地方政府城投債規(guī)模影響因素研究

鄭旭 李會(huì)平

內(nèi)容提要：對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的高度重視致使近些年對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模影響因素的研究越來越多。不同于從單一層級(jí)角度分析省級(jí)或地級(jí)市政府的影響因素，通過選取2011—2017年我國(guó)26個(gè)省市自治州共計(jì)285個(gè)地級(jí)市作為研究對(duì)象，本文從跨層級(jí)影響的角度分析省級(jí)政府對(duì)地級(jí)市政府債務(wù)規(guī)模的影響因素。研究表明：在省級(jí)政府層面，省級(jí)政府財(cái)政赤字和政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)減少地級(jí)市政府的債務(wù)規(guī)模，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付會(huì)增加地級(jí)市債務(wù)規(guī)模，政府晉升激勵(lì)和債務(wù)限額對(duì)地級(jí)市政府的債務(wù)規(guī)模沒有顯著影響;在地級(jí)市政府層面，財(cái)政赤字、政府競(jìng)爭(zhēng)和晉升激勵(lì)顯著促進(jìn)了地方政府的債務(wù)規(guī)模。

關(guān)鍵詞：城投債;多層級(jí)政府;跨層級(jí)影響;分層線性模型

中圖分類號(hào)：F294文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1001-148X（2020）06-0107-09

一、引言

1994年分稅制改革以來，我國(guó)地級(jí)市政府的城投債不斷上升，近幾年城投債的發(fā)行受到了越來越多限制①，地方政府面臨的資金缺口和承擔(dān)的支出事權(quán)是地方政府負(fù)債的主要原因。我國(guó)各級(jí)地方政府具有雙重代理身份，除了要滿足自身發(fā)展的需要，更要符合上級(jí)以及中央政府的需要。在探討地方政府債務(wù)發(fā)行的影響因素時(shí)必須將上級(jí)政府的相關(guān)因素納入考量范圍，從多級(jí)政府的跨層級(jí)角度進(jìn)行研究。就地方政府負(fù)債而言，由于其負(fù)責(zé)全社會(huì)的公共品供給，在稅收難以滿足其公共支出時(shí)，地方政府的負(fù)債融資就成為其重要的補(bǔ)充手段[1];由于除了是地方轄區(qū)內(nèi)公共財(cái)政的代理人，地方政府也是行使中央公共財(cái)政的代理人，在保證稅收外擁有充足的債務(wù)資金才能滿足地方公共支出需要。因此，本文擬從省級(jí)政府層面出發(fā)，分析省級(jí)地方政府如何跨層影響地級(jí)市地方政府的債務(wù)規(guī)模。

（一）我國(guó)多層級(jí)地方政府的債務(wù)管理制度

根據(jù)Vo（2010）[2]的總結(jié)，地方政府舉債為地方項(xiàng)目融資在一定條件下要比當(dāng)期地方財(cái)政收入更加合理。Swianiewicz（2004）[3]總結(jié)了以下幾個(gè)原因：第一，地方政府通過稅收為公共支出籌資不符合代際公平原則。第二，通過舉債為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展金融融資更為經(jīng)濟(jì)，運(yùn)營(yíng)成本也更低。第三，由于一個(gè)財(cái)政周期內(nèi)可能出現(xiàn)財(cái)政赤字，通過舉債融資可以暫時(shí)平滑資金缺口，以降低未來出現(xiàn)財(cái)政盈余的機(jī)會(huì)成本。第四，通過舉債融資可以促進(jìn)地方政府實(shí)施問責(zé)制，以促使其維持轄區(qū)內(nèi)的財(cái)政收制平衡。

就實(shí)際情況而言，各國(guó)允許地方政府實(shí)行舉債融資所導(dǎo)致的問題在于地方政府預(yù)算的軟約束[4]和“公共池”問題[5-7]，主要分析焦點(diǎn)在于對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的控制以及治理。由于財(cái)政分權(quán)可能導(dǎo)致更容易出現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定、更高的赤字和不可持續(xù)的債務(wù)水平[8]，各國(guó)中央政府對(duì)地方政府的舉債都在加以控制，包括市場(chǎng)控制、協(xié)商控制、規(guī)則控制和行政控制[9]。市場(chǎng)控制產(chǎn)生作用必須依賴一定的制度規(guī)定，如自由開放的金融市場(chǎng)、嚴(yán)格透明的信息公開規(guī)定等。在這些規(guī)定下，當(dāng)?shù)胤秸媾R違約時(shí)，中央政府完全遵照市場(chǎng)法則，不對(duì)地方政府進(jìn)行任何救助[9]。協(xié)商控制要求中央政府和地方政府必須就債務(wù)問題進(jìn)行協(xié)商討論，盡管這種協(xié)商討論有助于確保宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)，但不意味著中央政府會(huì)為地方政府借款提供擔(dān)保[10]。規(guī)則控制是通過相關(guān)法律法規(guī)對(duì)地方政府舉債進(jìn)行管理，如通過設(shè)定一系列債務(wù)指標(biāo)來規(guī)定地方政府舉債的行為[11]。行政控制是指中央政府直接對(duì)地方政府舉債進(jìn)行規(guī)定，如對(duì)借款總額、借債監(jiān)督和禁止借貸等。因此，無論是哪種控制模式都會(huì)對(duì)地方政府發(fā)債產(chǎn)生影響。

新中國(guó)成立以來，我國(guó)地方政府發(fā)行了三次地方債券[12]，但直到2015年《新預(yù)算法》規(guī)定省級(jí)政府可以合法發(fā)債，我國(guó)一直是嚴(yán)禁地方政府發(fā)債的。由于政府內(nèi)部存在不完全的契約關(guān)系[13]，各級(jí)政府上下級(jí)關(guān)系是“委托方——管理方——代理方”之間的契約關(guān)系[14]。我國(guó)地方政府債務(wù)管理制度涉及中央政府、省級(jí)政府和省級(jí)以下政府之間的制度安排[15]，雖然我國(guó)三次地方政府發(fā)行債券都屬于行政控制模式，但債務(wù)控制權(quán)的配置存在較大差異，并形成了不同的債務(wù)內(nèi)部控制模式。根據(jù)周雪光和練宏（2012）[16]的分類，政府內(nèi)部債務(wù)控制可以分為債務(wù)目標(biāo)設(shè)定權(quán)、債務(wù)監(jiān)管權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)，據(jù)此可以將債務(wù)治理機(jī)制細(xì)分為直控型、自制型和行政發(fā)包制三個(gè)類型。直控型債務(wù)治理模式是將債務(wù)目標(biāo)設(shè)定權(quán)、債務(wù)監(jiān)管權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)控制在中央政府層面，實(shí)行中央政府對(duì)地方政府的集權(quán)管理。自1998年實(shí)施國(guó)轉(zhuǎn)貸直至2011年中央政府試點(diǎn)地方政府債券“自發(fā)代還”之前，我國(guó)一直實(shí)行的是直控型債務(wù)治理模式。自制型債務(wù)治理模式是指中央僅在名義上保留債務(wù)目標(biāo)設(shè)定權(quán)，但實(shí)際上是將三種權(quán)力全都下放給省級(jí)政府，這種模式僅在我國(guó)大躍進(jìn)時(shí)期出現(xiàn)過。從2011年中央開始試點(diǎn)地方政府債券“自發(fā)代還”到2014年我國(guó)地方政府債券“自發(fā)自還”，直至2015年省級(jí)地方政府可以合法舉債，我國(guó)債務(wù)治理模式進(jìn)入了行政發(fā)包制管理模式，債務(wù)目標(biāo)設(shè)定權(quán)在這種模式下依舊保留在中央政府層面，但日常的債務(wù)監(jiān)管權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)則全部下放給省級(jí)政府。從2011年至今，我國(guó)地方政府債務(wù)管理已經(jīng)基本形成了中央政府確定省級(jí)政府債務(wù)目標(biāo)，省級(jí)政府在債務(wù)限額內(nèi)對(duì)轄區(qū)地級(jí)市政府實(shí)行債轉(zhuǎn)貸，同時(shí)實(shí)施債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的模式[15]。如圖1所示，我國(guó)省級(jí)政府的一般債券余額規(guī)模自2011年以后便開始急速上漲，城投債余額規(guī)?？傮w上也迅速擴(kuò)張。因此，僅僅從地方政府層面或只從中央政府和地方政府之間關(guān)系而忽略省級(jí)政府的角度出發(fā)，分析地方政府的債務(wù)管理和發(fā)行并不符合我國(guó)多層級(jí)的債務(wù)治理模式。尤其是2011年以來我國(guó)實(shí)行行政發(fā)包制債務(wù)治理，省級(jí)政府在地方政府債務(wù)發(fā)行和管理上起著決定性作用。如城投債的發(fā)行名義上雖然是企業(yè)債，是否發(fā)債、發(fā)債數(shù)量是由地方政府自行決定，但其最終能否發(fā)行主要取決于省級(jí)政府[17]。所以，探討地級(jí)市層面地方政府發(fā)債的影響因素需要在行政發(fā)包制框架下，從省級(jí)政府層面探究其對(duì)地級(jí)市層面地方政府發(fā)債的影響因素。

（二）省級(jí)政府管控下的地級(jí)市政府債務(wù)發(fā)行的影響因素分析

現(xiàn)代化城市建設(shè)的需要和公共服務(wù)供給規(guī)模的擴(kuò)大促使地方政府舉債的規(guī)模不斷增加，并且是日益重要、不斷擴(kuò)大的過程[18]。由于地方政府比中央政府更加了解轄區(qū)內(nèi)居民的偏好，由地方政府提供本轄區(qū)的公共品更加有效[19]。在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府支出責(zé)任層層下放[7，20]致使地方政府承擔(dān)了大量公共品支出，舉債融資成了地方政府的重要資金來源。由于地方政府債務(wù)可以彌補(bǔ)財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等所導(dǎo)致的財(cái)政缺口，財(cái)政赤字是地方政府債務(wù)形成的主要原因，地方財(cái)政赤字在很大程度上促進(jìn)了債務(wù)規(guī)模的增加。但是，黃春元和毛捷（2015）[21]卻發(fā)現(xiàn)財(cái)政缺口的增加并不會(huì)促進(jìn)地方債務(wù)的增加，財(cái)政缺口越大，地方政府債務(wù)增加反而越緩慢。

我國(guó)地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)是一種自上而下的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)，上級(jí)以及中央政府的考核方式以及偏好決定了地方政府的決策，地方政府的目標(biāo)函數(shù)是為了使上級(jí)以及中央政府滿意。學(xué)界對(duì)地方政府債務(wù)影響因素的研究還集中在政府競(jìng)爭(zhēng)上，這種伴隨著政治集權(quán)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)形成了地方政府間為了政治利益而形成經(jīng)濟(jì)資源的競(jìng)爭(zhēng)[22-23]。財(cái)政赤字和政府競(jìng)爭(zhēng)促使地方政府被動(dòng)負(fù)債，而晉升激勵(lì)則是地方政府主動(dòng)負(fù)債的影響因素[24]。所以，我國(guó)地方政府債務(wù)問題很少是因?yàn)楣财返奶卣魉鸬?，更多的還是地區(qū)間的政府競(jìng)爭(zhēng)、政治晉升、與之相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施投資偏好、事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等，以及分稅制改革后的后遺癥等原因[17]。這種增加還存在一定條件，即財(cái)政收入相對(duì)充裕以及支出剛性不強(qiáng)。在財(cái)政收入有限和支出剛性較大時(shí)，政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方債務(wù)規(guī)模增加的作用較小[25]。在標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)作用下，我國(guó)地方政府官員具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)去追求以GDP為代表的考核績(jī)效[26]。由于上下級(jí)政府間的信息不對(duì)稱，地方官員往往通過大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和固定資產(chǎn)投資來向上級(jí)政府傳達(dá)積極的政績(jī)信號(hào)，從而獲得升遷的便利[27]。由于短期內(nèi)的預(yù)算缺口，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往涉及巨額的資金需求，只能通過大規(guī)模舉債從而獲得資金。值得注意的是，省級(jí)官員的晉升和地級(jí)市官員的晉升還是存在一定差異。由于受中央的監(jiān)督更加全面，對(duì)省級(jí)官員的考核不僅僅以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要目標(biāo)，而是更多地關(guān)注地方治安的穩(wěn)定，如民生類公共品的供給，省級(jí)官員在以經(jīng)濟(jì)公共品建設(shè)為基礎(chǔ)的晉升激勵(lì)下可能并不會(huì)因此而擴(kuò)張債務(wù)。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是影響地方政府債務(wù)的又一個(gè)重要因素，其機(jī)制主要是因?yàn)樨?cái)政轉(zhuǎn)移支付所引起的“公共池”問題和預(yù)算軟約束問題[4-6]。由于轉(zhuǎn)移支付由地區(qū)所持有且成本卻由國(guó)家承擔(dān)，地方政府擁有獲得最大限度轉(zhuǎn)移支付分配的動(dòng)機(jī);財(cái)政越困難的地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付越多，地方政府在這種驅(qū)動(dòng)下就會(huì)促使自己的債務(wù)規(guī)模不斷增加。當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)增加而陷入償債困境時(shí)，一般都會(huì)由中央政府通過轉(zhuǎn)移支付來進(jìn)行救助，地方政府的預(yù)算約束在這種機(jī)制下就被弱化了，從而造成過度負(fù)債。因此，轉(zhuǎn)移支付是造成地方政府債務(wù)增加的影響因素之一[28]。除了上述原因，包括土地出讓[29]、城市化進(jìn)程[30-31]、支出責(zé)任下移[32]等因素也對(duì)地方政府的債務(wù)規(guī)模有影響，但這些因素往往依附于財(cái)政體制和晉升激勵(lì)。如土地出讓主要是因?yàn)榈胤截?cái)政存在缺口，城鎮(zhèn)化往往與地方官員的晉升激勵(lì)密切相關(guān)。我國(guó)地方政府債務(wù)資金的投向重點(diǎn)集中在基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)濟(jì)性公共品領(lǐng)域，以教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的非經(jīng)濟(jì)性公共品支出責(zé)任下移所導(dǎo)致的地方政府債務(wù)擴(kuò)張并不合理。因此，探究基層政府債務(wù)發(fā)行影響因素必須從多層級(jí)政府的角度出發(fā)。

二、研究變量、數(shù)據(jù)來源和研究模型的設(shè)定

（一）變量描述與數(shù)據(jù)來源

本文的被解釋變量是地級(jí)市政府的城投債發(fā)行規(guī)模，主要采用債務(wù)率（Debt）表示，即地級(jí)市政府當(dāng)年的城投債余額與GDP的比例，解釋變量包含省級(jí)地方政府和地級(jí)市地方政府兩個(gè)層面的影響因素。

第一，省級(jí)層面的影響因素。一是財(cái)政赤字率（Deficit），表示地方政府的財(cái)政壓力。參考林峰和鄧可斌（2018）[33]的做法，本文采用財(cái)政缺口（一般預(yù)算支出減去一般預(yù)算收入）與GDP的比例表示。二是地方政府競(jìng)爭(zhēng)，參考張軍等（2007）[34]將人均實(shí)際利用外商直接投資（Fdi）作為地方政府競(jìng)爭(zhēng)代理變量的做法，本文使用各地級(jí)市地方政府利用外商投資與GDP的比例表示地方政府競(jìng)爭(zhēng)。三是晉升激勵(lì)。根據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所（2010）[35]的研究，我國(guó)省級(jí)和地級(jí)市地方政府債務(wù)的主要用途是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而其中主要就是固定資產(chǎn)投資。因此，本文使用人均實(shí)際固定資產(chǎn)投資（Invest）表示地方政府晉升激勵(lì)。四是轉(zhuǎn)移支付（Transfer），參照鐘輝勇和陸銘（2015）[28]的做法，本文使用人均實(shí)際轉(zhuǎn)移支付作為代理變量。五是地方政府債務(wù)限額（Limit），參照Cabasés&Vallés（2007）[36]、Galiński（2015）[11]的做法，本文使用省級(jí)地方政府一般預(yù)算支出中的人均國(guó)債利息支出作為代理變量。

第二，地級(jí)市政府層面的影響因素，主要包括地級(jí)市政府財(cái)政赤字率（deficit）、地級(jí)市政府競(jìng)爭(zhēng)（fdi）、地級(jí)市政府晉升激勵(lì)（invest）財(cái)政分權(quán)（dec）、人口密度（den）、實(shí)際人均GDP（pergdp）、實(shí)際人均土地出讓（land）和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)即二三產(chǎn)業(yè)占比（industry）。為了避免債務(wù)規(guī)模與上述影響因素互為因果等內(nèi)生性問題，本文所有的解釋變量均采用滯后進(jìn)行處理;同時(shí)，為了剔除物價(jià)波動(dòng)對(duì)分析的影響，對(duì)所有以貨幣名義價(jià)值計(jì)量的變量均以2010年為基期，使用GDP平減指數(shù)轉(zhuǎn)換為實(shí)際價(jià)值，有關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)性描述如表1所示。

從表1看省級(jí)政府和地級(jí)市政府的財(cái)政赤字率在平均值上相差不大，但在極值上具有較大差異。省級(jí)政府財(cái)政赤字率最大的為51.63%，而地級(jí)市政府財(cái)政赤字率最大的為138.33%，在一定程度上反映了我國(guó)事權(quán)層層下移，地級(jí)市層面承擔(dān)了大量的事權(quán)支出。在政府競(jìng)爭(zhēng)方面，省級(jí)政府外商直接投資平均占比會(huì)達(dá)到2.13%，而地級(jí)市政府只有0.28%。在晉升激勵(lì)方面，省級(jí)政府和地級(jí)市政府在平均值上相差不大，分別為23165.53元/人和24076.61元/人，但兩者的極值存在較大差異，地級(jí)市政府最大人均固定資產(chǎn)投資達(dá)到了142512.2元/人，而省級(jí)政府只有46896.04元/人。

本文使用的數(shù)據(jù)來源主要是中國(guó)各省份的統(tǒng)計(jì)年鑒、《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》以及Wind數(shù)據(jù)庫(kù)中一級(jí)市場(chǎng)的城投債板塊。由于我國(guó)省級(jí)政府實(shí)行債務(wù)行政發(fā)包制始于2011年，即債務(wù)資金不再受中央政府的配套項(xiàng)目，而是由省級(jí)政府遵循舉債資金法定用途的前提下自行配置[15];同時(shí)，考慮4個(gè)直轄市在分析過程中即是省級(jí)政府層面又是地級(jí)市層面，可能對(duì)分析結(jié)果造成影響，加之?dāng)?shù)據(jù)缺失嚴(yán)重的西藏，本文在樣本中將4個(gè)直轄市和西藏予以剔除。因此，本文最終選取2011—2017年我國(guó)26個(gè)省市自治州共計(jì)285個(gè)地級(jí)市作為分析對(duì)象。

（二）研究模型的設(shè)定

本文采用分層線性模型（HLM）分析省級(jí)地方政府對(duì)地級(jí)市地方政府發(fā)行城投債的影響。由于省級(jí)地方政府和地級(jí)市地方政府具有相應(yīng)的嵌套結(jié)構(gòu)特征，采用傳統(tǒng)的分析方法會(huì)導(dǎo)致估計(jì)偏誤。多層線性模型是分析具有嵌套結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)的一種統(tǒng)計(jì)模型，通過構(gòu)造一個(gè)兩水平或三水平的層次結(jié)構(gòu)，多層線性模型可以探究個(gè)體內(nèi)、個(gè)體間以及群體間的因素對(duì)個(gè)體發(fā)展的影響[37]。由于HLM模型可以定義數(shù)據(jù)，不同層次的隨機(jī)差異，從而解釋個(gè)體隨時(shí)間變化的復(fù)雜情況以及不受傳統(tǒng)模型中的一些限制性假設(shè)，如個(gè)體內(nèi)的觀測(cè)值必須相互獨(dú)立等[38-39]，采用HLM模型分析具有較大優(yōu)勢(shì)。因此，本文構(gòu)造了基于地級(jí)市政府—省級(jí)政府的兩水平發(fā)展模型，對(duì)省級(jí)地方政府影響、地級(jí)市地方政府發(fā)行城投債的影響進(jìn)行分析。具體模型如下所示：

1.基準(zhǔn)模型：

水平1：

Debttij=α0ij+α1ijTtij+α2ijdeficittij+α3ijfditij+α4ijinvesttij+α5ijdectij+α6ijdentij+α7ijpergdptij+α8ijlandtij+α9ijindustrytij+εtij

水平2：

α0ij=β0j+λ0jDeficitj+λ1jFdij+λ2jInvestj+λ3jTransferj+λ4jLimitj+μ0j

α1ij=β1j+μ1j

α2ij=β2j+μ2j

α3ij=β3j+μ3j

α4ij=β4j+μ4j

α5ij=β5j+μ5j

α6ij=β6j+μ6j

α7ij=β7j+μ7j

α8ij=β8j+μ8j

α9ij=β9j+μ9j

2.最終模型：

Debttij=λ0jDeficitj+λ1jFdij+λ2jInvestj+λ3jTransferj+λ4jLimitj+β0j+β1jTtij+β2jdeficittij+β3jfditij+β4jinvesttij+β5jdectij+β6jdentij+β7jpergdptij+β8jlandtij+β9jindustrytij+（μ0j+μ1jTtij+μ2jdeficittij+μ3jfditij+μ4jinvesttij+μ5jdectij+μ6jdentij+μ7jpergdptij+μ8jlandtij+μ9jindustrytij+εtij）

其中，Debttij表示j省的i地級(jí)市在時(shí)間t的城投債余額規(guī)模;Ttij表示時(shí)間，本文時(shí)間是從2011—2017年。其他解釋變量已經(jīng)在上述變量描述中進(jìn)行了說明，在此不再贅述。水平1基準(zhǔn)模型表示在地級(jí)市層面，時(shí)間和地級(jí)市層面獲得相關(guān)因素對(duì)城投債余額規(guī)模的影響;水平2基準(zhǔn)模型表示水平1模型中截距，以及各個(gè)因素系數(shù)即斜率的固定效應(yīng)和隨機(jī)效應(yīng)。通過考察水平1和水平2中變量系數(shù)的顯著性以及符號(hào)，就可以判定省級(jí)層面地方政府以及地級(jí)市層面地方政府的哪些因素會(huì)影響地級(jí)市政府城投債的規(guī)模。在最終模型中，前半部分是固定效應(yīng)，表示省級(jí)層面地方政府和地級(jí)市層面地方政府對(duì)地級(jí)市城投債規(guī)模的影響;后半部分是隨機(jī)效應(yīng)，表示地級(jí)市層面政府的隨機(jī)效應(yīng)。最終模型在省級(jí)政府層面主要關(guān)注系數(shù)λ0j、λ1j、λ2j、λ3j和λ4j，分別表示省級(jí)政府財(cái)政赤字率、省級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)、省級(jí)政府晉升激勵(lì)、省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付和省級(jí)政府債務(wù)限制對(duì)地方政府城投債規(guī)模的影響。在地級(jí)市政府層面關(guān)注系數(shù)β2j、β3j和β4j，分別表示地級(jí)市政府財(cái)政赤字率、政府競(jìng)爭(zhēng)和政府晉升激勵(lì)對(duì)其城投債規(guī)模的影響。

在估計(jì)方法上，由于地級(jí)市層面的地級(jí)市部分年份沒有城投債發(fā)行記錄，本文的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)是非平衡面板數(shù)據(jù);由于HLM方法采用極大似然（MLE）或限制性極大似然（REML）方法可以對(duì)缺失值進(jìn)行迭代處理，主要匯報(bào)結(jié)果采用的估計(jì)方法是極大似然值估計(jì)方法，在穩(wěn)健性檢驗(yàn)匯報(bào)時(shí)采用限制性極大似然（REML）方法估計(jì)的結(jié)果。

三、實(shí)證結(jié)果分析

（一）零模型

在對(duì)省級(jí)政府影響地級(jí)市政府城投債規(guī)模影響之前，需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)以確定地方政府的城投債規(guī)模是否存在層次結(jié)構(gòu)。因此，先建立零模型進(jìn)行檢驗(yàn)，具體模型如下所示：

1.基準(zhǔn)模型：

水平1：Debttij=α0ij+εtij

水平2：α0ij=β0j+μ0j

2.最終模型：

Debttij=β0j+μ0j+εtij

零模型結(jié)果如表2所示，根據(jù)最終模型計(jì)算得到的組內(nèi)相關(guān)系數(shù)（ICC）為0.2423（0.2038/（0.2058+0.6435）），表示地級(jí)市政府城投債余額的規(guī)模中有24.23%是由省級(jí)政府之間的差異決定的。根據(jù)Cohenetal.（1988）[40]提出的判定標(biāo)準(zhǔn)，如果ICC系數(shù)大于0.059，就需要考慮使用多層線性模型來進(jìn)行組間差異的處理。因此，本文零模型的檢驗(yàn)結(jié)果需要通過多層線性模型（HLM），確定省級(jí)政府對(duì)地級(jí)市政府城投債余額規(guī)模的影響。

（二）完全模型

通過零模型檢驗(yàn)，本文通過完全模型分析省級(jí)政府對(duì)地級(jí)市政府城投債發(fā)行規(guī)模的影響，具體采用逐步回歸的方法，分別加入省級(jí)政府相應(yīng)的影響因素，分別通過模型1—模型5進(jìn)行呈現(xiàn)，具體結(jié)果如表3所示。從結(jié)果看，省級(jí)政府影響地級(jí)市政府城投債規(guī)模的主要因素分別是財(cái)政赤字率、政府競(jìng)爭(zhēng)和政府轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政赤字率和政府競(jìng)爭(zhēng)能顯著抑制地級(jí)市地方政府城投債規(guī)模，而政府轉(zhuǎn)移支付可顯著促進(jìn)地級(jí)市地方政府的城投債規(guī)模。

根據(jù)描述性統(tǒng)計(jì)和模型5的結(jié)果，財(cái)政赤字率的取值范圍是0.016到0.5163之間，其對(duì)地級(jí)市地方政府城投債規(guī)模的抑制作用主要在0.0107（0.668*0.016）和0.3449（0.668*0.5163）之間;政府競(jìng)爭(zhēng)的取值范圍是0.0004到0.0731之間，其對(duì)地級(jí)市地方政府城投債規(guī)模的抑制作用主要在0.0000712（0.178*0.0004）到0.0130（0.178*0.0731）之間;轉(zhuǎn)移支付的取值范圍在771.1844到12594.6200之間，其對(duì)城投債規(guī)模的促進(jìn)作用主要體現(xiàn)在384.82（0.499*771.1844）到354.88（0.499*771.1844）之間。

影響地級(jí)市政府城投債規(guī)模的主要因素包括財(cái)政赤字率、政府競(jìng)爭(zhēng)和晉升激勵(lì)，這三個(gè)因素都會(huì)顯著擴(kuò)大地方政府的城投債規(guī)模。其中，地級(jí)市財(cái)政赤字率的取值范圍是-0.0671到1.3833，其對(duì)城投債規(guī)模的貢獻(xiàn)程度主要在0.0146（0.217*0.0671）到0.3002（0.217*1.3833）之間;政府競(jìng)爭(zhēng)的取值范圍是0到0.0452，其對(duì)城投債規(guī)模的貢獻(xiàn)在0（0.1360*）到0.006147（0.136*0.0452）之間;晉升激勵(lì)的取值在756.0681到142512.2，其對(duì)城投債規(guī)模的貢獻(xiàn)在192.80（0.255*756.0681）到36340.61（0.255*142512.2）之間。

（三）異質(zhì)性分析

財(cái)政赤字和政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地級(jí)市城投債發(fā)行具有顯著促進(jìn)作用，但在省級(jí)層面卻起到了抑制作用;同時(shí)，在省級(jí)政府層面，來自中央的轉(zhuǎn)移支付和地級(jí)市層面的晉升激勵(lì)都會(huì)顯著促進(jìn)地級(jí)市城投債規(guī)模的增加。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2011年發(fā)布的《東西中部和東北地區(qū)劃分方法》，本文在不包含4個(gè)直轄市的前提下將東部省份和東北部省份合并，將我國(guó)分為東、中、西三部分，具體結(jié)果如表4所示。

從表4來看，我國(guó)省級(jí)政府對(duì)地級(jí)市政府城投債發(fā)行規(guī)模的影響存在較大差異。首先，東部區(qū)域的省級(jí)政府和地級(jí)市政府對(duì)城投債規(guī)模的影響因素與全樣本下的影響因素保持一致;同時(shí)，東部區(qū)域地級(jí)市層面的影響因素還包括財(cái)政分權(quán)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，且兩者都會(huì)顯著抑制地級(jí)市政府的城投債規(guī)模。其次，中部區(qū)域的財(cái)政赤字、政府競(jìng)爭(zhēng)和轉(zhuǎn)移支付對(duì)地級(jí)市城投債的規(guī)模沒有顯著影響，但債務(wù)限額會(huì)顯著抑制地級(jí)市政府城投債的發(fā)行。在地級(jí)市層面，影響債務(wù)規(guī)模的顯著因素主要包括政府競(jìng)爭(zhēng)、財(cái)政分權(quán)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。最后，在西部區(qū)域省級(jí)政府層面，只有財(cái)政赤字顯著抑制地級(jí)市政府城投債的發(fā)行;在地級(jí)市層面對(duì)城投債發(fā)行具有顯著影響的因素主要是政府競(jìng)爭(zhēng)、人口密度和土地出讓。

（四）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

首先，本文使用限制性極大似然（REML）方法重新估計(jì)，并進(jìn)行穩(wěn)建性檢驗(yàn)，參數(shù)估計(jì)結(jié)果如模型1所示。其次，將地級(jí)市政府城投債規(guī)模用人均城投債余額表示，將財(cái)政赤字率用人均實(shí)際財(cái)政赤字替代，外商直接投資占GDP比例用人均實(shí)際外商投資額替代，分別使用極大似然（MLE）和限制性極大似然（REML）方法進(jìn)行估計(jì)，所獲的結(jié)果如模型2和模型3所示。最后，重新將4個(gè)直轄市納入樣本內(nèi)進(jìn)行回歸分析，MLE和REML回歸結(jié)果如模型4和模型5所示。上述回歸結(jié)果與本文之前得到的結(jié)論一致，主要結(jié)果穩(wěn)建，具體如表5所示。

四、結(jié)論與建議

不同于從單一層級(jí)角度分析省級(jí)或地級(jí)市政府債務(wù)的影響因素，本文從跨層級(jí)影響的角度探究了省級(jí)政府對(duì)地級(jí)市政府債務(wù)規(guī)模的影響。在省級(jí)政府層面，省級(jí)政府財(cái)政赤字會(huì)減少地級(jí)市政府的債務(wù)規(guī)模。由于省級(jí)政府較地級(jí)市政府的財(cái)政支出壓力小，當(dāng)省級(jí)政府出現(xiàn)財(cái)政赤字時(shí)，其面臨的壓力要較地級(jí)市政府大，其對(duì)地級(jí)市政府的舉債行為更加謹(jǐn)慎，從而會(huì)控制地級(jí)市政府的債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張，省級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)減少地級(jí)市政府的債務(wù)規(guī)模。由于省級(jí)政府的財(cái)政支出壓力層層下放給了地級(jí)市政府，其收入相對(duì)地級(jí)市政府也充裕，省級(jí)政府之間競(jìng)爭(zhēng)并不能促使省級(jí)政府有擴(kuò)大債務(wù)的動(dòng)機(jī)，反而會(huì)對(duì)地級(jí)市政府的債務(wù)擴(kuò)張持謹(jǐn)慎態(tài)度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付會(huì)增加省級(jí)政府的預(yù)算收入，更會(huì)降低其對(duì)地方政府債務(wù)的管控，從而增加地級(jí)市政府的債務(wù)規(guī)模，省級(jí)政府晉升激勵(lì)和債務(wù)限額并對(duì)地級(jí)市政府的債務(wù)規(guī)模沒有顯著影響。

在地級(jí)市政府層面，財(cái)政赤字、政府競(jìng)爭(zhēng)和晉升激勵(lì)都會(huì)顯著促進(jìn)地方政府的債務(wù)規(guī)模;同時(shí)，由于不同區(qū)域地方政府所處的環(huán)境和資源稟賦不同，地級(jí)市政府債務(wù)規(guī)模的其他影響因素也存在一定差異。除了政府競(jìng)爭(zhēng)因素對(duì)東中西三個(gè)區(qū)域地方政府債務(wù)規(guī)模具有相同的正向促進(jìn)作用外，更大的財(cái)政赤字和更強(qiáng)烈的晉升激勵(lì)在東部地區(qū)顯著促進(jìn)了債務(wù)規(guī)模的增加，而在中部地區(qū)則并不顯著;在西部地區(qū)，只有財(cái)政赤字會(huì)促進(jìn)其債務(wù)規(guī)模的增加。不同于東中部地區(qū)，由于西部地區(qū)具有較為豐富的土地資源，土地出讓只對(duì)西部地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模的增加有促進(jìn)作用，而在東中部地區(qū)并不明顯。

注釋：

①數(shù)據(jù)根據(jù)全國(guó)285個(gè)地級(jí)市2011—2017年城投債余額整理得到。

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ResearchontheFactorsInfluencingtheScaleofUrbanInvestmentBondsofLocal

Governments：AnAnalysisofHierarchicalLinearModelbasedontheInfluence

ofMulti-levelGovernment

ZHENGXu，LIHui-ping

（SchoolofPublicEconomicsandAdministration，ShanghaiUniversityofFinanceandEconomics，

Shanghai200433，China）

Abstract：Duetothehighattentiontotheriskoflocalgovernmentdebt，therearemoreandmoreresearchontheinfluencefactorsoflocalgovernmentdebtscaleinrecentyears.Differingfromanalyzingtheinfluencefactorsofprovincialorprefecturelevelmunicipalgovernmentsfromasinglelevelperspective，thispaperselects285prefecturelevelcitiesin26provincesandautonomousprefecturesofChinafrom2011to2017astheresearchobject，andanalyzestheinfluencefactorsofprovincialgovernmentonthedebtscaleofprefecturelevelcitiesfromtheperspectiveofcrosslevelinfluence.Theresultsshowthat：attheprovinciallevel，provincialgovernmentfiscaldeficitandgovernmentcompetitionwillreducethedebtscaleofprefecturelevelmunicipalgovernment，fiscaltransferpaymentwillincreasethedebtscaleofprefecturelevelcity，governmentpromotionincentiveanddebtlimithavenosignificantimpactonthedebtscaleofprefecturelevelmunicipalgovernment;atthemunicipalgovernmentlevel，fiscaldeficit，governmentcompetitionandpromotionincentivessignificantlypromotethedebtscaleoflocalgovernments.

Keywords：urbaninvestmentbonds;multi-levelgovernment;crosslevelinfluence;HierarchicalLinearModel

（責(zé)任編輯：關(guān)立新）