深化土地要素市場改革的路徑研究

毛亞男

【摘要】土地要素資源的配置關(guān)系到我國新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進程。深化土地要素市場改革，探索建立城鄉(xiāng)土地要素平等交換的制度機制，是新時期土地要素市場改革的重點任務(wù)之一?，F(xiàn)行土地制度與社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應(yīng)的問題日益凸顯，土地要素已成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。為了解決當前我國土地資源配置方式不合理問題，必須加快深化土地要素市場改革，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素的平等交換。

【關(guān)鍵詞】土地要素;市場改革;路徑;平等

一、我國土地要素市場的特征

（一）城鄉(xiāng)二元的土地制度

我國實行的是城鄉(xiāng)二元的土地結(jié)構(gòu)制度。城市土地歸國家所有，可以按照市場價格自由流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地歸集體所有，只有農(nóng)村集體內(nèi)部的成員才可以擁有土地承包經(jīng)營權(quán)。為了保護耕地，我國嚴格限制農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用和商業(yè)開發(fā)。只有當集體建設(shè)用地經(jīng)過征收或征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋刂蟛拍芤試型恋亍笆袌龌绞健眮磉\作。

（二）城鄉(xiāng)二元且非市場化的土地配置方式

城鄉(xiāng)二元的土地制度決定了城鄉(xiāng)分割的土地配置方式。農(nóng)業(yè)用地僅限于農(nóng)地農(nóng)用，被征收的耕地只有在被征收后才能轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn);國有土地實行劃撥供應(yīng)和有償使用的管理制度;國有經(jīng)營性用地實行政府壟斷配置;工業(yè)用地、商業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地和住宅用地采取招標、拍賣、掛牌出讓方式。

二、我國不合理的土地要素配置體系和配置方式帶來的問題

（一）行政化的土地配置手段導(dǎo)致的社會矛盾和問題凸顯

城鄉(xiāng)二元分割的土地市場導(dǎo)致土地資源錯配，土地要素不能平等交換。國有土地擁有抵押權(quán)，可以轉(zhuǎn)讓獲得收益權(quán)。而農(nóng)村的集體土地入市有很多限制。農(nóng)村土地不能自由轉(zhuǎn)換為國有土地，只有通過國家征收之后才能在市場流通。地方政府通過低價征用農(nóng)村土地再高價出讓給開發(fā)商獲取了巨額的土地財政收入。這導(dǎo)致失地農(nóng)民及相關(guān)的社會不穩(wěn)定問題逐漸增加。

（二）建設(shè)用地緊張與農(nóng)村宅基地閑置浪費并存

由于我國城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，使得大量轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民工沒法獲得城市戶口。這就導(dǎo)致了這些農(nóng)民工雖然在城市生活，戶口卻還在農(nóng)村，留在農(nóng)村的土地和宅基地閑置浪費，形成了農(nóng)村空心化。一方面，發(fā)達地區(qū)的城市建設(shè)用地供應(yīng)緊張;另一方面，農(nóng)村宅基地閑置浪費。

（三）國有建設(shè)用地和社會用地利用結(jié)構(gòu)不合理

非市場化的建設(shè)用地配置方式以及各級地方政府采取殺價招商引資的惡性競爭導(dǎo)致我國建設(shè)用地和社會用地利用結(jié)構(gòu)不合理。工業(yè)用地成本低，導(dǎo)致全國出現(xiàn)大量工業(yè)開發(fā)區(qū)，工業(yè)用地存在嚴重浪費情況。商服用地和住宅用地占比小。

（四）土地金融風(fēng)險凸顯

除了土地出讓收入，土地抵押融資已成為地方政府推進城鎮(zhèn)化過程中重要的融資來源。伴隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)建設(shè)的熱潮，銀行信貸大量流入這些領(lǐng)域。這種投資拉動的城市化嚴重違背了以人為本的城鎮(zhèn)化目標，導(dǎo)致住房空置和地方債務(wù)風(fēng)險加大。

三、土地要素市場改革的邏輯體系

（一）土地要素市場改革的必要性

第一，城鄉(xiāng)二元土地制度嚴重制約城鄉(xiāng)平等發(fā)展。城鄉(xiāng)二元土地制度固化了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)二元的土地制度導(dǎo)致通過征收等方式使農(nóng)地的增值收益大部分涌入城市，加劇了城鄉(xiāng)差距。第二，以土地謀發(fā)展的高速城市化必然加劇社會不公平。第三，不合理的用地結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社會不公平。我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)用地比重偏高，而商業(yè)用地和住宅用地比例過低。第四，土地財政導(dǎo)致城鄉(xiāng)金融資源分配不公平。農(nóng)業(yè)及農(nóng)村實體經(jīng)濟效益偏低，導(dǎo)致金融資源和社會資本紛紛流入城市，進一步加劇了城鄉(xiāng)的金融資源分配不合理。

（二）土地要素市場改革的價值理念

一是保障平等權(quán)利。打破行政分割，建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。二是實現(xiàn)機會平等。在符合規(guī)劃和土地用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。三是實現(xiàn)結(jié)果的平等。對于特殊的建設(shè)用地和城市居民建設(shè)用地要增加供給。對超出一定開發(fā)強度的征收超額占用費，形成地區(qū)間用地的公平競爭。

四、深化我國土地要素市場改革的路徑選擇

（一）完善土地法律體系，形成對社會成員的平等保護

我國在2014年出臺了土地三權(quán)分置改革意見，2020年新的《土地管理法》適應(yīng)我國當前發(fā)展的需要，對農(nóng)村土地征收、農(nóng)村宅基地管理制度改革和集體經(jīng)營性土地入市三大方面進行了重大修改。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素市場主體享有平等的權(quán)利，就要堅持維護契約、平等交換和公平競爭的基本價值導(dǎo)向，不斷完善和修訂社會主義市場經(jīng)濟法律制度，從法律形式上賦予不同要素市場主體平等的市場地位。

（二）按照市場決定土地要素價格的方式確定政府改革取向

一方面，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，形成公平競爭、充滿活力的社會秩序;另一方面，政府要做好產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)、法律法規(guī)制定和市場監(jiān)管，改變政府職能缺位錯位越位問題，使市場機制有效發(fā)揮作用。

（三）形成合理的用地結(jié)構(gòu)

一方面，要重視土地特別是工業(yè)用地的集約化使用問題，避免地方政府以發(fā)展工業(yè)為目的，大建工業(yè)園區(qū)，造成工業(yè)用地閑置浪費。要把土地利用效率納入考核體系，減少閑置土地，提高工業(yè)用地效率。另一方面，要進一步加強住房及商業(yè)用地供應(yīng)分類管理，合理優(yōu)化住房及商業(yè)用地供應(yīng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，支持居民自住和改善性住房需求，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

（四）創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)方式，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)金融資源平等

由于我國農(nóng)地只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，因此沒有形成以村域或鄉(xiāng)域為邊界的農(nóng)民組織的內(nèi)置金融，農(nóng)地難以成為農(nóng)民的抵押物，也難以在金融機構(gòu)里獲得抵押貸款。我國可以借鑒日韓農(nóng)協(xié)和農(nóng)會金融經(jīng)驗，政府鼓勵發(fā)展農(nóng)民自己組織的農(nóng)村內(nèi)部金融，給農(nóng)戶提供貼息貸款，農(nóng)民內(nèi)置金融的收益歸農(nóng)民自身所有。

五、我國土地要素市場改革總結(jié)與展望

改革開放四十多年來，我國土地要素市場經(jīng)歷了從包產(chǎn)到戶到土地市場培育再到建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。改革從我國生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運動和發(fā)展規(guī)律入手，遵循平等的價值理念，以維護農(nóng)民的合法權(quán)益為核心，不斷變革不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的土地制度。土地政策改革的長期目標應(yīng)該是以人為本，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的城鄉(xiāng)融合模式。

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（作者單位：中共河南省委黨校）