城中村的村民資格認(rèn)定法律問題探究

成華

摘 要：城中村的村民資格問題關(guān)系到村民的基本權(quán)益保障和城市的社會(huì)穩(wěn)定，需要出臺(tái)相關(guān)法律制度予以調(diào)整。村民資格的認(rèn)定應(yīng)遵循“依據(jù)法律、尊重歷史、公平合理”等原則，要以戶籍關(guān)系為基本依據(jù)，并綜合考慮實(shí)際居住、履行義務(wù)等情況。在村民資格糾紛的處理程序上，建議先置行政確認(rèn)，再由法院通過行政訴訟進(jìn)行監(jiān)督制約。

關(guān)鍵詞：城中村；村民資格認(rèn)定；村民自治；司法審查

中圖分類號(hào) TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2015）02-01-03

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的大局。農(nóng)村是我國法制建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，因村民資格和集體經(jīng)濟(jì)收益分配所引發(fā)的糾紛逐漸增加，在一些地方甚至出現(xiàn)了久拖不決的群體性上訪。由于法律和政策不明，各地在實(shí)踐中的認(rèn)識(shí)不一，處理方法大相徑庭。如有些省的高級(jí)人民法院明確規(guī)定對(duì)此類糾紛不予受理，有些省則在細(xì)致調(diào)研的基礎(chǔ)上出臺(tái)了指導(dǎo)審判的規(guī)則。本文擬以其中矛盾最為突出的城中村為例，從法理角度進(jìn)行剖析，探究構(gòu)建問題解決的方案。

1 城中村村民資格糾紛的緣起

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成了巨大鴻溝，農(nóng)村戶口含金量低，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”在全國一度成為相當(dāng)時(shí)髦的選擇。在此背景下，村民資格之認(rèn)定并不是一個(gè)顯眼問題。改革開放后，城市版圖急劇的、非整體推進(jìn)式的擴(kuò)張割裂了傳統(tǒng)的村莊，“城中村”現(xiàn)象由此產(chǎn)生。城中村因擁有極其珍貴的不動(dòng)產(chǎn)資源且接近市場的需方，致使作為村內(nèi)集體福利享受前提條件的村民資格“行情”看漲，昔日安寧的村莊不再平靜。鄭州A村的女子金氏等人與村委會(huì)的糾紛便是典型一例。據(jù)2011年3月17日的《東方今報(bào)》報(bào)道，金氏在該村生活長大，成年后和其他幾十個(gè)村民一起成為鄭棉七廠的占地工人（即工廠占用村土地，同時(shí)給村里分配工人名額），在工廠破產(chǎn)后戶口又轉(zhuǎn)回村里。從2006年開始到2010年初，金氏每年都從村里領(lǐng)取村民的數(shù)百元分紅和糧油等物品。2010年10月村里發(fā)放股權(quán)證時(shí)，金氏被排除在外。在2011年初的村民福利發(fā)放中，金氏亦未能領(lǐng)到象征村民和股東身份的分紅：現(xiàn)金3萬元及若干食品。村委會(huì)根據(jù)村規(guī)民約告知金氏，出嫁女不能享受村民待遇。她為此提起訴訟，法院以“不屬于民事案件受案范圍”駁回。于是，金氏只能通過漫長的信訪渠道來解決問題。

上例中核心的問題是村民之概念界定。譬如學(xué)生的學(xué)籍、軍人的軍籍等團(tuán)體資格的生成與變更都有明確的法律規(guī)定可循，但什么樣的人方具有村籍，進(jìn)而得以村民之身份行使權(quán)利和履行義務(wù)，法律層面從未做出明確回答。其一，《村民委員會(huì)組織法》是調(diào)整村民自治關(guān)系的基本大法，唯一觸及這一問題的是第十三條中列舉了在村民委員會(huì)選舉中有選舉權(quán)的村民之情形，例如“戶籍在本村并且在本村居??；戶籍不在本村，在本村居住1a以上且經(jīng)村民會(huì)議同意參加選舉”等。這一條款僅針對(duì)村民行使政治權(quán)利這一單一事項(xiàng)而言，從邏輯上看并不屬于對(duì)村民概念的正式界定。當(dāng)然，該條款隱晦傳遞的信息是，我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)似乎并不認(rèn)為“戶籍在本村”是村民資格的必然要件。其二，《農(nóng)村土地承包法》作為調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的基本法律，規(guī)定原則上只有“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”享受優(yōu)先承包權(quán)。依據(jù)其第二十六條規(guī)定，“承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，可以繼續(xù)保留土地承包經(jīng)營權(quán)。若承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，則應(yīng)由發(fā)包方終止承包關(guān)系，收回土地?！奔磻艏儎?dòng)對(duì)承包資格的影響視具體情況而定。至于具備何種特征的人能稱為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”，該法并未界定。其三，在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要涉農(nóng)法律中，雖在多處強(qiáng)調(diào)要保護(hù)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”、“農(nóng)民”的權(quán)益，但也未見相關(guān)概念的解釋。既然法無明文規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)中，村民資格之判斷自然交由村通過自治權(quán)予以解決。自治權(quán)是我國憲法明文規(guī)定的權(quán)利，在基層的實(shí)際操作中，村民們往往理解成可通過民主的形式“全面做主”，造成少數(shù)村民的基本權(quán)利受損。2003年11月22日《大河報(bào)》所載的鄭州市B村以“連續(xù)脫崗2個(gè)月，不參加集體勞動(dòng)為由”開除部分村民的村籍即為例證。我們必須承認(rèn)的是，村民自治是中國農(nóng)村的民主政治實(shí)踐，它的成功運(yùn)作需要村民具有一定的文化知識(shí)和理性的價(jià)值觀。在現(xiàn)實(shí)中可以看到，凡是在文化比較貧乏的地方，民主觀念、民主作風(fēng)就很難樹立，民主制度很難形成，偏執(zhí)、獨(dú)斷、盲從現(xiàn)象得以流行。在價(jià)值觀上，他們很難正確處理個(gè)人與社會(huì)、個(gè)人自由與社會(huì)權(quán)威的關(guān)系。很多人甚至認(rèn)為自治就是只要遵循少數(shù)服從多數(shù)的表決原則，想干什么就干什么，把村民自治和國家法律相對(duì)立?？梢?，在自治機(jī)制運(yùn)行的外在條件不完全具備的情況下，因村民資格認(rèn)定引發(fā)的糾紛就在所難免了。

2 城中村的村民資格認(rèn)定的原則與標(biāo)準(zhǔn)

村民資格和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是2個(gè)不同層面、不同外延的概念。村民資格，其主要強(qiáng)調(diào)的是政治權(quán)利，相對(duì)應(yīng)的為村民委員會(huì)；集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格主要強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)權(quán)利，與之相對(duì)應(yīng)的為合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織。但我國現(xiàn)行法律對(duì)二者并未嚴(yán)格區(qū)分。例如，按照《村民委員會(huì)組織法》第八條、第二十四條，村委會(huì)可以管理農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，村民會(huì)議可以討論決定村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用。從法理上講，管理主體本應(yīng)為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。法律如此規(guī)定，是因?yàn)橄碛写迕褓Y格的人，一般也就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員?，F(xiàn)實(shí)生活中村民資格之糾紛也主要起因于經(jīng)濟(jì)層面利益的爭奪，為論述方便，本文將兩者作同一化處理。關(guān)于村民資格認(rèn)定之具體標(biāo)準(zhǔn)，有“戶籍說”、“實(shí)際居住地說”、“權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一說”等多種標(biāo)準(zhǔn)。要判斷這些標(biāo)準(zhǔn)的合理性，首先要探討資格認(rèn)定的原則。

2.1 認(rèn)定原則

2.1.1 合法性原則 合法性原則是首要原則。即在認(rèn)定的實(shí)體性規(guī)則和程序方面，不得違反我國已有法律規(guī)定。在法律未有明示規(guī)定的，不得背離其內(nèi)含的宗旨和精神。例如，我國法律保護(hù)合法的婚姻關(guān)系、收養(yǎng)關(guān)系，那么基于這些法律關(guān)系而提出的加入村籍申請(qǐng)就不能被拒絕。按照戶籍管理規(guī)定，子女隨父或隨母入戶。那么，就應(yīng)在該子女出生日起認(rèn)定村民資格。強(qiáng)調(diào)合法性原則，因?yàn)榇迕褡灾螜?quán)并不是天生的，而是來源于法律的授權(quán)。國家法律規(guī)范分為任意性規(guī)范和強(qiáng)制性規(guī)范。村民自治規(guī)范從地位上而言是國家法律規(guī)范、國家政策的補(bǔ)充性規(guī)范，不得與國家法律規(guī)范中的強(qiáng)制性規(guī)范相抵觸，否則不發(fā)生國家認(rèn)可的效力。合法性原則所言之“法”，不應(yīng)作過寬泛的理解，主要包括全國人大頒布的法律、國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，及有立法權(quán)的地方人大頒布的地方性法規(guī)。在當(dāng)前，國家正式層面對(duì)村民資格關(guān)系進(jìn)行干預(yù)的唯一手段是公安機(jī)關(guān)代表公權(quán)力所進(jìn)行的戶籍管理。戶籍的取得需要遵循嚴(yán)格的法律程序，在多數(shù)情況下入戶還需要由村委會(huì)簽章許可。因此，凡具有合法戶籍的人應(yīng)被推定具有村民資格。若村委會(huì)否認(rèn)此類人員的村民資格，需有明顯正當(dāng)?shù)睦碛?。這是由戶籍的法定證明力所決定的。

2.1.2 歷史原則 尊重歷史原則強(qiáng)調(diào)的是法律所追求的秩序價(jià)值，即要盡量維護(hù)利益格局的現(xiàn)狀。秩序是一定的物質(zhì)的、精神的和生活方式的社會(huì)固定形式，建立社會(huì)秩序的目的歸根到底是要?jiǎng)?chuàng)造一種安居樂業(yè)的條件。人們一般都傾向于安全的、有序的、可預(yù)見的、合法的、有組織的世界。因此，在社會(huì)進(jìn)程問題上，保持某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性非常重要?；谥刃蚰繕?biāo)的追求，對(duì)于一些在本村生活了多年、參與村勞動(dòng)和民主管理的人，即使沒有本村戶籍，也可以認(rèn)定為村民。例如，農(nóng)女嫁出后，在男方處固定生產(chǎn)、生活，并依賴男方土地作為基本生活保障，無論戶口是否從嫁出地遷出，均應(yīng)認(rèn)定為具有嫁入地的村民資格。關(guān)于“空掛戶”的村民資格極具爭議?？諕鞈粢卜Q“爬戶口”、“外來戶”。目前司法實(shí)踐多傾向于否定其資格，本文認(rèn)為應(yīng)具體情況具體分析。對(duì)于因個(gè)人或歷史原因遷徙至新村的，若在此生活多年，生兒育女，與當(dāng)?shù)卮迕袢跒橐惑w的，即使其當(dāng)初簽署了放棄村民待遇的書面聲明，也可以考慮賦予村民資格。對(duì)于為求學(xué)、工作方便，僅將戶口掛在村里、人戶分離的情形，則不應(yīng)予以認(rèn)定。

2.1.3 公平合理原則 公平合理原則強(qiáng)調(diào)的是利益的平衡，意味著各得其分、各得其所，即“給予每個(gè)人他應(yīng)得的部分”。在城市化背景下，城中村村民資格的認(rèn)定實(shí)際上是一種稀缺資源的分配過程。以下分配原則應(yīng)予以考慮；一是“按照需要分配原則”，即根據(jù)每個(gè)人及其家庭必須得到的最低限度或一定限度的需要進(jìn)行分配。如果村民資格關(guān)系到某個(gè)人的基本生活保障，則應(yīng)賦予資格。如前文中所述鄭州A村的女子金氏等人，戶口已轉(zhuǎn)回村里且未由企業(yè)購買社會(huì)保險(xiǎn)，則應(yīng)由村里承擔(dān)一定責(zé)任，給予合理數(shù)額的股份。出嫁女和入贅男的村民資格問題在現(xiàn)實(shí)糾紛中占很大比例?；诠降慕鉀Q之道是，可在原村或現(xiàn)村中保障其一，不允許同時(shí)在兩處享受村民待遇。因就學(xué)而轉(zhuǎn)出戶口的大學(xué)生，在獲得穩(wěn)定工作前，應(yīng)保留其村民資格。同理，未獲任軍官的現(xiàn)役人員、勞改服刑人員等亦不能被剝奪村民資格。二是“按照勞動(dòng)分配原則”，即每個(gè)人根據(jù)勞動(dòng)時(shí)間或?qū)Υ寮w的貢獻(xiàn)、工作表現(xiàn)和勞動(dòng)成果進(jìn)行分配。具體操作時(shí)，可設(shè)定一定期限的實(shí)際居住年限。值得注意的是，由于鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留、農(nóng)業(yè)稅都已經(jīng)被取消，因此當(dāng)前對(duì)勞動(dòng)貢獻(xiàn)的量化的確存在一定的困難。可考慮視為履行義務(wù)的情形包括“參加村民主管理、公益活動(dòng)等”。

2.2 認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn) 在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)方面，執(zhí)行任何單一的標(biāo)準(zhǔn)都可能難以獲得爭議各方的認(rèn)同。譬如，執(zhí)行“戶籍標(biāo)準(zhǔn)”，簡單易于操作，但可能會(huì)導(dǎo)致村莊人口急劇膨脹，令原住居民待遇大幅縮水。執(zhí)行基于密切聯(lián)系原則的“實(shí)際居住地標(biāo)準(zhǔn)”，能為多數(shù)村民所接受，但由于過分強(qiáng)調(diào)長期居住，將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的積極性降低，對(duì)城市化進(jìn)程造成不利影響。執(zhí)行“權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)，公平度亦比較高，但存在可操作性不強(qiáng)的問題。將上述各標(biāo)準(zhǔn)綜合起來，是一個(gè)較為妥善的辦法。

依據(jù)《立法法》第八條的規(guī)定，村民資格認(rèn)定應(yīng)由“法律”予以規(guī)范，其立法權(quán)在全國人大。因此，村民資格認(rèn)定的有關(guān)規(guī)則可在修改《村民委員會(huì)組織法》時(shí)予以增補(bǔ)，或由全國人大出臺(tái)司法解釋。

3 城中村村民資格認(rèn)定糾紛的處理程序

關(guān)于村民資格認(rèn)定糾紛的處理程序，有2種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為此類糾紛的社會(huì)政策性比較強(qiáng)，應(yīng)交給行政機(jī)關(guān)處理，法院不宜介入。二是認(rèn)為無須先置的行政處理程序，法院可以直接受理當(dāng)事人和村委會(huì)之間的紛爭。本文認(rèn)為，村民資格關(guān)系到村民重大權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，尤其要注意合理平衡村民自治權(quán)、行政管理權(quán)、司法審查權(quán)三者間的關(guān)系，故建議采取各方分工合作的方式，即先由行政機(jī)關(guān)依照申請(qǐng)實(shí)施行政確認(rèn)行為，對(duì)行政機(jī)關(guān)的確認(rèn)行為不服者，可向法院提起行政訴訟。理由在于：第一，從《村民委員會(huì)組織法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律的基本規(guī)定來看，我國的基層行政機(jī)關(guān)享有法定的指導(dǎo)權(quán)（如鄉(xiāng)政府）、監(jiān)督管理權(quán)（如縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)部門）。事實(shí)上，由于村民自治權(quán)存在濫用的可能，行政機(jī)關(guān)也一直在對(duì)村級(jí)事務(wù)進(jìn)行積極干預(yù)，村民們也習(xí)慣和依賴于這種干預(yù)。因此有必要保留基層行政機(jī)關(guān)對(duì)村民資格認(rèn)定事務(wù)的監(jiān)督管理權(quán)。第二，相對(duì)于人民法院，基層行政機(jī)關(guān)更接近村民，對(duì)自治狀況更為熟悉。由行政機(jī)關(guān)先行處理此類糾紛，成本較低，可提高工作效率，避免影響社會(huì)穩(wěn)定的群體性訴訟。第三，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政確認(rèn)行為通過行政訴訟予以審查，意在抑制行政權(quán)的濫用。行政確認(rèn)和司法確認(rèn)不存在法律上的對(duì)抗性。法院的審理主要把握2點(diǎn)，一是審查基層行政機(jī)關(guān)的確認(rèn)行為是否與客觀事實(shí)相符合，二是行政確認(rèn)行為是否具有合法性。

本文注意到，在村民資格的行政確認(rèn)方面，我國一些地方已有較為成功的實(shí)踐。例如，安徽省銅陵市于2012年4月出臺(tái)了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定辦法》。按照該辦法，認(rèn)定程序依次為：第一，申請(qǐng)人填寫《銅陵市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份證明申請(qǐng)表》并向村民小組（居民小組）提交申請(qǐng)，村民小組同意后公示10d；第二，村民委員會(huì)審核；第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（辦事處）審核；第四，縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門審核后加蓋“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份專用章”，完成確認(rèn)程序。筆者相信，該市在此基礎(chǔ)上輔之以行政訴訟，即能實(shí)現(xiàn)權(quán)力體系的平衡，最終無論是村民組織的權(quán)益還是村民的權(quán)益，都能得到較好保障。

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（責(zé)編：徐煥斗）