關于城市房屋動遷過程中被拆遷建筑面積認定的法律思考

摘要 隨著城市的發(fā)展建設，有許多房屋被征收或拆遷。一般法律認為，對于不動產的征收來說，擁有房產證的房屋會按照征收面積來進行相應的補償，但對于沒有房產證的房屋是否就不認可其補償面積？能否直接將證照不齊的老建筑作為違章搭建進行處理？這是一個比較復雜的法律問題，值得我們法律人進行思考。下面以上海市一個六十年代的老建筑被拆遷所遇到的境況為例展開論述。

關鍵詞 房屋動遷 建筑面積 法律思考

作者簡介：譚沛，上海杉達學院。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.142

一、案情及背景簡介

上海市某街道有一處占地面積845平方米的獨院，院內房屋最早建造于1979年前，原來屬于A裝卸公司（上?？h交通局下屬國有企業(yè)）所有，自1979年起作為裝卸公司子公司B電鍍廠經(jīng)營用房一直由電鍍廠使用。由于當年房產證登記無法查證，這些信息是從當年該區(qū)裝卸公司和電鍍廠的工商檔案獲得。據(jù)工商檔案記載，該地塊上建有966平方米的庫房、管理用房等企業(yè)經(jīng)營用房，1981年2月，該966平方米的房屋作為電鍍廠的經(jīng)營用房，經(jīng)過上?？h公安局、上?？h計量所、上海縣環(huán)境保護局和上?？h交通局等主管單位審核同意后，上?？h工商局給B電鍍廠頒發(fā)了工商營業(yè)執(zhí)照。

1984年該地所在鎮(zhèn)合并到相應區(qū)，應該區(qū)工商局要求，換發(fā)營業(yè)執(zhí)照必須出具住所地和使用經(jīng)營地證明，1989年A裝卸公司經(jīng)上?？h交通局核準后，向該區(qū)工商局出具此房屋的面積和用途證明。

此房屋經(jīng)過四次交易，最后轉讓給了陳某。其前手為C研究所，轉讓時陳某受讓了全套證照，并協(xié)助C研究所履行了三年的合同，實現(xiàn)平穩(wěn)過度。之后，此900多平方的房屋作為陳某開辦的D電腦用品有限公司（后更名為D科貿股份有限公司）經(jīng)營用房，一直使用至今。2014年新三板制度試行，根據(jù)國家政策規(guī)定新三板企業(yè)只在各地高科技園區(qū)注冊的企業(yè)中推行，D科貿股份有限公司為上新三板經(jīng)該區(qū)工商局審核同意將公司注冊地址進行變更，但辦公依然在此經(jīng)營用房中，這一事實得到相關行政管理部門文書的確認。

陳某接手此院落和房屋后，除每年對房屋修繕維護外，對房屋建筑沒有進行過任何改動，2003年該區(qū)政府進行河道整治，拆掉了臨河的部分建筑，因而面積有所變動。2009年該房屋被納入動遷范圍，地塊規(guī)劃為濱江商業(yè)街用地。本次動遷涉及兩個企業(yè)：D科貿股份有限公司和E公司（央企）。自2009年至今，除了當?shù)鼐用褚押灱s搬離外，兩家企業(yè)依然未就拆遷補償安置事宜與拆遷方簽訂協(xié)議。

待拆遷房屋具體情況如下：房產證（實際名稱為“上海市房屋土地所有證”）上載明內容如下：845平方米出讓土地;6號樓（2層廠房）共計96平方米。其他房子均無房產證。房屋交易中心2002年登記簿顯示：××路××號，6號樓（1層）96平方米，其他號樓無照。前述兩個關于6號樓房屋面積的記錄矛盾，且現(xiàn)場勘查發(fā)現(xiàn)并不存在登記簿上所稱的96平方米的房子。

因此發(fā)生分歧的問題是：《關于貫徹執(zhí)行（上海市房屋拆遷管理實施細則）若干問題的通知》滬房地資拆【2001】1673號文及其后制定的《關于貫徹執(zhí)行（上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則）若干具體問題的意見》滬房管規(guī)范征【2012】9號文，均規(guī)定：拆遷房屋并不必須辦有房產證，無證有批文則按批文，無證無批文但能證明在1981年前建造用于居住的房屋，則按照有資質的測繪單位實測面積計算?，F(xiàn)有材料中，根據(jù)B電鍍廠工商檔案記載：以上房屋從1979年開始免費給電鍍公司使用，結合該區(qū)房產交易中心不動產登記簿記載的內容等資料，可證明1981年前該片土地上已經(jīng)存在這些房屋。但行政機關認為該房屋為非居住性房屋，不符合滬房地資拆【2001】673號文和滬房管規(guī)范征【2012】9號文規(guī)定。雙方對此存在分歧。

二、主要法律問題

根據(jù)陳某提交的案件材料和介紹的情況，在對案情和案件材料進行審慎、認真地分析后，本案論證的主要問題限定在：

1.1981年前已建成并經(jīng)營的房屋能否參照居住房屋的規(guī)定，按實測面積認定被拆遷建筑面積？未規(guī)定非居住性房屋是否為法律漏洞？法律漏洞應該如何填補？

2.房屋拆遷補償價格如何計算？

三、意見分析

1.1981年前已建成并經(jīng)營的房屋應該參照“居住房屋”，按實測面積認定被拆遷建筑面積。對非居住性用房不予補償?shù)挠^點與法與理無據(jù)。

首先，從法律屬性看，非居住性用房同樣是不動產，具有財產價值，受法律保護。法律規(guī)定的目的是保護財產和合法利益，只要房屋是存在的并且未經(jīng)法定程序被認定為違法建設，就是受法律保護的，無論該房屋是“居住性”還是其他用途。

其次，從法律規(guī)定看，無論是《房屋拆遷管理條例》還是《房屋征收與補償條例》中，都沒有規(guī)定只對“居住性房屋”予以補償。相反，2011年之前的《城市房屋拆遷管理條例》還是2011年1月起施行的《國有土地上房屋征收與補償條例》都對被拆遷（征收）房屋進行了用途區(qū)分，并明確了按照用途進行補償。如果是辦公、經(jīng)營用途，那么補償?shù)臉藴屎妥≌灰粯?。因此立法意旨在于：住宅用途和非住宅用途的房屋拆遷時都應當進行補償，只是補償標準不同。

因此可以認為，滬房地資拆[200]673號文只規(guī)定了1981年之前居住用房的問題，而沒有規(guī)定非居住性用房的問題，這明顯屬于法律漏洞。在法律適用中，應當對法律漏洞進行填補。對法律漏洞進行填補的方法，包括類推適用、目的性擴張、目的性限縮、舉重明輕或舉輕明重。就該規(guī)定而言，由于“非居住性用房”同樣是合法財產，故當然應予以相應補償，而不是以法律字面未規(guī)定為由而不予認定。所以，應當以“類推適用”這一方法對法律漏洞進行填補，參照“居住性用房”，按實測面積認定被拆遷建筑面積。這不僅符合財產權保護的立法目的，而且也符合法律漏洞填補的法律適用原則。

2.陳某合法受讓房屋所有權，其財產權應該得到保護。從物權取得的角度看，房屋所有權證并不是取得房屋所有權的要件，而僅僅是房屋所有權的證明，建造或購買房屋等法律行為產生權利人取得物權的法律效果?！段餀喾ā返?0條規(guī)定：“因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或者消滅物權的，白事實行為成就時發(fā)生效力?！币虼?，要分析房屋所有權的合法性，需要論證房屋是否為合法建造或購買獲得。針對該房屋845平方米地上建筑物的情況，房屋從1979年建成后至今，主管機關從未將其認定為非法建設;相反，該966平方米房屋最早使用人B電鍍廠設立和經(jīng)營過程中，上海縣交通局等多家國家機關多次從側面對房屋的存在進行了合法性認可，且800多平方米的土地權證也得到行政機關的認可（房地產權證可證）。因此，該片區(qū)域的房屋和土地均獲得行政機關的合法性認可，權利人的房屋產權應該得到保護。

3.該966平方的房屋1981年已經(jīng)存在并且不存在動遷計劃啟動后搶建的情形，屬于《關于貫徹執(zhí)行（上海市房屋拆遷管理實施細則）》中1981年建造的房屋，應該對其面積予以認定。房屋征收補償過程中所需要保護的是權利人占有、使用獲得的權益，無證建筑是一個歷史遺留問題，無證本身不能成為拒絕補償?shù)睦碛?。對于無證建筑征收補償問題，政府一般劃定一個時間線，即動遷計劃啟動時，在該時間之前是要認定給予拆遷房屋以補償?shù)摹Ｉ虾Ｊ蟹康鼐?001年頒布的《關于貫徹執(zhí)行（上海市房屋拆遷管理實施細則）》若干問題的通知》滬房地資拆【2001】673號文便是以1981年為分界線，解決房屋征收中的無證建筑征收補償問題。從現(xiàn)有的證據(jù)來看，陳某所持有的上述房屋于1981年以前已經(jīng)存在，并且，無證據(jù)表明房子是在動遷計劃啟動后加建、搶建的，因此應當對其面積予以認定。

4.拆遷補償應當以拆遷許可實際實施、訂立補償協(xié)議時被拆遷房屋的市場價格為基礎進行估價補償。根據(jù)房屋拆遷管理條例規(guī)定，拆遷許可證頒發(fā)的法律后果在于授權拆遷人在核定的時間段內獲得拆遷房屋的資格，拆遷許可證核發(fā)后還需要確定具體拆遷負責單位、拆遷對象、拆遷程序以及補償標準，進而進行拆遷實施，并且需要和權利人訂立補償協(xié)議，確定拆遷補償價格，如果無法達成合意還要由行政機關來裁決。因此，拆遷許可和拆遷決定是兩個階段的行為，在實施拆遷許可，簽訂拆遷補償安置協(xié)議時，補償安置應當以訂立補償安置協(xié)議時點的市場價格為基礎進行估價。

如果說拆遷或征收是政府強制購買被拆遷房屋的話，則購買價格應當是物權發(fā)生變動時的市場價格，或者說針對特定不動產征收決定生效時的價格?！段餀喾ā返?8條規(guī)定：“因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發(fā)生效力。”此處的征收決定是針對特定不動產所做出的征收決定。拆遷許可證是政府針對不特定拆遷房屋做出征收決定的資格，只是賦予拆遷人一種資格和能力，不能等同于《物權法》第28條所規(guī)定的征收決定行為。如果獲得了拆遷許可證但卻遲遲不實施許可，而是無限期的延期，難道房屋的增值反倒要歸屬于拆遷許可人嗎？這顯然沒有任何法理和規(guī)范意義上的理據(jù)，而且也顯失公正。因此拆遷補償款的計算，應當以拆遷許可實際實施時，也就是被征收房屋的物權發(fā)生實際變動時作為時間點，來確定范圍補償標準。從物權變動理論看，如果所有權人并未變動，房屋的增值部分之收益權，當然歸屬于所有權人。確定拆遷補償金額的時間節(jié)點，應當是房屋所有權交割的時間。因為拆遷許可并不導致所有權轉移，所以在房屋拆遷許可后到所有權交割前這段期間內價格變動的收益和風險應由歸屬于房屋所有權人。因此機械套用上海市政府（2001）111號文規(guī)定，以動遷許可證核發(fā)之日為特定房屋動遷實施時評估房屋價格的評估時點，與法與理不符，也會引起上海市政府（2001）111號文與物權法等上位法相抵觸的合法性問題。

5.無證照時評估應當實事求是，按照房屋和土地的現(xiàn)實情況進行，因此該房屋應按實際用途，即經(jīng)營辦公用房進行補償。房屋登記與現(xiàn)實不一致的，應當由有關機關依據(jù)行政裁決程序作出裁定。本案現(xiàn)場勘查發(fā)現(xiàn)并不存在96平方米的房子，應該據(jù)實作出裁決。而且房屋性質是廠房還是經(jīng)營用房，無證照的應當按照實際用途認定，所以該房屋應按經(jīng)營辦公用房進行補償。

四、法律思考

本案最關鍵的內容，即被征收房屋的面積評估，也是雙方產生爭議的原因。僅對于持證建筑面積進行評估顯得過于片面，而在進行房屋評估的過程中，不僅要關注這一部分面積，還要關注土地、附屬物價值等方方面面，做到真正的公平公正，從而減少糾紛。

另外，《征收條例》對于類似本案的情況并未明確補償范圍和方式，應進行相應補充，規(guī)范征收流程。而對于“違規(guī)建筑”不應輕易下結論，如本案建筑年代久遠但擁有相應證件，需要根據(jù)不同的情況進行調查評估，保證公平，使其符合國家制定各種法律的初衷。