中國糧食進(jìn)口格局的現(xiàn)狀、成因及策略建議

王廷勇

摘 要：當(dāng)前我國糧食進(jìn)口規(guī)模不斷擴大，進(jìn)口市場日漸集中，于我國糧食安全不利。之所以形成這樣的糧食進(jìn)口局面，與我國糧食產(chǎn)需存在缺口、糧食生產(chǎn)成本較高、進(jìn)口糧食價格較低、農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持的負(fù)面影響等有直接關(guān)系?；诖耍覈鴳?yīng)該不斷提升糧食自給能力及市場風(fēng)險控制能力，開辟“一帶一路”沿線新的進(jìn)口來源市場，充分利用WTO貿(mào)易規(guī)則來完善國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策，進(jìn)而保障我國的糧食安全。

關(guān)鍵詞：糧食進(jìn)口;糧食安全;生產(chǎn)成本;進(jìn)口價格

自從2004年糧食進(jìn)口過渡期結(jié)束后至今，中國糧食進(jìn)口額不斷增長，形成了外國糧食入市、中國糧食入庫的怪異現(xiàn)象，不僅造成了糧食資源的浪費，更是給國家?guī)砹顺林氐呢斦?fù)擔(dān)。鑒于這種局面，從2014年一號文件開始，每年的文件中均提出以“立足國內(nèi)、適度進(jìn)口”來構(gòu)建中國糧食安全格局，強調(diào)要不斷提升中國糧食自給率。2018年9月，習(xí)近平總書記在東北考察的時候，更是提出了“中國糧食、中國飯碗”的糧食安全觀。顯然糧食安全事關(guān)國家和社會穩(wěn)定，如果我國的糧食安全要依賴于進(jìn)口保障，一旦他國停止出口，必然會對我國糧食安全造成沖擊。如今，新冠肺炎疫情肆虐全球，泰國、越南已經(jīng)明令禁止大米出口，哈薩克斯坦等國家明令禁止面粉出口。在這種背景下分析我國糧食進(jìn)口貿(mào)易格局，并探尋其形成原因，對于重新構(gòu)建我國糧食安全戰(zhàn)略具有現(xiàn)實意義。

一、中國糧食進(jìn)口格局的現(xiàn)狀

（一）糧食進(jìn)口規(guī)模不斷擴大

從2005年開始，我國糧食貿(mào)易開始由順差轉(zhuǎn)向逆差，糧食進(jìn)口額不斷增長。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)顯示，2007-2013年我國小麥進(jìn)口規(guī)模不斷擴大，2013年的進(jìn)口額為18.74億美元;2014-2017年進(jìn)口額有所回落，到2018-2019連續(xù)兩年進(jìn)口額突破10億美元。就玉米進(jìn)口而言，2007-2012年進(jìn)口額不斷攀升，2012年的進(jìn)口額達(dá)到了16.24億美元峰值，2015年下降到11.12億美元;而2013-2014年、2016-2019年，玉米進(jìn)口額繼續(xù)下降，這6年進(jìn)口額均低于10億美元。再看大米進(jìn)口，從2007-2019年間，僅僅在2008-2009、2012- 2013年間進(jìn)口額有所下降，其他年份均處于增長態(tài)勢，其中，2012年進(jìn)口額達(dá)到了11.58億美元，2018年達(dá)到過去10多年的最高值，為18.95億美元，2019年有所下降，進(jìn)口額為14.56億美元。大豆進(jìn)口額在過去的10多年內(nèi)也是不斷增長，除了2008-2009、2012-2013年略有下降，其他年份的進(jìn)口額均超過300億美元，其中2014年進(jìn)口額最大，為402.63億美元。

（二）糧食進(jìn)口市場比較集中

1.小麥進(jìn)口集中于澳大利亞、加拿大和美國，從其他小麥主產(chǎn)區(qū)進(jìn)口量較少。2007-2019年，我國從上述三國進(jìn)口額占到了我國小麥進(jìn)口總額的90%以上。2007、2010、2012、2019這四年，我國從澳大利亞的進(jìn)口額占到了我國小麥進(jìn)口總額的25.1%、35.6%、14.2%、20.3%，在其余年份，我國從澳大利亞進(jìn)口額比重依然較高。2009-2019年這11年時間內(nèi)，除了2014、2015兩年，從加拿大的進(jìn)口額分別占到了我國小麥進(jìn)口總額的15.1%和35.2%，其余年份從加拿大的進(jìn)口額占年度小麥進(jìn)口總額的比重約為15-30%之間。2009、2013這兩年我國從美國進(jìn)口的小麥較多，兩年進(jìn)口額分別占到了各自年度小麥進(jìn)口總額的45.6%和67.4%，因中美貿(mào)易摩擦的影響，2018-2019年進(jìn)口額有所下降，分別降至32.1%和25.8%。近些年來，隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，我國從哈薩克斯坦進(jìn)口額在不斷擴大，到2019年我國從哈薩克斯坦的進(jìn)口額為1.35億美元，占2019年我國小麥進(jìn)口總額的9.89%。

2.玉米進(jìn)口集中于美國，從其他國家進(jìn)口的比重在不斷上升。2007-2009年這3年內(nèi)我國玉米進(jìn)口市場比較集中，主要是美國、緬甸和老撾三國。2010-2019年我國從緬甸、老撾兩國的進(jìn)口額開始急速下降，分別維持5%以下和10%以下。其中，2010-2013年這幾年我國從緬甸的進(jìn)口額比重還不到1%，2019年進(jìn)口額比重僅為0.5%。2010-2014年，美國一直是我國最大的玉米進(jìn)口市場，特別是2010-2013年這四年我國從美國的進(jìn)口額占到了各自年度玉米進(jìn)口總額的90%以上。2014年美國依然是我國最大的玉米供給商，當(dāng)年的進(jìn)口額比重為45.1%，依然遙遙領(lǐng)先于其他進(jìn)口市場，但2014年我國從烏克蘭的進(jìn)口額比重急劇上升，占到了當(dāng)年玉米進(jìn)口總額的35%。2015-2019年我國從烏克蘭的進(jìn)口額占到了各自年度玉米進(jìn)口總額的60%。另外，因為中美貿(mào)易摩擦的原因，我國也開始從南美的巴西、阿根廷，歐洲的德國、法國，東南亞的泰國等國家進(jìn)口玉米，從這些國家進(jìn)口額比重在不斷上升，玉米進(jìn)口市場相對小麥而言要多元化一些。

3.大米進(jìn)口市場集中于東南亞、南亞國家。2007-2010年我國大米的主要進(jìn)口市場是泰國，連續(xù)4年進(jìn)口額占到了大米進(jìn)口總額的90%以上。2011年泰國依然是我國大米進(jìn)口的主要市場，進(jìn)口額比重雖然下降到66.7%，但依然要高于其他進(jìn)口市場。2012年從泰國進(jìn)口額出現(xiàn)了大幅度的下降，比重僅為13.8%，2013-2019年這7年時間內(nèi)波動不大，進(jìn)口額比重基本穩(wěn)定在20-30%之間。越南是中國大米進(jìn)口的另一個市場，2007-2010年進(jìn)口額比重不足10%，2008、2009兩年更少，還不到1%。2011年我國從越南的進(jìn)口額開始增加，比重上升到31.1%，2013-2019年間從越南的進(jìn)口額比較穩(wěn)定，維持在50%左右，2019年更是達(dá)到了55%。從2012年開始我國從巴基斯坦的進(jìn)口額開始上升，當(dāng)年的進(jìn)口額為2.7億美元，比重為22.1%;2013-2016年從巴基斯坦的進(jìn)口額基本上維持在10%的比重，2017-2018年開始下降，這兩年大米進(jìn)口額比重維持在5%左右，2019年因為南亞洪水，進(jìn)口額比重僅為4.5%。

4.大豆進(jìn)口集中于美洲地區(qū)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)顯示，2007年我國的大豆進(jìn)口量為3000萬噸，到2015年已經(jīng)上升到8000萬噸，占到了全球大豆總進(jìn)口量的60%，是名副其實全球大豆進(jìn)口最大市場。我國大豆進(jìn)口來源地比較集中，主要是美國、巴西和阿根廷三國。2007-2018年間，我國從美國的進(jìn)口額占我國大豆進(jìn)口總額的比重一直保持在30%以上，2009年更是突破了50%，但2019年降到了28.3%。從阿根廷的進(jìn)口看，2007年的比重約為27.7%，但到2018年降至7.1%，從年份上看，除了2007、2010、2011、2012、2014、2019這幾年的比重超過10%以外，其他年份從阿根廷的進(jìn)口額比重基本上是保持在5-10%之間。從巴西的進(jìn)口看，2007-2012年從巴西的進(jìn)口額維持在我國大豆進(jìn)口總額的30-40%之間，2013-2019年，比重保持在35-50%之間，巴西已經(jīng)成為我國大豆進(jìn)口的最大來源市場。此外，近些年加大了從加拿大、烏拉圭和俄羅斯三國的大豆進(jìn)口量，2013-2019年，從這三國的大豆進(jìn)口額能夠占我國大豆進(jìn)口總額的10%左右。

二、中國糧食進(jìn)口格局形成的原因

（一）中國糧食供需在部分年份存在較大缺口

盡管我國糧食總產(chǎn)量和單產(chǎn)量比較高，但糧食供需之間依然存在較大的缺口。大米、玉米、小麥、大豆四大主糧需求量與生產(chǎn)量之間存在一定的差距，當(dāng)生產(chǎn)量小于供求量的時候，只能借助于糧食進(jìn)口來實現(xiàn)供需平衡。整體看，在多數(shù)年份，我國糧食總產(chǎn)量是大于需求量的，僅在2004、2011-2013、2018-2019年我國糧食的總產(chǎn)量低于需求量。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的不斷發(fā)展以及人口的增加，對糧食的需求是一種剛性增長。1978-2019年，我國人口平均增長率達(dá)到了40%，城鎮(zhèn)人口的比重上升幅度較大，到2019年城鎮(zhèn)化率達(dá)到了59.6%。正是因為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速發(fā)展，導(dǎo)致了對農(nóng)業(yè)資源的占用如水土資源以及由此造成的環(huán)境污染問題，這些因素在很大程度上制約了我國糧食生產(chǎn)?？傮w而論，我國糧食產(chǎn)需基本上能夠保持平衡，但無法保證每年都能夠?qū)崿F(xiàn)平衡，只要在部分年份存在缺口，進(jìn)口就是必須的。另外，因為戰(zhàn)略庫存問題，進(jìn)口也是不可缺少的。如今年的新冠肺炎疫情引發(fā)糧食主產(chǎn)國暫停糧食出口，我國糧食的戰(zhàn)略庫存就能夠發(fā)揮其作用。

（二）中國糧食生產(chǎn)人工及土地成本高

糧食生產(chǎn)的勞動力及土地成本是影響我國糧食價格的主要因素。我國糧食生產(chǎn)的總成本是由生產(chǎn)資料成本、勞動力成本以及土地成本所構(gòu)成。按照中國農(nóng)產(chǎn)品市場協(xié)會的測算，2012-2019年我國生產(chǎn)單位質(zhì)量的玉米、大米、小麥所需的土地成本分別占其生產(chǎn)總成本的15-20%左右。因為氣候等自然條件所限，生產(chǎn)單位質(zhì)量的大豆所需的土地成本占其生產(chǎn)總成本的35-45%，如果是租種土地，土地成本還在上述比例的基礎(chǔ)上再提升10%。就勞動力成本而言，生產(chǎn)單位質(zhì)量的大米、玉米所需的勞動力成本占到其生產(chǎn)總成本的40%以上;生產(chǎn)單位質(zhì)量的小麥、大豆所需的勞動力成本占到其生產(chǎn)總成本的30%以上，如果是雇工租種，勞動力成本還需要提升10%。對比中美兩國的勞動力成本和土地成本可以看到，中國生產(chǎn)單位質(zhì)量糧食所需的勞動力成本、土地成本均高于美國。另外，小農(nóng)生產(chǎn)模式所需的大量勞動力老齡化嚴(yán)重，從2012年至今，我國60周歲以下的勞動人口減少了2100萬人，在水土資源等處于劣勢的情況下，勞動力的價格自然會上升。勞動力價格上漲以及土地面積減少，進(jìn)一步限制了糧食規(guī)模生產(chǎn)對成本的降低作用，最終造成了我國糧食生產(chǎn)者積極性不高以及糧食價格的上漲。

（三）國外低價糧食造成的沖擊

外國的糧食能夠進(jìn)入中國市場，根本的因素還是與價格有關(guān)。價格始終是市場競爭的重要因素，國外生產(chǎn)單位質(zhì)量的糧食所需的人工成本、土地成本均要低于我國，自然其糧食價格就肯定會低于我國。按照大連商品交易所統(tǒng)計的2012-2019年國內(nèi)糧食價格相關(guān)數(shù)據(jù)可以看到，我國小麥的單價在過去8年內(nèi)是呈上漲趨勢，玉米和大豆的價格在整體上處于下降趨勢，大米的價格也是呈上漲趨勢。美國芝加哥商品交易所統(tǒng)計的2012-2019年美國四大主糧相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，四類主糧的價格是呈下降趨勢，特別是玉米的價格，2019年與2012年相比下降了55.2%。2019年我國小麥、玉米、大米、大豆四大主糧價格分別是美國四大主糧價格的1.8倍、1.74倍、1.25倍和1.58倍。因此，即便是算上關(guān)稅因素，我國本土的糧食價格與進(jìn)口糧食價格相比依然不占優(yōu)勢。而價格是影響進(jìn)口的基本因素，糧食進(jìn)口額與糧食進(jìn)口價呈反比關(guān)系，當(dāng)價格下降時，進(jìn)口量就會增加，價格上漲時，進(jìn)口量就會減少。我國這樣以利潤為導(dǎo)向的糧食進(jìn)口策略，容易造成對部分國家糧食的依賴，缺乏拓展進(jìn)口市場規(guī)避風(fēng)險的考量。

（四）我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持制度的負(fù)面影響

我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持最典型的措施就是最低收購價，它是一種典型的價格支持制度。我國開始實施這項措施是始于2004年，到2008年的時候，糧食最低收購價開始在全國范圍內(nèi)實施，盡管法律專向性有所削弱，但因其價格支持的本質(zhì)屬性，還是沒有逃脫“黃箱”補貼之實。政府以前一年糧食生產(chǎn)的成本、市場供求狀況以及國際市場上的糧食價格等因素為依據(jù)，在農(nóng)戶播種之前就公布了當(dāng)年的糧食最低收購價，以此來引導(dǎo)農(nóng)戶調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)并影響市場的價格預(yù)期。當(dāng)糧食收獲之后，如果市場價格低于最低收購價，政府就全部兜底收購;如果市場價高于最低收購價，最低收購價就無法啟動?？梢?，我國糧食最低收購價是政府事先設(shè)定的，允許市場價格波動后的下限價格，本質(zhì)上就是一種托市價格。作為一種托市價格，其本身是對農(nóng)戶的一種保護(hù)，幫助農(nóng)戶形成最低預(yù)期的價格目標(biāo)，但在一定程度上扭曲了糧食市場價格運行機制。為了促進(jìn)農(nóng)戶增收，從2007年之后我國政府多次抬高最低收購價，導(dǎo)致了最低收購價影響了市場價格，市場價格不得不隨著最低收購價的上升而上升。

三、中國糧食進(jìn)口格局調(diào)整策略

（一）提升我國糧食自給能力及風(fēng)險控制能力

當(dāng)前我國四大主糧生產(chǎn)和需求之間存在一定的缺口，在部分年份還比較突出。我國糧食生產(chǎn)的主體是中小農(nóng)戶，分散化的經(jīng)營模式無法形成規(guī)模效應(yīng)，導(dǎo)致我國糧食生產(chǎn)的成本要高于美國等國家，本土糧食價格競爭并無優(yōu)勢?；诖?，我國在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施中，要將糧食生產(chǎn)嵌入其中，將小農(nóng)戶生產(chǎn)嵌入到區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系中，提升糧食生產(chǎn)的規(guī)模效益和機械化水平，這樣就能夠降低勞動力成本，提升單元面積的生產(chǎn)效率。在科研方面，要不斷加大新品種培育力度，不斷提升單產(chǎn)水平。另外，我國還要不斷提升主糧風(fēng)險控制能力，減少對美國農(nóng)業(yè)供求及市場信息的依賴。首先，我國應(yīng)該建立自主的全球糧食供求信息系統(tǒng)，完善農(nóng)業(yè)信息預(yù)警體系，強化數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與時效性。其次，要不斷提升我國糧食生產(chǎn)加工企業(yè)的競爭力，吸引民營資本進(jìn)入，打造中國自身的跨國糧商體系，形成對生產(chǎn)和銷售過程的控制，打破國外四大糧商在中國市場上的壟斷地位。再次，要不斷完善中國糧食儲備體系，按照國際糧食供需信息來進(jìn)行科學(xué)合預(yù)測和合理存儲，提升儲備糧的流通速度。

（二）開辟“一帶一路”沿線的糧食進(jìn)口市場

“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，加強了我國與沿線各國的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，以此來開拓新的進(jìn)口來源市場。具體而言：第一，要加強與“一帶一路”沿線各國的糧食政策溝通，加大對沿線國家的農(nóng)業(yè)投資，打造糧食生產(chǎn)基地。第二，擴大從沿線國家的糧食進(jìn)口力度。全球糧食產(chǎn)區(qū)除了北美、澳洲、南美之外，中亞、東非高原、俄羅斯也是重要的糧食產(chǎn)區(qū)。因此我國擴大對沿線國家的糧食進(jìn)口力度。如小麥，哈薩克斯坦的小麥品質(zhì)以及出粉率比較高，對美國的小麥具備一定的替代能力。第三，強化與沿線各國的糧食合作。當(dāng)前全球未充分開發(fā)的地區(qū)主要集中在非洲，特別是東非地區(qū)，這里有適宜的氣候、充沛的水資源和肥沃的土壤，中國企業(yè)要加大對這些地區(qū)的投資，促進(jìn)資金融通，在提升非洲本地糧食自給率的同時，可以為中國糧食進(jìn)口開辟新的市場。第四，加強與沿線國家的糧食生產(chǎn)及貿(mào)易的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如建立境外農(nóng)業(yè)經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，開辟新的種植基地;還比如利用現(xiàn)有的中國承建的大型基礎(chǔ)設(shè)施工程來縮短糧食貿(mào)易時間，降低糧食運輸成本。

（三）運用WTO貿(mào)易規(guī)則來維護(hù)我國糧食安全

顯然，我國當(dāng)前的糧食進(jìn)口格局在很大程度上是因為加入WTO后才形成的，要維護(hù)我國的糧食安全就必須要合理運用WTO貿(mào)易規(guī)則。第一，我國要積極推動新型糧食貿(mào)易規(guī)則的建立。WTO的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》整體看，對發(fā)達(dá)國家更為有利，我國應(yīng)該主動推進(jìn)新一輪的糧食貿(mào)易談判，在堅持現(xiàn)有的糧食市場準(zhǔn)入及國內(nèi)支持政策前提下，力爭達(dá)成糧食出口競爭規(guī)則。第二，我國要充分利用好《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的糧食貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則。因為我國糧食貿(mào)易未能經(jīng)歷關(guān)稅化，所以難以啟動特別保障措施，只能用市場準(zhǔn)入來對進(jìn)口實施配額限制?；诖宋覈鴳?yīng)該從對美國其他農(nóng)產(chǎn)品反傾銷案件中汲取經(jīng)驗，加大反傾銷、反補貼措施在糧食貿(mào)易領(lǐng)域的實施力度。第三，充分利用好《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的“和平條款”，解決好貿(mào)易摩擦及糾紛。和平條款指的是《農(nóng)業(yè)協(xié)定》第13條，即農(nóng)業(yè)補貼不受《補貼與反補貼協(xié)議》約束?；诖宋覈煤谩拔⒘吭试S”中8.5%的比重，盡量將農(nóng)業(yè)補貼向糧食生產(chǎn)領(lǐng)域傾斜，以此來提升我國糧食自給率。

（四）完善農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策

國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策改革一方面要符合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的要求，同時也要兼顧我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及貿(mào)易的實際情況，確保國內(nèi)支持政策的有效供給。具體而言：第一，推進(jìn)耕地保護(hù)補貼的實施及推廣。18億畝耕地紅線是不能動搖的，為了防止在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中對土地用途的轉(zhuǎn)變，我國可以借鑒美國的經(jīng)驗，實施耕地保護(hù)補貼。一方面要劃分優(yōu)質(zhì)耕地區(qū)域，實施重點保護(hù);另一方面要對一般耕地實施休耕計劃，給予休耕補貼，并密切關(guān)注休耕期間土地用途的轉(zhuǎn)換。第二，糧食直接補貼在堅持普惠性的同時要提升其補貼的精準(zhǔn)度。糧食直補的普惠性必須堅持，這是《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的基本要求，在堅持普惠性的前提下，可以推行糧食生產(chǎn)合同制度，規(guī)范生產(chǎn)者在合同期限的權(quán)利義務(wù)，避免農(nóng)戶獲取補貼后轉(zhuǎn)種經(jīng)濟(jì)作物，進(jìn)而起到穩(wěn)定生產(chǎn)的目的。第三，堅持農(nóng)業(yè)補貼的脫鉤機制。我國當(dāng)前推行的目標(biāo)價格支持、糧食直接補貼等均是與生產(chǎn)面積、作物品種相掛鉤的制度，這是典型的黃箱政策。WTO規(guī)則并不禁止黃箱政策的實施，但不能超過微量允許的范圍，我國黃箱補貼已有超標(biāo)的嫌疑，應(yīng)該盡量將黃箱政策轉(zhuǎn)化為綠箱政策，將補貼與特定產(chǎn)品、生產(chǎn)面積脫鉤。第四，完善最低收購價制度。我國實施最低收購價的目的是為了降低進(jìn)口，但實施過程中適得其反。2018年我國就已經(jīng)下調(diào)了小麥、大米的最低收購價。在降低最低收購價的同時可以借鑒美國的經(jīng)驗，推行生產(chǎn)貸款支持計劃，確保農(nóng)戶的收入不降低，進(jìn)而保障我國的糧食安全?！?/p>

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