兩者存在根本沖突。目前，為發(fā)展地區(qū)金融行業(yè)，對金融機構(gòu)引進做出各種稅收優(yōu)惠政策以及行政審批放寬政策，難以為了保護金融消費者權(quán)益而“嚴加看管”金融機構(gòu)行為。此外，金融監(jiān)管容易存在重發(fā)展輕處置問題。金融領(lǐng)域的法律法規(guī)意欲憑借行政處罰或者刑事處罰，進而降低金融機構(gòu)非法行為，但在碰上地方金融發(fā)展需要時，執(zhí)行上對破壞市場規(guī)則的犯罪行為調(diào)查和處罰常大打折扣。究其原因，當金融穩(wěn)定發(fā)展與金融消費者權(quán)益保護間存在利益沖撞且無可轉(zhuǎn)圜，通常是權(quán)益保護讓位于發(fā)展大局，為了地區(qū)整體經(jīng)濟的提升，地方會有意識地漠視犧牲金融消費者的權(quán)益是可預(yù)見的。

（四）糾紛解決機制空缺

《消費者權(quán)益保護法》其原有的消費者糾紛解決機制較為滯后，多是圍繞傳統(tǒng)消費領(lǐng)域糾紛而設(shè)置的，金融領(lǐng)域消費糾紛針對性處理機制缺位。一方面，消費者權(quán)益保護部門在金融消費糾紛實踐中，一般充當調(diào)解員角色，但金融行業(yè)的專業(yè)性和復(fù)雜性，加之調(diào)解機構(gòu)處理水平參差不齊，無法真正有效解決金融消費者的訴求，調(diào)解機制于解決上大多徒勞無益。同時，消費者權(quán)益保護部門監(jiān)管松散不力，對被投訴金融機構(gòu)的行政處罰偏少偏輕，而采用監(jiān)督檢查、口頭約談的方式少有成效。另一方面，金融消費者訴訟維權(quán)成本高、效益低，且大多數(shù)金融消費者投訴事項證據(jù)缺乏或取證困難，對占據(jù)優(yōu)勢地位的金融機構(gòu)往往難以招架，維權(quán)耗時費力，但維權(quán)成本與收益并不成正比，維權(quán)結(jié)果多為停止侵權(quán)或等值賠償，使大多數(shù)金融消費者對訴諸法庭不抱期望，望而卻步。另外，在法律適用上，廣西地方法院也極少援引《消費者權(quán)益保護法》，大多以“消費目的實為投資目的，非消費目的”為由，做出對金融消費者訴訟請求不予支持的決定。

三、地區(qū)金融消費者權(quán)益保護建議

（一）完善金融消費者權(quán)益保護法規(guī)

首先，應(yīng)當轉(zhuǎn)變立法理念。當下，地方立法金融監(jiān)管目標以國家金融監(jiān)管的審慎監(jiān)管為理念，著重規(guī)范金融機構(gòu)經(jīng)營行為，以圖穩(wěn)定金融市場進而推動其行業(yè)發(fā)展。因此，改革須以轉(zhuǎn)變立法理念為先，參考雙峰理論，由審慎監(jiān)管理念與行為監(jiān)管理念并行指導(dǎo)，不僅僅通過依靠打擊非法金融行為，應(yīng)當在此類行政監(jiān)管手段的基礎(chǔ)上，設(shè)置必要的金融消費者權(quán)益保護地方性法規(guī)不可或缺。

其次，立法應(yīng)當堅持“適度傾斜”保護原則。金融行業(yè)對普通消費者具有專業(yè)門檻，在交易活動中，金融機構(gòu)往往利用其知識專業(yè)性和獲取信息不對稱性鞏固提升有利地位，并且濫用優(yōu)勢地位，相對應(yīng)的金融消費者弱勢地位逐漸加劇。與此同時，普惠金融推行及金融服務(wù)農(nóng)村政策，使金融消費人群面擴大。貫徹“適度傾斜”原則，不僅是對金融消費者之保護，亦是金融市場領(lǐng)域公平正義原則之體現(xiàn)。

最后，完善立法，制定金融消費者保護的專門法。中國缺乏專門的金融消費保護法，缺乏具體保護措施，在目前金融自由化的大環(huán)境下略顯滯后。但廣西可在經(jīng)審批下制定有關(guān)金融消費者法律保護的地方性法規(guī)，服務(wù)本地金融業(yè)發(fā)展需求。金融消費者權(quán)益保護不僅是監(jiān)管機構(gòu)的重要內(nèi)容，也應(yīng)和市場化“金融服務(wù)”的要求相一致。目前，金融監(jiān)管由行業(yè)性監(jiān)管向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)變，在功能性監(jiān)管框架下的金融消費者，更易獲得全面完整的保護。[4]

（二）建立地方金融消費保護部門

加強金融消費者保護是為了補齊金融監(jiān)管的短板，廣西設(shè)立的金融監(jiān)督管理局部門，統(tǒng)一監(jiān)管職能、政治不規(guī)范的金融機構(gòu)行為，但內(nèi)設(shè)機構(gòu)中并無關(guān)于金融消費者保護以及糾紛處理的部門。應(yīng)當設(shè)立針對性強的“金融消費保護處”，拓寬保護渠道，加強保護力道，集中處理解決金融糾紛，形成審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管相互補充的監(jiān)管機制，同時接受中央監(jiān)管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，有條不紊開展金融消費者保護監(jiān)管活動。

同時，廣西地區(qū)各監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)工作機制須健全。形成由金融監(jiān)督管理局牽頭的金融工作議事協(xié)調(diào)機制，加強全區(qū)金融消費保護工作的組織協(xié)調(diào)，做好與中央金融監(jiān)管部門的配合服務(wù)。形成由中央統(tǒng)一制定監(jiān)管規(guī)則，地方建立專門金融消費保護監(jiān)管機構(gòu)，各監(jiān)管部門密切配合相互協(xié)調(diào)的金融消費權(quán)益保護工作協(xié)調(diào)機制。

（三）建立監(jiān)管約束機制

建立必要約束機制，需夯實主體監(jiān)管責(zé)任，有效避免監(jiān)管者俘獲。針對廣西目前P2P平臺以及其他無牌經(jīng)營的金融非法行為，通過確認夯實行業(yè)主管部門的主體監(jiān)管責(zé)任，履行對其所管機構(gòu)財務(wù)行為和非法金融行為的監(jiān)管。當然，約束各方行為的規(guī)則必須建立在彼此認同的基礎(chǔ)上。同時加大金融信息透明度，行之有效的信息披露標準也應(yīng)制定頒布，相關(guān)部門應(yīng)切實做好金融服務(wù)工作。金融服務(wù)信息披露的持續(xù)性、完整性以及有效性，能有效維護金融市場中處于信息不對稱劣勢地位的金融消費者和中小投資者的權(quán)益，避免其盲目跟風(fēng)進行金融消費和投資。

另外，加強金融行業(yè)的自律監(jiān)管?！斑m時建立具有統(tǒng)一標準來約束規(guī)范金融機構(gòu)經(jīng)營管理的獨立金融消費者保護協(xié)會?！盵5]獨立的金融消費者協(xié)會有助于防止金融監(jiān)管部門的“偏心”，以漠視犧牲金融消費者權(quán)益為代價，實現(xiàn)金融運行秩序行穩(wěn)致遠的“顧全大局”。金融消費者保護協(xié)會貼近金融市場，有助于縮減地方政府與市場間的溝通成本。通過建立具有市場約束力的自律懲戒機制，是對金融監(jiān)管的有機配合和強力支撐。

（四）健全金融消費糾紛解決機制

為了增進金融機構(gòu)與消費者之間的溝通，提升權(quán)益保護的有效性，應(yīng)當通過建立公平公正、開放透明的市場規(guī)則，發(fā)展多元化的金融消費糾紛解決機制。一是建立非訴糾紛處理中心，為金融消費者制定一套行之有效的處理流程和方式。二是針對金融消費糾紛特性，可參考集體訴訟制度，統(tǒng)一同類的金融消費糾紛訴訟。也可借鑒小額訴訟對小額金融消費糾紛進行處理，對消費者而言，該方式在實行上靈活便捷，花銷上節(jié)約訴訟成本。于金融機構(gòu)亦能快速有效解決糾紛并減少公司治理成本支出。因此，地方監(jiān)管部門及司法部門應(yīng)著力關(guān)注金融消費糾紛中的實踐應(yīng)用，開拓糾紛解決機制。此外，金融消費者教育長效機制也不可缺少，通過宣傳教育，提高消費者金融認知能力和風(fēng)險識別能力，強化金融消費者的維權(quán)意識。

四、結(jié)語

長期以來，金融監(jiān)管重心在于打擊金融犯罪，維護社會經(jīng)濟秩序，為金融發(fā)展掃清障礙，金融消費者保護機制弱化。但只依靠消費者協(xié)會、銀保監(jiān)會和證監(jiān)會等機構(gòu)參與，難以有效解決情況迭出的金融消費糾紛。注重金融消費者保護已經(jīng)成為金融監(jiān)管體制改革的新趨勢，理所應(yīng)當成為地方金融監(jiān)管目標和金融機構(gòu)經(jīng)營價值導(dǎo)向。

參考文獻：

[1] 蘇 揚.完善地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制思考[J].載青海金融，2018（12）.

[2] 焦瑾璞.金融消費者保護與金融監(jiān)管[J].征信，2013（9）.

[3] 宋曉玲.基于消費者保護的“四維”金融監(jiān)管機制構(gòu)建.理論與改革，2014（11）.

[4] 馬建威.金融消費者法律保護：以金融監(jiān)管體制改革為背景[J].政法論壇，2013（6）.

[5] 丁建臣，劉亞嫻，孫曉杰.我國金融消費者保護的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與對策分析[J].科學(xué)決策，2015（11）.

[責(zé)任編輯：龐 林]