試析高校自治的范圍與司法審查的限度

摘要 本文分析了司法審查在大學(xué)行使自治權(quán)時(shí)如何把握審查限度的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。主要內(nèi)容有大學(xué)自治權(quán)的由來、范圍以及大學(xué)自治權(quán)利下的審查限度。并分析了高校自主權(quán)與審查限度的關(guān)系，闡述了現(xiàn)行法律是如何規(guī)定高校自主權(quán)的，并明確了高校學(xué)生管理自主權(quán)框架下的審查限度，清晰認(rèn)識(shí)了高校自主權(quán)和審查限度的互動(dòng)關(guān)系。

關(guān)鍵詞 大學(xué)自治 司法審查 審查限度

作者簡(jiǎn)介：宗登超，濮陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.163

司法審查對(duì)大學(xué)自治的介入源于近代意義憲法產(chǎn)生之后，毫無疑問，一項(xiàng)最具本的權(quán)利就是受教育權(quán)，而行使教育權(quán)時(shí)，不可避免要涉及到公權(quán)力的行使以及公共利益的保障。當(dāng)憲法有明確要求，行使公權(quán)力和管理公共事務(wù)需要司法控制時(shí)，司法審查必須介入到大學(xué)自治之中。世界上每個(gè)國家都在開展教育法治化，學(xué)生管理出現(xiàn)制度及法律沖突時(shí)，學(xué)生必然會(huì)尋求法律的救濟(jì)，此種情況下，司法審查對(duì)教育發(fā)展就起到非常重要的作用。但大學(xué)發(fā)展之路要求大學(xué)必須擁有一定的自治權(quán)利，在高校學(xué)生管理時(shí)進(jìn)行司法審查，首先應(yīng)當(dāng)足夠尊重大學(xué)的自治權(quán)，把握好司法審查與大學(xué)自治的限度，才能協(xié)調(diào)好兩者的關(guān)系。

一、大學(xué)自治的源起與內(nèi)涵

西歐早在中世紀(jì)時(shí)，就開始出現(xiàn)了大學(xué)自治的概念。大學(xué)自治出現(xiàn)的背景是勢(shì)力強(qiáng)大的世俗王權(quán)控制大學(xué)教育，教會(huì)以及城市當(dāng)局也要干預(yù)大學(xué)教育，為了擺脫多方的干涉，擁有一定的自主權(quán)，大學(xué)教師和學(xué)生成立了抗?fàn)幍慕M織，組成師生行會(huì)的團(tuán)體，開展了有組織的持續(xù)的抗?fàn)?。?jīng)過不斷的努力逐漸獲得了有現(xiàn)代社會(huì)法人的一些法律權(quán)利和性質(zhì)特點(diǎn)。即使到中世紀(jì)后期，大學(xué)逐步被教會(huì)壟斷，經(jīng)過不斷抗?fàn)幋髮W(xué)擁有的一些特權(quán)還是得到了不斷的延續(xù)。正是這些自治權(quán)的存在與擁有，大學(xué)才始終能夠在各利益集團(tuán)間維持相對(duì)的獨(dú)立，也保障了大學(xué)教育的獨(dú)立性，從而讓大學(xué)成為獨(dú)立的存在，而不是任何社會(huì)部門的附屬品。19世紀(jì)德國著名的思想家、教育家，威廉·馮·洪堡提出了響亮的口號(hào)“大學(xué)學(xué)術(shù)自由”，從此大學(xué)制度一直在保證大學(xué)擁有一定的自治權(quán)。直到現(xiàn)代，大學(xué)自治一直是各國法律明文規(guī)定的權(quán)利，這是為了保障知識(shí)傳遞的準(zhǔn)確與權(quán)威，因?yàn)榇髮W(xué)教育活動(dòng)服從的唯一標(biāo)準(zhǔn)就是真理，從事教育工作，不應(yīng)當(dāng)受到任何外界壓力的干擾，比如宗教、國家或經(jīng)濟(jì)的影響。

大學(xué)作為教育體系特殊的一員，應(yīng)該享有一定的自治權(quán)，特別是大學(xué)在開展科學(xué)研究上和日常教學(xué)管理上，必須擁有自治管理權(quán)。賦予大學(xué)自治權(quán)的積極意義，就是讓大學(xué)對(duì)于開展學(xué)術(shù)研究與教學(xué)有關(guān)事務(wù)，可以獨(dú)立依據(jù)規(guī)則自己裁量或處理的權(quán)利;另一方面的消極意義是，其上級(jí)機(jī)關(guān)不能對(duì)大學(xué)進(jìn)行監(jiān)督與約束。可見，大學(xué)自治擁有兩方面的關(guān)系，一是對(duì)外展現(xiàn)的大學(xué)與政府和社會(huì)的關(guān)系;二是對(duì)內(nèi)顯示的主要針對(duì)學(xué)校與學(xué)生、教師等的關(guān)系。當(dāng)然大學(xué)自治并不是只要是校內(nèi)事務(wù)，大學(xué)就可以完全自主處理和決定一切，其自治權(quán)的范圍只是在處理與教師開展教學(xué)、研究、課程設(shè)置及學(xué)生修習(xí)學(xué)業(yè)等直接有關(guān)行政事務(wù)。設(shè)置大學(xué)自治的制度，就是為了實(shí)現(xiàn)憲法所保障的學(xué)術(shù)自由權(quán)，只有從制度上進(jìn)行了設(shè)定，才能有效保障權(quán)利的實(shí)施。

對(duì)于自治手段的大學(xué)自治行政權(quán)，我們可將其視為學(xué)術(shù)自由的外圍保障。大學(xué)自治行政權(quán)屬行政權(quán)的一種，稱其為“教育行政權(quán)”更為貼切。大學(xué)的教育行政權(quán)仍須有法律的授權(quán)，并符合法律保留原則，其存在旨在擔(dān)保學(xué)術(shù)自由的落實(shí)。故此處所說的大學(xué)自治行政權(quán)不必如同其他行政領(lǐng)域須有個(gè)案授權(quán)，只要有法律概括授權(quán)即可，但是不得逾越法律所形成的限制。

二、大學(xué)自治下的審查限度

“自治是高深學(xué)問的最悠久的傳統(tǒng)之一”，“作為傳承、創(chuàng)造高深學(xué)問的大學(xué)，依據(jù)社會(huì)契約自我管理，自主發(fā)展，自由開展學(xué)術(shù)活動(dòng)，是其不斷進(jìn)步的社會(huì)規(guī)范基礎(chǔ)和內(nèi)在精神動(dòng)力”。起源于中世紀(jì)歐洲大學(xué)的大學(xué)自治，不但歐洲各國都延續(xù)至今，而且逐漸在歐洲各國的憲法中都加以明確規(guī)定，成為不可撼動(dòng)的原則。如：1947年意大利憲法第33條規(guī)定：“藝術(shù)、科學(xué)是自由的，因此他們的教育也是自由的。”又逐漸演變細(xì)化為：“文化機(jī)構(gòu)、大學(xué)、科學(xué)院在國家法律確定的限制范圍內(nèi)擁有組織自治的權(quán)利?！?/p>

從學(xué)術(shù)自由的性質(zhì)而言，學(xué)術(shù)自由是大學(xué)及其成員（教師及學(xué)生）的個(gè)人主觀公權(quán)利，而憲法規(guī)定的基本權(quán)利是以國家為行使對(duì)象的個(gè)人性的主觀權(quán)利，在基本權(quán)利具有個(gè)人主觀權(quán)利的作用上，其可以進(jìn)一步析解為消極作用，積極作用和主動(dòng)作用。所謂基本權(quán)利消極作用是指基本權(quán)利為一種防御權(quán)，個(gè)人得以對(duì)抗國家違法的侵害，是基本權(quán)利的最典型作用;所謂基本權(quán)利積極作用是指人民請(qǐng)求國家積極的為某些“作為”的權(quán)利;所謂基本權(quán)利的主動(dòng)作用是指人民有參與國家政治意見形成的權(quán)利。

從大學(xué)的發(fā)展史來看，大學(xué)的根本任務(wù)應(yīng)獨(dú)立于國家權(quán)力之外，大學(xué)應(yīng)以發(fā)展人類知識(shí)，延續(xù)人類共同文化精神的獨(dú)立個(gè)體自許，而非單純?yōu)檎畏?wù)的團(tuán)體。為達(dá)到此種目的，大學(xué)應(yīng)該有“自治權(quán)”，以免其學(xué)術(shù)自由的精神被掏空。國家之所以將部分權(quán)力功能自限于大學(xué)之外，進(jìn)而賦予大學(xué)一定程度的自主權(quán)限，使其也能制定抽象規(guī)定，并執(zhí)行特定的行政任務(wù)，旨在使大學(xué)能夠發(fā)揮單純以國家公權(quán)力運(yùn)作所無法達(dá)到的目標(biāo)。因此，“大學(xué)自治”分擔(dān)著國家權(quán)力的部分功能，在大學(xué)自治的理念下，大學(xué)甚至可以抵擋來自于國家各種權(quán)力，包括立法、行政與司法的非本質(zhì)性的干預(yù)。我們完全可以這樣理解，在當(dāng)代法治社會(huì)中，國家權(quán)力尤其是司法權(quán)力介入大學(xué)自治時(shí)，必須保持在一定的限度內(nèi)，才能使大學(xué)自治和司法審查之間保持適度的張力，從而促進(jìn)大學(xué)的發(fā)展。

三、審查限度與高校自主權(quán)

大學(xué)自治的概念在我國大陸地區(qū)法律制度中并未出現(xiàn)，因此在探討審查限度問題時(shí)，只能作為其理論基礎(chǔ)進(jìn)行闡述。相對(duì)于大學(xué)自治，我國法律制度中意思相匹配的表述是“高校自主權(quán)”。我國的高校自主權(quán)，不等同于西方傳統(tǒng)的大學(xué)自治權(quán)，但兩者在功能和精神上存在著一種內(nèi)在的一致性，兩者的演化過程呈現(xiàn)相向而行的態(tài)勢(shì)，目的都是尋求一個(gè)合理的“度”，以便協(xié)調(diào)和平衡高校與社會(huì)的關(guān)系。

（一）高校自主權(quán)的法律規(guī)定與實(shí)施

關(guān)于高校自主權(quán)，《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》中均有明確的規(guī)定。其目的是為了保障大學(xué)的自主管理權(quán)，防止其它組織不正當(dāng)干預(yù)高校管理權(quán)的順利實(shí)施。其內(nèi)容大致包括七類：（1）招生自主權(quán);（2）教育教學(xué)自主權(quán);（3）科學(xué)研究、授予學(xué)位自主權(quán);（4）機(jī)構(gòu)設(shè)置，人員配備自主權(quán);（5）教師管理自主權(quán);（6）學(xué)生管理自主權(quán);（7）經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)。這七類自主權(quán)又可以分成幾個(gè)方面：人事管理自治、財(cái)政收支自治、學(xué)術(shù)行政自治和日常管理自治。高校學(xué)生管理通常涉及高校自主權(quán)兩個(gè)方面的內(nèi)容，即學(xué)術(shù)行政自治與管理自治，如頒發(fā)學(xué)業(yè)證書權(quán)屬于學(xué)術(shù)行政自治的范疇，而學(xué)籍管理權(quán)、處分權(quán)則屬于管理自治的范疇，這兩類自治權(quán)根據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)，是具有行政權(quán)性質(zhì)的“權(quán)力”?；谛姓?quán)和司法權(quán)的關(guān)系原理，司法審查介入行政權(quán)的運(yùn)作必須遵循合理的限度，以保持兩種“權(quán)力”之間的平衡和協(xié)調(diào)。高校的重心是學(xué)生，在自主權(quán)的框架下，為更好地促進(jìn)我國高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，高校行使學(xué)生管理權(quán)時(shí)，如果有司法審查介入，必須在合理的限度之內(nèi)。

（二）自主權(quán)框架下的學(xué)生管理

從行政法的角度而言，在自主權(quán)框架下，高校學(xué)生管理就是將預(yù)先制定的涉及學(xué)生權(quán)利和義務(wù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范以及高校的校規(guī)校紀(jì)等普遍性的行為規(guī)范適用于特定相對(duì)人（學(xué)生）或事項(xiàng)的活動(dòng)。這些普遍性的行為規(guī)范既是學(xué)生管理行為得以成立的依據(jù)，也是衡量學(xué)生管理行為合法性合理性的標(biāo)準(zhǔn)。如《教育法》《高等教育法》《學(xué)位條例》《學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，各種學(xué)生管理行政規(guī)范和不同層次的高校校規(guī)校紀(jì)。

仔細(xì)分析這些依據(jù)的，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)以下問題：

第一，體系不完整不統(tǒng)一。級(jí)別較高的法律規(guī)范如《教育法》《高等教育法》中涉及學(xué)生管理的內(nèi)容較少，其配套實(shí)施辦法本身也存有漏洞，特別是高校校規(guī)校紀(jì)中頻頻出現(xiàn)的不合法不合理之處，因此，管理依據(jù)上下之間沒有形成完整統(tǒng)一的體系。

第二，詞匯表述模糊。如《高等教育法》中關(guān)于高校學(xué)生的權(quán)益保護(hù)表述不明確，只有一句“高等學(xué)校學(xué)生的合法權(quán)益，受法律保護(hù)?！钡脑瓌t性規(guī)定。哪些是學(xué)生的合法權(quán)益，如何受法律保護(hù)，并未具體涉及;《學(xué)位條例》第10條中的“經(jīng)全體成員三分之二以上通過”“經(jīng)全體成員過半數(shù)通過”之類的表述不具體，在實(shí)踐中容易引起不同理解，從而引發(fā)爭(zhēng)議。

第三，程序性規(guī)定缺乏。如《高等教育法》《學(xué)位條例》中針對(duì)涉及侵犯學(xué)生權(quán)益的行為，都未規(guī)定通知、送達(dá)、告知權(quán)利、說明理由、聽取陳述和申辯、聽證、時(shí)限等最基本的程序制度?！盁o救濟(jì)便無權(quán)利”，在高校學(xué)生管理過程中，侵犯學(xué)生權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生，但現(xiàn)有依據(jù)中卻沒有救濟(jì)程序的完善設(shè)計(jì)，使學(xué)生尋求司法救濟(jì)的渠道不通暢。

第四，可操作性依據(jù)法律位階低。在高校學(xué)生管理中，關(guān)于學(xué)位授予的級(jí)別較高的《學(xué)位條例》和《學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》兩個(gè)可操作性的法律規(guī)范外，學(xué)生管理的具體依據(jù)便是《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》，以及省級(jí)教育行政部門和各高校依據(jù)《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》制定的大量實(shí)施細(xì)則?！镀胀ǜ咝W(xué)生管理規(guī)定》屬于部門規(guī)章，屬于《立法法》中規(guī)定的規(guī)范性法律文件，在法律地位分布中，其位階最低，在行政訴訟中處于“參照”的地位，大量的實(shí)施細(xì)則其法律位階更低，不具有相應(yīng)的強(qiáng)制力，也缺乏權(quán)威性。

大陸高校當(dāng)前自主權(quán)的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)、學(xué)生管理依據(jù)中的現(xiàn)存問題和不易被過度突破的司法適法者的角色定位，都為審查限度埋下了伏筆。雖然我們褒揚(yáng)在一定范圍內(nèi)一定條件下的司法能動(dòng)性，但全面權(quán)衡，在我國現(xiàn)有體制下為協(xié)調(diào)司法權(quán)和辦學(xué)自主權(quán)的關(guān)系，司法審查應(yīng)當(dāng)遵循必要而合理的限度。這并非與法治國的理論相悖，而是基于高校自主權(quán)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，司法審查介入時(shí)，如何制約和平衡的權(quán)力具體運(yùn)用。

由于我國高校辦學(xué)自主權(quán)框架下學(xué)生管理依據(jù)中尚存在諸多的瑕疵和弊端，基于司法的被動(dòng)性原理，在立法完善之前，司法審查應(yīng)當(dāng)遵循必要的限度，即便司法可能通過判決推動(dòng)制度變革，但應(yīng)更多地守住適法者而不是變法者的角色。

在自主權(quán)框架下，法院不可對(duì)高校學(xué)生管理案件有任何可能來自于事先對(duì)案件產(chǎn)生認(rèn)識(shí)的先入為主的預(yù)斷，如新聞媒體報(bào)道的影響，法官本人的求學(xué)經(jīng)歷對(duì)高?；?qū)W(xué)生遭遇的偏激態(tài)度等，從而使審查的范圍限度或縱深限度偏離正常的軌道，導(dǎo)致對(duì)高?；?qū)W生一方不能進(jìn)行公正處理。