“一帶一路”大型項目 投資“99年租期”的風險及對策

牛秀粉

摘 要：近些年來，在“一帶一路”大型項目建設及投資中，部分國家開始炒作項目經(jīng)營權或管理權的“99年租期”問題，認為其侵犯了東道國的經(jīng)濟主權?！?9年租期”源自于殖民時代的話語體系，如今在西方國家“債務外交陷阱”的炒作下以及媒體刻意誤導下，對中國企業(yè)在“一帶一路”沿線國家大型項目投資造成了巨大風險，不僅會降低中國企業(yè)投資信心，還會影響特許經(jīng)營權的取得，擴大了東道國民眾對中國企業(yè)投資的誤解。由此，中國應該完善投資宣傳、投資類型區(qū)分、投資利益共享、投資技術更新、投資利益保護等機制，減少“99年租期”風險的影響。

關鍵詞：“99年租期”;“一帶一路”;大型項目;風險

“一帶一路”戰(zhàn)略實施6年多以來，在推進歐亞大陸互聯(lián)互通方面做出了突出貢獻。然而，近幾年來，針對“一帶一路”建設質(zhì)疑聲音不斷，有的國家甚至發(fā)生了大規(guī)模的游行示威行為。同時，美國、印度等國家不斷煽動這些質(zhì)疑聲音及游行示威活動是由中國投資引發(fā)的債務陷阱所致。中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)以來，美國、印度等國家的此種輿論更是甚囂塵上，認定中國對沿線國家港口、公路、鐵路、土地等設定“99年租期”是新殖民主義的體現(xiàn)。這種輿論出現(xiàn)后，迫使中國對沿線國家投資的部分基礎設施建設項目暫停?！?9年租期”的風險源自于“99年租期”話語的擴散，美、印等國家認為中國利用投資債務問題迫使沿線國家簽訂99年租期的合同，侵犯了沿線國家的經(jīng)濟及領土主權。因此，中國對“99年租期”引發(fā)的風險要高度重視，未來可能會影響中國企業(yè)對沿線國家的投資進程。對此，一方面，中國政府及企業(yè)要采取積極措施消除“99年租期”話語的不良影響，另一方面要防范這類風險及話語擴展到其他的投資項目。

一、“99年租期”風險的由來

（一）“99年租期”話語之來源

“99年租期”作為一種經(jīng)濟政治話語體系（discourse），其有兩層含義：一是歷史含義?！?9年租期”源自于西方殖民主義話語體系，最早出現(xiàn)于1897年中德《膠澳租界條約》，德國通過該條約租借了膠州灣，設定的租期是99年。二是法律含義。通常是發(fā)展中國家允許外國投資者租賃土地的最高年限是99年，由此奠定了經(jīng)濟學中的反永久所有權規(guī)則，其實來源于英國普通法對不動產(chǎn)租賃最高年限的限制。因此，99年租期只是普通法中的一個不動產(chǎn)租賃權的概念，不具備任何的情感因素在內(nèi)。然而，到了近代，這一概念被殖民主義者進一步發(fā)揚，成為侵略其他國家的一種約定俗成的時限。1897年德國侵占膠州灣第一次使用了“99年租期”，后來英法兩國分別于1898年、1899年分別強迫清政府簽訂《展拓香港界址條約》和《廣州灣租界條約》租借香港新界地區(qū)和廣州灣99年。殖民者之所以設定99年租期就是企圖為自身的侵略行為披上“合法”的外衣。同樣地，歐美殖民者也在亞非拉其他國家強租了很多領土，因此二戰(zhàn)后新獨立的民族國家對“99年租期”這一話語比較敏感。然而，當前中國在“一帶一路”沿線國家投資簽訂的“99年租期”合同與殖民時代不可同日而語，中國與東道國達成的是平等、合法的租賃協(xié)議，與殖民者強迫簽訂的不平等條約是完全不同的，而且這種“99年租期”模式也不是中國一國在使用，歐美發(fā)達國家在發(fā)展中國家開展的大型基礎設施項目投資同樣也簽訂了很多“99年租期”的協(xié)議。更重要的是，“99年租期”這個源自于普通法的概念正在被很多發(fā)展中國家所接受，如泰國、幾內(nèi)亞等國家的《土地法》均將外國投資者租賃土地租期最高年限設定為99年，以便更好地吸引外國投資者。

（二）“99年租期”風險產(chǎn)生的緣由

1.西方國家對發(fā)展中國家“債務陷阱”的刻意誤用?！皞鶆障葳濉币辉~原本等同于“中等收入陷阱”，即一個到達了中等收入水平的國家很難躋身于高收入國家行列的困境。上世紀80年代的拉美國家和1990年代的東南亞新興經(jīng)濟體，均屬于中等收入國家行列，但在金融危機的沖擊下，這些國家債臺高筑，在生產(chǎn)成本方面無法與低收入國家競爭，在科技領域又無法與發(fā)達國家競爭，因此這些國家普遍陷入到“債務陷阱”之中。為了償還債務不得不舉借新債。2017年印度學者布拉馬·切拉尼（Brahma Chellaney）將這種借新債來還舊債并按照債權國的要求做出政治經(jīng)濟讓步的行為界定為“債務陷阱外交”，并認為中國向南亞、東南亞各國提供的貸款就屬于“債務陷阱外交”。中國在這個過程中獲得了特定的經(jīng)濟、政治利益，一方面，中國提供貸款的大量基礎設施建設項目，建設的目的并不是為了發(fā)展南亞、東南亞這些國家的經(jīng)濟，而是為了獲得自然資源，或是向這些國家出口劣質(zhì)的、低成本商品;另一方面，中國通過合同迫使深受債務困境困擾的國家轉移基礎設施建設項目的所有權、股權或經(jīng)營權，進而導致這些國家陷入了債務惡性循環(huán)之中。中國最早達成“99年租期”的項目是中國在斯里蘭卡承接的漢班托塔港口，該協(xié)議達成后被很多國家特別是印度污蔑為一種新的殖民主義行為。

2.美國政府的刻意炒作。中美貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)后，美國政府2019年初出臺了《2018美國戰(zhàn)略安全報告》，該報告正式將中國列入戰(zhàn)略競爭對手，并認為中國推行的“債務陷阱外交”已經(jīng)從東南亞、南亞開始擴展到“一帶一路”沿線的諸多國家。美國開始對“99年租期”這一問題進行系統(tǒng)化的政治批判，標志性事件就是2019年5月哈佛大學肯尼迪研究院發(fā)表的長篇報告《債務外交：中國帝國主義的野心及經(jīng)濟戰(zhàn)略杠桿》，認為中國對斯里蘭卡、泰國、緬甸、越南等眾多國家的投資加劇了這些國家的債務危機，這些國家無法歸還中國的貸款，只能是移交大型項目的經(jīng)營權或管理權給中國，進而使得中國政府和企業(yè)控制了大型項目周邊的自然資源，并為中國商品傾銷提供了一個大型市場。此后，《華盛頓郵報》、哈德遜研究所也發(fā)表了類似的報告，抨擊中國在“一帶一路”國家的貸款式投資是對這些國家經(jīng)濟主權的掠奪，損害了沿線國家的經(jīng)濟利益。

3.中國投資東道國部分媒體的宣傳誤導。大型項目投資涉及到眾多問題，如土地、環(huán)境、當?shù)孛癖娎娴鹊?，這本身就是個敏感話題。而東道國部分媒體對“99年租期”概念有誤讀，在宣傳中就會造成更大的誤導。一方面，“99年租期”本就是很多國家法律設定的最高租賃期限，而部分媒體刻意回避這一事實，在不了解投資項目進展及合作協(xié)議具體內(nèi)容的前提下就開始大肆炒作，以吸引社會大眾的注意力。另一方面，因為媒體宣傳的誤導，東道國部分民眾對“一帶一路”大型項目投資由陌生化異化為誤解。一般民眾因為缺乏應有的法律及歷史知識，只是單純從“99年租期”出發(fā)，對中國投資模式產(chǎn)生了簡單化的認知，認為中國在其國家長達99年的投資就是擴充自身的勢力范圍。

二、“一帶一路”大型項目投資“99年租期”風險的影響

（一）“99年租期”風險的部分典型事件

1.越南土地租賃事件。2016年6月，越南政府起草了《關于云屯、北云峰、富國特別行政經(jīng)濟單位法草案》并提交國會審議，該草案內(nèi)容中有“允許外國投資者在經(jīng)濟特區(qū)租賃生產(chǎn)或經(jīng)營用地年限最長可達99年”的表述。因部分民眾對該條內(nèi)容的不滿，在當月的10、11日爆發(fā)了大規(guī)模的游行示威，沖擊越南政府部門。恰巧此時海南農(nóng)墾集團正在富國地區(qū)與當?shù)卣陶勍恋刈赓U協(xié)議，用于建設橡膠園和橡膠加工廠。當越南民眾得到這一消息之后，開始將游行示威矛頭指向中國與華人，開始沖擊當?shù)厝A人商店及房屋，發(fā)生了多起打砸搶活動，造成了14人死亡與118人受傷?？陀^而言，越南政府出臺的《特區(qū)法案》中確立的99年租期并不是特指中國投資者，而是針對所有的外國投資者，但越南民眾將矛頭指向中國，認為99年的租期會導致中國人長期占領越南領土。顯然這一示威行為本身不符合邏輯，進而導致海南農(nóng)墾集團租賃土地談判被迫擱置。首先，這一草案的性質(zhì)只是法律草案，并未進入立法審議階段，更談不上實施，不存在中國為越南設立“債務陷阱”。其次，草案中指明的土地租賃期限是針對所有外國投資者，不存在中國一家獨大的說法。再次，99年租期是越南政府提出來，并不是中方談判要求的，完全是越南內(nèi)政問題，中國在這期間無辜躺槍。因此越南民眾的抗議活動本質(zhì)是背后策劃的反華行動。

2.斯里蘭卡漢班托塔港事件。2018年9月5日，斯里蘭卡前總統(tǒng)拉賈帕克薩組織數(shù)萬名抗議者舉行大規(guī)模的游行示威活動，并聲稱因斯里蘭卡無力歸還中國債務，與中國簽署了長達99年的租約，將具有戰(zhàn)略意義的漢班托塔港移交給中國，斯里蘭卡現(xiàn)任政府的這一行為嚴重出賣了國家主權。此次事件是否因為“99年租期”而引起的？其實不然。首先，中國政府提供的港口建設貸款并未成為斯里蘭卡政府的債務負擔，只是該國外債中很小的一部分。中國在斯里蘭卡三大工程項目中，除了漢班托塔港之外，科倫坡港口城項目的經(jīng)營期也是99年，但該項目并未引起公眾的抗議。由此可見，單純認為此次抗議事件是由99年租期引起的，邏輯上無法自圓其說。其次，此次參與抗議的民眾絕大多數(shù)是漢班托塔港口的碼頭工人，其參與抗議的目的是防止中國招商局集團接管經(jīng)營后解雇他們，而非針對“99年租期”。但實際上，99年租期是斯里蘭卡政府首先提出來的，允許外國投資者經(jīng)營港口等重大基礎設施項目符合斯里蘭卡法律的規(guī)定?？梢姡?9年租期”并不是斯里蘭卡國內(nèi)示威者抗議的真正原因，而只是一個借口。

（二）“99年租期”風險帶來的影響

1.降低了中國企業(yè)對“一帶一路”大型項目投資的信心。一方面，部分沿線國家利用“99年租期”言論來煽動國內(nèi)民粹主義，會延緩現(xiàn)有大型項目的建設進度，會對中國承建或投資企業(yè)造成經(jīng)濟損失。斯里蘭卡的漢班托塔港的抗議事件，雖然得到了平息，但由于其國內(nèi)的政治博弈以及印度政府的干預，導致科倫坡港口城項目合作進展不順。而且因“99年租期”引發(fā)的東道國政壇分裂，加大了中國企業(yè)投資的政治風險，動搖了雙邊大型基礎設施建設合作的信心。另一方面，東道國政府如果不能很好地管控其國內(nèi)民粹主義，可能會導致其公信力的下降，影響了中國企業(yè)投資大型項目建設的穩(wěn)定性。越南土地租賃事件，給中國企業(yè)留下了投資風險高的印象，對兩國之間的經(jīng)貿(mào)合作造成了不良影響。事實上，在多家機構對“一帶一路”風險等級評估中，越南國內(nèi)的狹隘民族主義是導致投資風險較高的重要因素。

2.影響中國企業(yè)已經(jīng)獲得特許經(jīng)營權大型項目的投資及經(jīng)營。一方面，部分國家煽動狹隘民族主義情緒，使得中國企業(yè)已經(jīng)獲得了特許經(jīng)營權的大型項目被東道國政府重新評估，影響了工程進展，如由山東嵐橋集團投資建設并獲取了特許經(jīng)營權的澳大利亞達爾文港，就因為馬來西亞皇京港事件，導致澳大利亞政府重新評估由中國企業(yè)建設及經(jīng)營的風險，進而使得工程建設進程受阻。另一方面，“99年租期”言論的外溢效應會導致部分國家裁減已規(guī)劃的項目，甚至會波及到不屬于“99年租期”的其他合作項目。2018年9月，緬甸政府鑒于斯里蘭卡發(fā)生的抗議事件，決定重新規(guī)劃皎漂港項目，將原來打算由中國企業(yè)投資承建的10個碼頭縮減到2個。因越南反華事件的發(fā)生，中國企業(yè)需要重新評估其安全性及收益性，如新希望集團打算在越南富國擴建其飼料加工廠，但受到反華事件的影響，決定暫緩擴建飼料加工廠。惡化的投資環(huán)境，對越南經(jīng)濟會造成影響，這并非是越南政府所希望看到的。

3.加大了“一帶一路”沿線國家民眾對中國企業(yè)投資的懷疑心態(tài)?！?9年租期”的言論及風險在很大程度上是西方反華勢力宣傳和誤導的結果，由此引發(fā)的民族主義及反華情緒會削弱中國政府與沿線國家政府、雙方民間的政治及文化認同，勢必會使得沿線國家民眾對“一帶一路”大型項目建設產(chǎn)生不信任感。如肯尼亞國內(nèi)的《民族日報》和西方國家媒體炒作中國為蒙內(nèi)鐵路提供貸款是為了獲取蒙巴薩基林迪尼新港的控制權和經(jīng)營權，2019年引發(fā)了部分學生走上街頭抗議;泰國反對派聲稱中國以取得中泰鐵路沿線兩側土地的開發(fā)權為條件，向泰政府提供2.5%年利率的貸款，導致中泰鐵路從立項到開工建設花費了5年時間來與泰國政府及社會各界進行溝通。

4.“99年租期”的風險可能會引起連鎖反應并波及到其他國家。一方面，西方國家和媒體利用“一帶一路”沿線國家的“民意”，可能在政治上向中國施壓，導致地區(qū)局勢復雜化。另一方面，“99年租期”會導致接受投資的東道國政府保持警惕，進而希望美國等大國的介入來牽制中國，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟合作的發(fā)展進程。越南的土地租賃事件在很大程度上是美籍越南人煽動的，可見國際上的反華勢力力量較為強大。在“一帶一路”大型項目投資中，這些國際上的反華勢力還可能會卷土重來，對中國企業(yè)投資甚至是中國政府外交決策產(chǎn)生較大影響。

三、“99年租期”風險的應對策略

（一）強化宣傳力度，消除“一帶一路”沿線國家的誤解

首先，投資對象國政府要員與學者應通過官方媒體向民眾普及“一帶一路”項目的必要性與有益性，同時項目公司要借助重大活動傳達出中國對投資對象國歷史與現(xiàn)實感同身受的觀念，以防范、化解西方媒體的負面宣傳。其次，為避免官媒宣傳中民眾參與度不高的局限性，可以利用新興媒體使民眾實時了解項目具體進程，從而從長遠上消除情感上的誤解及敵視思想。要注重媒體合作，在當前一些民眾對中國投資存在猜忌與敏感的情況下，媒體應保持冷靜，避免引導主流民意走向民族主義的偏激與對抗。

（二）明確投資項目類型，降低特許經(jīng)營權項目投資風險

一方面，要分清項目是否涉及經(jīng)營權期限，一般帶有長期特許經(jīng)營權的項目建設與成本回收周期較長，既要在達成協(xié)議之前仔細考察當?shù)赝顿Y環(huán)境，防范不合理投資，更要預防出現(xiàn)中方進度拖延、投資產(chǎn)業(yè)畸形、對外優(yōu)惠條件不對稱等自身缺陷，例如中老磨丁經(jīng)濟特區(qū)項目曾經(jīng)由于畸形發(fā)展博彩業(yè)而出現(xiàn)整體產(chǎn)業(yè)遲滯發(fā)展的情況。另一方面，對于敏感國家、敏感地區(qū)、敏感項目可以先投入短周期建設的項目，注意節(jié)奏和步驟。此外，應合理管控分歧，將某一領域的熱點問題和沖突控制在該領域內(nèi)解決，妥善引導民眾情緒，避免沖突外溢。

（三）堅持投資利益共享原則，吸引多方共同參與

一方面，對于執(zhí)政黨與反對黨斗爭激烈的投資對象國，面對其國內(nèi)不同勢力的干涉，在保持與政府合資的同時，不排除在某種程度上選擇同利益相關方（包括反對派）和第三國的合作，以靈活的方式推動項目順利進行。另一方面，應加強同“一帶一路”沿線相關國家的互聯(lián)互通。在投資對象國遭到國內(nèi)沖擊或域外勢力介入時，可以通過快速商議防止項目的單方面終結或吸引第三方國家參與項目等一系列措施防止危機擴大化。中國與眾多發(fā)展中國家同樣具有被殖民的歷史，中國同各國對于國家主權、領土完整、民族尊嚴和國家利益等有著感同身受的體驗。要向投資對象國傳達中國絕不走新殖民主義道路的信念與決心。強化互利共贏的經(jīng)貿(mào)合作共識和區(qū)域一體化戰(zhàn)略對接的重要性，進一步加強政治上的互信。讓參與國真正享有共商、共建、共享的權利，只有這樣才能夠避免所謂的“中國一家獨大”的說法，并從一開始就消除“99年租期”輿論的根基。

（四）減少一攬子長期投資項目，主動避開敏感時間長度

一方面，規(guī)避簽訂一攬子長周期協(xié)定，代以分段項目、分段簽約的遞進式協(xié)議，從而既避免99年這個敏感時間長度，又防止由于期約過長導致某一方拖延進度的事態(tài)發(fā)生。另一方面，以50年、60年優(yōu)先續(xù)約等靈活方式延長雙邊協(xié)議代替簡單化、機械化的99年時間跨度?，F(xiàn)階段的重點在于關注工程實施后的效果與評價，并非急于達成長周期的特許經(jīng)營權。

（五）確立好海外資產(chǎn)保護準則，預警可能產(chǎn)生的違約行為

首先，今后如有中方企業(yè)在類似事件中受損，應堅決保護國家的海外資產(chǎn)利益。在平等互利的前提下，與相關國家共商共建駐外企業(yè)、海外資產(chǎn)的保護準則，以保護中國日益增長的海外資產(chǎn)，對于未產(chǎn)生大量負面輿論或事件的國家，也要提前做好防范工作。其次，采取在簽訂協(xié)議前預先做好海外資產(chǎn)的風險投保，在糾紛產(chǎn)生前委托權威協(xié)調(diào)機構作為第三方協(xié)調(diào)，在項目運行中設立委員會協(xié)調(diào)法律糾紛，以確保項目的順利進行。最后，要做好預案，以應對“一帶一路”項目投資對象國可能出現(xiàn)的違反雙邊協(xié)議、不履行承諾的無信行為?！?/p>

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