我國防震減災(zāi)法治發(fā)展綜述

摘要 海原大地震發(fā)生距今100年，與其相關(guān)的研究從未停止過，但大多是集中在自然科學(xué)方面，特別是地震地質(zhì)學(xué)、地震力學(xué)方面。社會科學(xué)方面的研究很少，主要是以歷史學(xué)和文學(xué)的視角對災(zāi)情的發(fā)生和救助進行記述，防震減災(zāi)法治方面的研究很少。本文梳理了建國以來，我國防震減災(zāi)各個重要發(fā)展階段相關(guān)法治理念的轉(zhuǎn)變及法律制度的建設(shè)，總結(jié)了新中國成立后防震減災(zāi)法治發(fā)展成就，并提出新時期我國防震減災(zāi)法治發(fā)展的要求。

關(guān)鍵詞 海原大地震 法律制度 新時期 防震減災(zāi) 法治發(fā)展要求

基金項目：本文系中國地震局公共服務(wù)司研究項目（課題號：ZX2001004）2020年度階段性產(chǎn)出。本文系甘肅省地震局青年基金項目（課題號：（2019Q14）2020年度階段性產(chǎn)出。

作者簡介：張廣萍，甘肅省地震局，主要從事防震減災(zāi)法、經(jīng)濟法研究。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.172

海原大地震至今影響深遠，不僅是因為其震級之大，破壞之強烈，災(zāi)情之慘重，更是因為海原大地震代表著我國近代地震學(xué)的開始。1958年郭增建等人對海原大地震的實地考察代表著中國現(xiàn)代地震預(yù)報的開始，我國防震減災(zāi)科學(xué)研究從無到有，不斷精進。學(xué)者們對海原大地震的學(xué)術(shù)研究從未間斷過，主要集中在自然科學(xué)方面，特別是地震地質(zhì)學(xué)、地震力學(xué)方面，社會科學(xué)方面的研究很少，主要是以歷史學(xué)和文學(xué)的視角對災(zāi)情的發(fā)生和救助進行記述，防震減災(zāi)法治方面的研究很少。防震減災(zāi)法調(diào)整地震科技發(fā)展中各種主體問的法律關(guān)系，為地震科技活動和科技管理提供法治保障，為地震科技活動創(chuàng)造自由、寬松、安定的政治和社會環(huán)境，并保證地震科學(xué)技術(shù)為人類福祉服務(wù)的正確方向。本文以新中國成立以來我國防震減災(zāi)法治發(fā)展的各個階段為脈絡(luò)，總結(jié)了新中國成立后防震減災(zāi)法治發(fā)展成就，提出新時期我國防震減災(zāi)法治發(fā)展的要求。

一、建國初期至1977年防震減災(zāi)工作方針

新中國建立初期，地震監(jiān)測預(yù)報體系還未建立我國的相關(guān)法制都停留在救災(zāi)方面。1949年內(nèi)務(wù)部提出了“節(jié)約防災(zāi)，生產(chǎn)自救，群眾代賑”的救災(zāi)工作方針。1950年2月27日，董必武在中央生產(chǎn)救災(zāi)委員會成立大會上，對救災(zāi)工作方針做了補充，“生產(chǎn)自救，節(jié)約度荒，群眾互助，以工代賑，輔之必要的救濟?！?953年第二次全國民政會議上，提出“生產(chǎn)自救，節(jié)約度荒，群眾互助，輔之以政府必要的救助”。從以上方針的變化可以看出，建國初期我國自然災(zāi)害“防”的工作還未開始，主要集中在“救”上，且以自救為主。

1958年郭增建等人實地考察海原大地震地區(qū)，打響我國現(xiàn)代地震預(yù)報第一槍。1966年邢臺地震后，周恩來總理提出“以預(yù)防為主的思想”，1972年正式歸納成“在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)下，以預(yù)防為主，專群結(jié)合，土洋結(jié)合，大打人民戰(zhàn)爭”的地震工作方針。1975海城地震后，強調(diào)“依靠廣大群眾做好預(yù)測預(yù)防工作”?！耙灶A(yù)防為主”的核心思想一直引領(lǐng)著我國地震工作的健康發(fā)展，黨的十一屆三中全會后，我國地震工作方針調(diào)整為“以預(yù)防為主，專群結(jié)合，多路探索，加強地震預(yù)報與工程地震的研究，推進地震科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化，不斷提高監(jiān)測預(yù)報水平，減輕地震災(zāi)害，發(fā)揮地震科學(xué)在國民經(jīng)濟建設(shè)和社會進步中的作用?！?h3>二、1977-1997年防震減災(zāi)法律體系初步形成

隨著地震監(jiān)測預(yù)報科研工作的發(fā)展，相關(guān)法律制度從無到有，20世紀70年代中國地震局制定了《發(fā)布地震預(yù)報的暫行規(guī)定》，并于1977年8月2日批準實施，1988年8月9日國家地震局修訂頒布《地震預(yù)報規(guī)定》，這是我國第一部正式頒布的防震減災(zāi)方面的行政規(guī)章。20世紀90年代，我國防震減災(zāi)工作方針調(diào)整為“預(yù)防為主，防御與救助相結(jié)合”。為支持防震減災(zāi)事業(yè)，保障地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境，1994年1月10日國務(wù)院發(fā)布《地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護條例》。此后借鑒唐山大地震的經(jīng)驗和教訓(xùn)，1995年2月11日出臺中國突發(fā)公共事件領(lǐng)域第一部與應(yīng)急有關(guān)的行政法規(guī)《破壞性地震應(yīng)急條例》，指出地震應(yīng)急是防震減災(zāi)中最重要的環(huán)節(jié)，突出防震減災(zāi)“以人為本”的立法思想。1997年12月29日頒布《防震減災(zāi)法》，是我國防震減災(zāi)領(lǐng)域的基本法。該法第一條指出立法目的是為了防御與減輕地震災(zāi)害，保護人民生命和財產(chǎn)安全，保障社會主義建設(shè)順利進行。該法第一次提出針對地震災(zāi)害是預(yù)防為主，防御與救助相結(jié)合，共7章48條從地震監(jiān)測預(yù)報、地震災(zāi)害預(yù)防、地震應(yīng)急、震后救災(zāi)與重建幾方面規(guī)定了政府、社會組織和公民個人在地震應(yīng)急及災(zāi)后重建等方面的法律職責(zé)與法律義務(wù)。

三、1998年至2007年防震減災(zāi)法治發(fā)展

為加強防震減災(zāi)工作制度化和法治化，國務(wù)院在1997年《防震減災(zāi)法》出臺后，又發(fā)布了一些行政法規(guī)，如在1998年12月27日發(fā)布《地震監(jiān)測預(yù)報管理條例》，2001年11月15日國務(wù)院發(fā)布《地震安全性評價管理條例》，2004年6月17日國務(wù)院令發(fā)布《地震監(jiān)測管理條例》。國務(wù)院有關(guān)部委、地方人大、地方政府先后也出臺了部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方規(guī)章來落實《防震減災(zāi)法》，確保防震減災(zāi)各個環(huán)節(jié)有法可依。如中國地震局先后制定和發(fā)布了8個領(lǐng)域的規(guī)章，包括《震后地震趨勢判定公告規(guī)定》《地震行政執(zhí)法規(guī)定》《地震行政復(fù)議規(guī)定》《地震行政法制監(jiān)督規(guī)定》《地震行政規(guī)章制定程序規(guī)定》《建設(shè)工程抗震設(shè)防要求管理規(guī)定》《地震安全性評價資質(zhì)管理辦法》《水庫地震監(jiān)測管理辦法》。

四、新時期防震減災(zāi)法治發(fā)展要求

全面依法治國是新時代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容。黨的十九大對全面依法治國提出了新要求，加強防震減災(zāi)法治建設(shè)是貫徹黨的十九大精神、落實中央全面依法治國戰(zhàn)略部署的重要舉措，筆者認為應(yīng)當從以下幾個方面落實防震減災(zāi)法治發(fā)展要求：

（一）適時制修訂法律法規(guī)

《防震減災(zāi)法》于2008年修訂，至今已有12年，隨著防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)理念的轉(zhuǎn)變、防震減災(zāi)技術(shù)的飛速發(fā)展，現(xiàn)行法律已難以滿足防震減災(zāi)事業(yè)現(xiàn)代化的需求，有很多新技術(shù)是現(xiàn)行《防震減災(zāi)法》未涉及的，出現(xiàn)法律空白，亟需立法對其進行確認和保護。比如，地震烈度速報與預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)初具規(guī)模，關(guān)于其臺網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)、地震預(yù)警信息的發(fā)布與處置、應(yīng)急演練等方面亟需立法規(guī)范;又如“放管服”改革以來，地震安全性評價工作從評價主體、評價范圍等方面做了很大調(diào)整，亟需重新梳理法律管理，厘清權(quán)利義務(wù)和責(zé)任;又如隨著防震減災(zāi)工作推進，社會力量的參與度不斷提高，亟需細化社會力量參與防震減災(zāi)工作的范圍、準入條件、權(quán)利責(zé)任等。在大應(yīng)急的背景下，以國家擬出臺《自然災(zāi)害防治法》為契機，在此框架下修訂《防震減災(zāi)法》，并制定地震災(zāi)害風(fēng)險防治、地震重點監(jiān)視防御區(qū)、地震巨災(zāi)保險行政法規(guī)，及時修訂《地震監(jiān)測管理條例》《地震預(yù)報管理條例》《地震安全性評價管理條例》等行政法規(guī)，加快出臺地震資料管理、地震監(jiān)測臺網(wǎng)運行、地震觀測設(shè)備管理、地震活動斷層探測與成果應(yīng)用、地震預(yù)警信息服務(wù)等部門規(guī)章。

（二）提升依法行政能力，加強行政執(zhí)法

黨的十九大提出全面推行依法行政，要求全面落實權(quán)力和責(zé)任清單制度，地震部門要制定權(quán)責(zé)清單，建立權(quán)責(zé)清單動態(tài)調(diào)整和長效管理機制，切實依法履行防震減災(zāi)法定職責(zé)。要不斷完善地震行政執(zhí)法制度，嚴格落實行政執(zhí)法“三項制度”，推行聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法，建立健全法律顧問、重大行政決策法律咨詢和審核制度，規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強防震減災(zāi)行政執(zhí)法。要加強干部職工學(xué)法用法思維，提升依法行政能力，優(yōu)化防震減災(zāi)執(zhí)法隊伍結(jié)構(gòu)，增強地震執(zhí)法隊伍力量和專業(yè)人員配置，并不斷提高執(zhí)法隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)和實踐能力。

（三）明確責(zé)任分工，注重法的操作性

法的生命力在于實施，法律實施的效果，在于法律責(zé)任的落實。我國現(xiàn)行的《防震減災(zāi)法》賦權(quán)于各級政府、各級地震部門和有關(guān)部門，但并未明確在防震減災(zāi)工作中各個部門的具體權(quán)力和職責(zé)，出現(xiàn)權(quán)力交叉。如《防震減災(zāi)法》第二十三條、二十四條中規(guī)定了地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護中地震部門和有關(guān)部門的權(quán)力和義務(wù)，但僅要求地震部門會同辦理，并未將具體職權(quán)落到具體部門，導(dǎo)致地震監(jiān)測設(shè)施和觀測環(huán)境保護工作實踐中不好協(xié)調(diào)、相互推諉的現(xiàn)象。目前實施的《防震減災(zāi)法》對制定防震減災(zāi)規(guī)劃、監(jiān)測預(yù)報、預(yù)防、應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)重建等內(nèi)容做了規(guī)定，宏觀來看，防震減災(zāi)工作環(huán)節(jié)飽滿，但微觀看來，各個工作環(huán)節(jié)的程序性規(guī)定還不夠明確具體。如防震減災(zāi)規(guī)劃階段，規(guī)定了規(guī)劃編制、征求意見、報送審批、公布、執(zhí)行和修改等環(huán)節(jié)，順序正確，但對規(guī)劃編制的時間、征求意見的方式及執(zhí)行期限等規(guī)定缺位，不好操作。建議在防震減災(zāi)法律體系發(fā)展的過程中，盡量細化形成程序，約束自由裁量權(quán)，增強可操作性。

五、結(jié)語

習(xí)近平總書記在2018年5月12日汶川地震十周年地震國際研討會上提出：“人類對自然規(guī)律的認知沒有止境，防災(zāi)減災(zāi)、抗災(zāi)救災(zāi)是人類生存發(fā)展的永恒課題?！币源舜魏Ｔ蟮卣?00周年紀念為契機，梳理近100年內(nèi)我國防震減災(zāi)法治方面的發(fā)展，以此對大地震中犧牲的人們表示緬懷，對防震減災(zāi)科學(xué)工作先行者表示崇敬，同時與吾輩年輕人共勉同進。